宽进严管新时代-中国社会组织法律政策发展趋势研究

“宽进严管”新时代中国社会组织法律政策发展趋势研究

本文从国家立法层面上社会组织法律政策的发展趋势、地方实践中社会组织法律政策的发展趋势和社会组织法律政策发展趋势的学理分析入手，从准入标准、内部治理和法律监管三个方面来分析公益慈善组织的法律政策发展，来观察本年度社会组织政策发展的进步之处与不足之处，并进一步思考中国社会组织法律政策的发展方向，推动中国社会组织法律的进步。导言社会组织是现代社会治理中不可或缺的重要主体之一，在现代社会发展中发挥着重要作用。根据民政部2016年7月11日公布在其门户网站上的《2015年社会服务发展统计公报》中的数据，截至2015年底，全国共有社会组织66.2万个，比上年增长9.2%；形成固定资产2311.1亿元；接受各类社会捐赠610.3亿元。社会组织在2015年的发展无疑是相当可喜的，社会组织呈现稳定增长的态势。党和国家在历次重大会议和文件中也体现出对社会组织事业发展的关注和支持。党的十八届三中全会提出“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”。党的十八届四中全会则明确地提出“加强社会组织立法、规范和引导各类社会组织健康发展”，而党的十八届五中全会中“创新、协调、绿色、开放”的发展理念也成为政府对社会组织管理的重要指导思想。法律是治国之重器，良法是善治之前提。社会组织作为现代社会治理中重要的主体之一，能有效承担相关的公共职责。在目前政府简政放权以及社会组织有关法律法规存在滞后性、法律位阶较低，各种行政法规、部门规章与直接登记试点政策存在冲突大背景下，为社会组织创造良好的法制环境就显得尤为重要。在这一过程中政府需要厘清行政权力的界限，在不过多干预社会组织内部治理、业务发展的前提下，保障其利益以及规范管理秩序应当成为立法的重点。本文首先分别从国家立法层面、地方实践层面分析2015年至今相关重要的立法，梳理在社会组织立法领域的特点以及呈现的趋势。本文接下来对社会组织法律政策的发展进行学理分析，与公司法以及国外立法相比较，最后将国家立法层面、地方实践层面和学理分析中的发展趋势进行对比，来思考我国有关社会组织法律的发展方向，并指出其中存在的问题以期与学界同人共同研究和探讨。一国家立法层面社会组织的法律政策发展趋势本部分将综述2015年至今新出台的与社会组织相关的重要中央法律与政策，梳理在社会组织立法领域的特点以及呈现的趋势。2015年2月25日民政部和财政部联合发布《关于规范全国性社会组织年度财务审计工作的通知》，5月13日民政部出台《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，8月3日中央文明办、民政部、教育部和共青团中央出台《关于规范志愿服务记录证明工作的指导意见》，12月31日财政部、国家税务总局、民政部出台《关于公益性捐赠税前扣除资格确认审批有关调整事项的通知》，2016年2月6日国务院发布了修订后的《社会团体登记管理条例》，2016年3月16日全国人民代表大会通过了《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》），接下来，民政部于2016年5月26日同时发布了《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《基金会管理条例》修订稿）和《社会服务机构登记管理条例》（《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿）（以下简称《社会服务机构登记管理条例》征求意见稿）。2015年至今发布的这些法律法规对社会组织的发展有重大而深远的影响。我们将国家最新关于社会组织的法律规制大致分为三个方面：准入标准、内部治理以及监管与法律责任。下文从这三个方面来具体分析2015年至今法律政策都有了哪些变化。（一）准入标准修订后的《社会团体登记管理条例》取消了社会团体筹备登记制度，社会团体的发起人可直接向登记管理机关申请登记。但社会团体在申请过程中，其行为仍然受到法律的规制，不得开展筹备以外的活动。《慈善法》只是宽泛地规定了设立慈善组织应向县级以上人民政府民政部门申请登记，并且列举了目前慈善组织的基础组织形式就是社会组织的三种形式：社会团体、社会服务机构（就是以前的民办非企业单位）以及基金会。《慈善法》生效后，慈善组织的具体登记程序依然要按照国务院的相关规定执行。而对公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利组织，可以向其同等级的民政部门申请认定为慈善组织，对此，民政部于2016年7月14日发布了《慈善组织认定办法（征求意见稿）》，表明民政部将在《慈善法》生效后出台关于慈善组织认定的配套规定。综上，《慈善法》关于慈善组织的设立的规定还是具有原则性和宽泛性，关于具体的设立登记条件还是要参照对基金会、社会团体、社会服务机构的具体规定。《基金会管理条例》修订稿在基金会登记方面规定了直接登记和双重管理混合的登记管理体制，并降低了基金会准入门槛，同时也增加了基金会退出制度。按照该意见稿，基金会一般向民政部门申请登记，同时按照有关规定向业务主管部门申请审查同意，对于有业务主管单位的基金会，其存续期间仍接受业务主管单位的管理。基金会的登记管理权限由原先规定的部、省两级民政部门扩展到部、省、市、县四级，同时就修订稿对四级基金会的注册资金的规定而言，修订稿对基层的基金会规定了相对较低的注册资金标准，在县级人民政府民政部门登记的基金会注册资金不低于200万元人民币，体现出政府对基层基金会的重视，该条例如正式实施，也会进一步推动基层基金会的发展。但是由原来在省级民政部门登记的非公募基金会注册资金不低于200万元改为在县级人民政府民政部门登记的基金会注册资金不低于200万元人民币，市级和省级则相应提高到400万元、800万元，其实无形中提高了基金会注册资金的门槛。《社会服务机构登记管理条例》征求意见稿采用了分类登记方式，即不同的社会服务机构类型采用不同的登记方式——“科技类、公益慈善类和城乡社区服务类三大类社会服务机构设立时直接向登记管理机关申请登记，不再需要业务主管单位的审查同意”。允许县级人民政府民政部门登记的社会服务机构在住所地县级区域范围内设立分支机构，但县级以上人民政府民政部门登记的社会服务机构仍然不能设立分支机构。征求意见稿新增了破产清算规定，社会服务机构不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的应当终止。关于社会组织登记设立的准入条件主要的新规定来源于上述三部由国务院颁布的行政法规，我们可以这样简单归纳：基金会、社会团体和社会服务机构的设立程序都趋于相同，直接登记和双重管理相结合，从县级到国家级分级登记管理。总体上设立条件趋宽，但是对于基金会的设立，整体性的注册资金要求提高了。（二）内部治理1.内部治理架构修订后的《社会团体登记管理条例》仍然只单纯地规定了社会团体的登记问题，没有加入关于内部治理的规定，这对于社会团体的发展和规制无疑都是不利的。我们认为，在《慈善法》颁布后，《社会团体登记管理条例》必然与其他两部行政法规（《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《基金会管理条例》）一样也要修订；2月份修订的《社会团体登记管理条例》只是一部过渡性的法规，只反映国务院减少行政审批事项的要求（取消社会团体筹备登记以及社会团体分支机构登记的规定），将很快被符合《慈善法》精神的新条例所取代。《慈善法》中规定，“慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动”。《慈善法》中对慈善组织内部治理的规定过于宽泛，关于三类社会组织内部治理的具体规定需要参照其他法律法规。《基金会管理条例》修订稿对内部治理架构做出了更明确的规定，从不同类型基金会（以有无公开募捐资格为分类标准）的治理要求，理事、监事人事任免资格，到理事会、监事会议事规则等，都可以体现修订稿在基金会内部治理上要求贯彻权责明确、内部制衡等理念。但值得注意的是，《基金会管理条例》修订稿第三十三条规定，“监事由主要捐赠人、业务主管单位选派，也可以由登记管理机关选派”。第一次对监事的产生方式进行了规定。《社会服务机构登记管理条例》征求意见稿对社会服务机构的理事会构成、职责、议事规则，监事（会）职权，管理人员的任职资格以及社会服务机构的章程等都进行了详细的规定，有利于规范社会服务机构内部组织结构治理，完善管理机制。无独有偶，征求意见稿也规定社会服务机构的监事应当由主要捐赠人、业务主管单位、登记管理机关选派。关于社会组织的内部治理框架主要的新规定可以这样简单归纳：基金会、社会团体和社会服务机构（即以前的民办非企业单位）的内部治理框架都将趋于明确，理事、监事的产生方式、职责、法律责任都规定得更为明确。2.社会组织的财务管理按照《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）精神，“公益性捐赠税前扣除资格确认”作为非行政许可审批事项予以取消，即《财政部国家税务总局民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》（财税〔2008〕160号）第六条、第七条停止执行。这在一定程度上简化了工作程序，减轻了社会组织的负担。但通知第三条仍要求加强公益性社会团体的后续管理，建立信息公开制度，加大对公益性社会团体的监督检查及违规处罚的力度。由此可见，政府在简政放权、取消行政审批事项的同时也加强对社会组织的监管，减少非行政非必要的程序性要求，但在社会组织监督检查、税务检查上仍保持“管”的要求。《基金会管理条例》修订稿对基金会公益活动进行了全面的规制，其中修改较大的地方为不再区分公募和非公募基金会，根据第四十一条的规定，“新成立的基金会应当在发起人、理事会成员等特定对象范围内开展定向募捐；成立满两年后可以依法申请公开募捐资格”。同时对基金会相关支出管理费用、捐赠尤其是非现金捐赠、基金会专项资金管理都进行了细致的规定。这些都使得基金会在日常工作中有了更规范的指引，也将使基金会的运营、监管朝着更加规范化方向发展。3.社会组织的志愿者管理四部门联合发布的《关于规范志愿服务记录证明工作的指导意见》对志愿者的志愿服务记录证明做了明确规定，解决了出具证明过程中主体不一、格式不一、内容不全、随意性大等问题，大大增强了志愿服务记录的公信力和志愿服务证明的权威性。（三）监管与法律责任民政部办公厅《关于印发〈社会组织统一社会信用代码实施方案（试行）〉的通知》（民办函〔2015〕468号）中规定实施统一社会信用代码（以下简称“统一代码”）制度，有利于政府部门对社会组织的信息统计、加强社会组织信息发布等功能，也在侧面体现了对社会组织的管理朝规范化、科学化方向发展。《基金会管理条例》修订稿在信息公开、政府监管层面的规定比2004年《基金会管理条例》的要求更细致与规范，修订稿对基金会信息公开、政府监管进行了全面整合。民政部解释，按照放管结合、加强事中事后监管的原则，征求意见稿规定了行业自律、社会监督、政府监管相结合的综合监管。具体体现在按照年度要求基金会进行信息公开取代了现行的年检制度，同时接受业务主管单位以及社会公众的监督以及建立行业自律机制。《基金会管理条例》修订稿中对基金会的法律责任的规定更加明确，修订稿对相关违法行为的处罚比现行法律更加严格。例如，2004年条例第四十条规定“未经登记或者被撤销登记后以基金会、基金会分支机构、基金会代表机构或者境外基金会代表机构名义开展活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产并向社会公告”，而在新的修改意见稿中第六十九条规定：“未经登记，擅自以基金会名义进行活动；或者被撤销登记、吊销登记证书后继续以基金会名义进行活动，由登记管理机关责令解散；情节严重或者拒不解散的，予以取缔，没收非法财产和违法所得，并可以对直接责任人处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；无违法所得的，可以处以2万元以上20万元以下的罚款。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在意见稿的第七章“法律责任”中加大了对违法行为的处罚力度，处罚手段也包括罚款、没收、限期停止活动、责令更换主管人员、撤销登记、责令解散等，使得基金会及其相关人员的违法成本大大提高。《社会服务机构登记管理条例》修订稿中规定社会服务机构采用年度报告制度，通过登记管理机关的统一信息平台报送年度工作报告。修订稿规定了社会服务机构在信息公开过程中哪些必须公开，哪些可以根据自身情况选择性公开，明确了信息公开的内容，可以使社会服务机构在保证公开、透明的前提下拥有一定的保守商业秘密的权利。《社会服务机构登记管理条例》修订稿中也规定了，社会服务机构不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的应当终止，这为社会服务机构提供了一种新的退出机制，对于社会服务机构明确其法律责任也是有益的。《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》虽然没有强制法律效力，但是对加快转变政府职能、激发社会组织活力、完善社会组织综合监管体系将产生重大而深远的影响。该指导意见明确了建立社会组织第三方评估的总体思路、基本原则、政策措施和组织领导，促使政府由单方监管向多方监管发展，发挥第三方评估重要的监管职能。二地方实践中关于社会组织法律政策的发展趋势在地方实践中我们选取了上海、北京、广东三个社会组织发展较快的地区来说明地方实践中关于社会组织的法律政策变革。（一）上海在社会组织管理制度上的创新在过去的一年里上海市民政局和上海市社会团体管理局在直接登记制度的实施，社区基金会、社区社会组织的建设和科技类社会组织的发展上投入了大量精力。同时，在社会组织的评估、社会组织信用信息平台的建设上也做出了较大的改革，亮点颇多。1.社会组织登记的基本制度根据《上海市社会组织直接登记管理若干规定》，自2014年4月起，在上海市范围内新成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，可以直接向社会组织登记管理机关依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。相应地，上海市民政局、上海市社会团体管理局于2015年4月出台了《上海市民办非企业单位登记实施办法》。该实施办法的内容有以下几个亮点。①规定了三类民办非企业单位（科技类、公益慈善类、城乡社区服务类）可直接向市、区（县）登记管理机关申请登记（相应的变更、注销等申请都因该民办非企业单位是直接登记的或是受双重管理的而有所区别）；②详细说明了登记管理机关审核民办非企业单位登记的受理、审查、核准、发证、公告程序；③明确了在市级登记管理机关登记的民办非企业单位的开办资金数额一般不得低于10万元，但是在区（县）登记管理机关登记的民办非企业单位的开办资金数额由各区（县）登记管理机关自行确定；④降低了民办非企业单位的申请难度，例如规定公益慈善类、城乡社区服务类民办非企业单位的办公场所能保障其正常开展业务活动的，可视为已具有必要的场所；⑤确定了业务主管单位和登记管理机关对登记、变更、注销等申请事项的审核期限和做出决定的最晚期限，以确保办事效率。2.社会组织的外部监督制度（1）社会组织的评估《关于做好2015年度市级社会组织评估工作的通知》和上一年度的文件内容基本相同，但删去了“应当参加评估”的条件中“根据相关工作要求，劳动类、体育类、养老机构三类的社会组织应参加本年度评估”一条，即对这三类社会组织参加评估不再有特殊的强制性要求。此外，2015年的社会组织评估工作参照2015年新版的评估指标，此前都用的是2012年的评估指标。2015年3月发布的评估指标文件中，除了联合类社团、学术类社团、专业类社团和民办非企业单位的评估指标外，新增了一类社会组织的评估指标——《上海市行业协会商会评估指标》。其他类型的社团2015年新版的评估指标和旧版相比，调整了某些指标的分值，完善了指标的描述和表达，个别指标有增删，例如，2015年联合类社团、学术类社团、专业类社团和民办非企业单位的评估指标中都删除了“活动资金”这一项三级指标；2015年版民办非企业单位评估指标中新增了“规范性情况”这一项三级指标。2015年的评估指标变动较大，值得上海社会组织关注。（2）社会组织的信用信息记录2015年11月上海市民政局发出通知，将2013年出台的《上海市社会组织信用信息记录、共享和使用管理暂行办法》有效期延长至2017年12月30日。按照该办法，社会组织信用信息，是指本市各级社会组织登记管理机关，在依法履职过程中生成和获取的与社会组织信用状况有关的记录，以及有关评价社会组织活动情况的各项信息。社会组织信用信息分为基本信息、失信信息、良好信息和其他信息。社会组织信用信息记录统一归集到市法人信息库，并通过市法人信息库在有关部门间进行共享。这一信用信息记录制度将会对社会组织公信力建设起到很好的正面作用，但还需进一步完善，比如开放社会组织查询并保障其要求更正的权利。（3）统一社会信用代码制度改革上海市民政局、社会团体管理局、国税局、地税局等单位又在2015年12月发布了《关于本市实施社会组织统一社会信用代码制度改革的公告》。该公告于2016年1月1日起施行。社会组织统一社会信用代码制度适用于各类社会团体、民办非企业单位和基金会。社会组织统一社会信用代码制度改革实施后，通过“一窗受理、互联互通、信息共享”方式，将原由民政部门核发法人登记证书、质量技术监督部门核发组织机构代码证、税务部门核发税务登记证改为由民政部门核发一个加载统一社会信用代码的法人登记证书。根据文件“办理社会组织成立登记时只需填写提交一套申请材料，不再需要分别提交法人登记证书、组织机构代码证、税务登记证申请材料”，申请程序得到简化。改革实施后，社会组织的成立、变更、注销等事项的办理程序会略有变动，但是整体上申请和换证的过程比较简单，并且免费。（二）北京在社会组织管理制度上的创新北京市对社会组织以及社会团体及其分支或代表机构的财务管理、行业协会商会涉企收费的清理做出了详细和严格的规定；对基金会的换届作了指引性的规定；对社会团体和民办非企业单位的信息公开做出了指引性的规范，将信息公开情况作为其重要参考指标和依据。尽管两份指引性的文件规定还具有原则性，但北京市对于社会团体和民办非企业单位信息公开和信用管理的重视也可见一斑。值得一提的是，2015年北京市民政局制定出台了《北京市社会组织行政约谈办法》，规定在一定的情况下登记管理机关可以约谈社会组织的法定代表人、负责人或者相关责任人员，通过行政约谈，督导其建立、完善相关制度，严格执行制度，实现规范管理。北京市此种行政约谈方式体现了对社会组织管理的严格，实不多见。此外，北京市民政局还对2014年的《北京市承接政府购买服务社会组织资质管理办法（试行）》做了进一步修订完善，出台了《北京市承接政府购买服务社会组织资质管理办法》。与被废止的试行办法相比，现行的管理办法在第五条第六款中增加了“但不得对承接主体实行歧视性差别待遇”的内容；在第七条关于购买主体可优先选择的情况中删除了“与行政机关脱钩，没有现职国家工作人员兼任负责人职务”一款；在第八条应当提供的供审查的材料中补充了“符合优先条件的相关证明材料”，使得该条文更加完善合理；该管理办法也会进一步将承接政府购买服务的社会组织的情况和社会组织的年检、评估等挂钩，使该部分成为社会组织信用信息记录制度建立和完善的重要一环。北京市对社会组织登记、运行、管理等各个环节试图做出全面的引导和规范，甚至还出台了特别的行政约谈办法，一方面可见北京市对于社会组织的监督和规范之严格，另一方面也体现了北京市将行政力量对社会组织的干预圈在法律规则之内的努力。（三）广东在社会组织管理制度上的创新广东省的社会组织管理理念和方法一直较为先进，关注的问题常常走在全国前列，也因此成为谈到中国社会组织治理和管理方式时不可忽视的部分。本文选取广州和深圳两大社会组织发展较快的城市作简要评述。在过去的一年中，广州市针对社会组织登记管理机关对社会组织的行政处罚程序出台了规范性文件，以保护公民、法人和其他组织的合法权益；公布了社会组织重大事项报告工作指引和社会组织财务管理工作指引；对社会组织信息公示的范围、内容、方式和抽查监督等出台了对应的社会组织信息公示办法；另外还出台了社会组织抽查监督办法，对在广州市登记管理机关依法登记的社会组织的抽查监督的实施做出了较为具体的规定。广州市根据《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》和《广州市募捐条例》，在优化慈善募捐许可和备案办理工作方面，本着简化办理手续、方便开展募捐活动的原则，对募捐许可、备案需提交的纸质材料做了进一步的简化和规范。广州市在2015年的社会组织管理中体现了宽严有度、管理引导为主的趋势，对社会组织进行管理的同时也很注重对登记管理机关的行为的规范。深圳市对社会组织可谓培育、发展、规范和管理多管齐下。为了引导各类社会组织加强自身建设，增强服务经济、服务民生的能力，充分发挥其在加强社会建设、创新社会管理工作中的积极作用，形成社会多元共建共治共享的局面，深圳市努力推进社会组织改革发展。深圳市强调社会组织的独立主体地位，通过强化社会组织的自我发展、自我管理理念，加强内部治理指引，完善组织成员议事规程，引导社会组织按市场规律运行，并且充分发挥第三方机构的评估作用。深圳市2015年出台的社会组织的抽查监督办法、评估办法、各类管理指引等，都是围绕这一主题。三社会组织的法律政策发展趋势的学理分析（一）公司法对社会组织立法的借鉴意义公司经过了近400年的发展，成为现代社会发展成熟的法人单位，也是当今社会最为活跃的经济体之一，是社会经济发展的重要动力。如今公司发展如此之成熟，公司法的功劳不可忽视。公司法不只是跟随着公司的发展亦步亦趋，公司法的革新也不断推进公司的发展。最早正式关于公司的规定见于1673年法国《商事条例》，之后公司法经过了300多年的发展，已然形成了逻辑严密、系统完整的法律格局。在经济全球化的背景下，为了不断增强公司竞争力，各国公司法纷纷放松政府管制，扩大公司自治空间，增强公司经营之弹性。同时将原先的事先管制型变为事后监控型，亦注重强化公司的内外监控。改革开放以来，中国公司法的发展是迅速的，公司法已经经过了三次修订，分别有1993年公司法、1999年公司法、2005年公司法和现行2013年公司法，同时有一系列配套的法律规范。我国公司和社会组织都是法人形式的一种（根据最新的《社会服务机构登记管理条例》征求意见稿，非法人形式的社会服务机构将被彻底取消），其中社会组织的设立、内部治理、组织结构等与公司都有高度相似性，而公司已经是成熟的经济体，公司法已然形成成熟的法律体系。同时，社会组织又和公司面临同样的生存和发展问题，要思考如何在竞争的环境中生存下来并发展壮大。因此，公司法的发展趋势对社会组织的法律政策发展有着不可忽视的借鉴意义。1.公司的设立制度变迁从近400年的公司发展史来看，设立公司的法律政策经历了一个从自由主义到特许主义进而到核准主义最后到准则主义这样的历史进程。所谓自由主义，是指公司的设立完全听凭当事人的自由，法律不加干涉。在公司发展早期实行这种制度，但这是自由放任主义的产物，这后来带来了公司滥设的问题。所谓特许主义，是指依照国家特别法律的规定而设立公司。特许主义是针对自由主义而产生，但由于矫枉过正，特许主义对公司过度管制，大大抑制了公司设立的热情。所谓核准主义，是指公司的设立须具备法律规定的条件和经过政府主管机关的批准。所谓准则主义，是指法律预先规定公司设立的条件和程序，公司的设立只要符合法律规定即可设立。设立公司的法律政策的演变过程同时也是公司法的现代化和自由化的发展过程。根据我国公司法第六条的规定，我国公司的设立采取的是原则上准则主义、例外核准主义，即法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，应当在公司登记前依法办理批准手续，主要是那些经营特许行业和从事特殊经营的公司。传统的公司注册资本制度得了很大程度上的修正，我国公司法在2013年废除了最低法定注册资本限制要求，公司注册资本由实缴制改为认缴制。我国公司的资本制度已经从原来的确定资本制变为授权资本制。授权资本制这一举措有利于降低企业设立成本，刺激投资者投资的积极性。公司设立制度的变迁对社会组织的设立制度发展有很重要的指引意义。《慈善法》将慈善组织分为具有公募资格的慈善组织和不具有公募资格的慈善组织，具有公募资格的社会组织因为与社会利益关联更紧密，所以可以给予更严格的准入条件；而对于不具有公募资格的社会组织，设立的法律政策应体现立法政策的自由化趋势，而不应再给予太多的法律限制。社会组织的初始设立资本也应逐渐降低，但是与公司相同的是，初始资本高并不意味着履约能力和应对风险能力强，而更重要的是其运营能力，为了保证社会利益不被损害，更重要的是做好相关的监管，实行信息公开。2.公司内部治理发展准入制度的放宽并不意味着实行放任自由主义，而是对公司的内部治理给予更高的重视。公司治理的基本模式体现了三权分立、分权制衡的思想，股东大会是公司的表意机关，董事会或董事是公司的执行机关和代表机关，监事会或监事是公司的检查监督机关，三权分立，相互制约。而社会组织由于坚持不分配利润的基本原则，没有股东这一身份与股东大会这一表意机关，理事会同时履行股东会与董事会的职责（唯一例外的情况是社会团体，社会团体有一个类似股东大会的会员大会以及会员代表大会，但依然比不上股东大会的权威）。权力越大则责任越大，相应的，理事会需要同时承担股东会与董事会的责任。虽然社会组织由于股东身份的缺失没有三权分立的思想体现，但是分权制衡仍应是社会组织内部治理架构的重要思想。只有如此，才能使社会组织的内部治理机构权责分明，实现自我治理。美国理论和实务中流行将公司区分为封闭公司和公众公司，虽然这一分类不是严格区分，但是美国一些州公司法为封闭公司制定了专门的法律，用以解决封闭公司治理的问题。这一分类方式不仅对中国公司法有很大的借鉴意义，对于中国社会组织的法律政策也有很大的借鉴意义。对于社会组织而言，其重要意义正是在于其与社会利益息息相关，更具体地说，即其公众性。而对于公众性不那么强的社会组织（比如非慈善组织的社会组织、不具有公开募捐资格的慈善组织），其内部治理的规范可以有所不同。关于内部治理，例如关联交易、财务管理，公司法在这些方面都有成熟而系统的规定。《慈善法》、《基金会管理条例》修订稿、《社会服务机构登记管理条例》征求意见稿等法律法规关于关联交易、财务管理的规定很明显地借鉴了公司法的相关规定。这是一个好的现象，对于已经过公司法实践检验并且行之有效的法律规定，社会组织在立法过程中应当积极采用。3.对公司的监管与法律责任如果对公司的规定只止于宽进，而没有后续的严管，那么公司的发展只会导致混乱。只有对公司责任的事中监管、事后追责，才能不断督促公司的合规化运作。公司中一项重要的制度就是规定了受信义务（英文是fiduciaryduty）。受信制度本为英美法系所固有，现在各国公司法普遍规定这一义务。公司法中的受信义务分为两种具体的义务：一是注意义务，是指公司中的管理者应当以适当的注意管理公司以免损害公司利益；二是忠实义务，指公司中的管理者不能以损害公司的利益来谋取自己的私利。受信义务大大约束了公司的管理者，当公司的运营或者决策出现问题时，公司的管理者应当证明自己尽到了注意义务和忠实义务方可免责。公司法规定的法律责任已经形成一个比较系统的体系，其中包括民事责任、行政责任和刑事责任。其中，对于公司股东的救济更是经过了一个长期的发展过程，赋予了公司股东很大权力进行自我救济。公司的法律责任，既有民事赔偿责任，又有行政责任，严重的还需要承担刑事责任。社会组织的理事、监事以及负责人也应当履行上述受信义务，一旦法律对此加以明确，将起到法律上的威慑作用，促进社会组织内部治理。（二）国外社会组织对中国社会组织的借鉴意义与境外社会组织的发展相比，尤其是与国外发达国家的社会组织相比，中国社会组织的发展历史是比较短暂的，因此境外社会组织的法律政策发展趋势对中国社会组织的法律政策发展趋势有许多借鉴意义。1.社会组织的登记管理在当今发达国家，社会组织合法化的主要方式主要有许可、认证以及二者的混合方式。许可的方式相当于公司法中的核准主义，即社会组织的成立需要经过国家有关部门的批准和登记。认证的方式相当于公司法中的准则主义，即社会组织的成立不需要任何许可，只是在申请免税资格时需要审查。现在绝大多数国家采取二者的混合方式，即同时存在对社会组织的许可制度和认证制度。英国将社会团体区分为志愿者组织和慈善机构，志愿者组织的成立非常随意，而对于慈善机构又具体分为不同的情况自由选择不同的形式，主要选择的依据是是否需要法人组织结构和人员的多少。德国的社会组织登记只需要履行法定的登记手续，符合国家法律、具备成立条件的社会团体，政府则准予登记。我国《慈善法》颁布实施后，社会组织将分为不具备慈善组织属性的社会组织和慈善组织，对于慈善组织有一个行政确认程序（认定或登记），同时并不是所有的社会组织都享有《慈善法》上的税收优惠，这意味我国已经采取不同的登记标准，社会组织的设立、慈善组织的确认、公开募捐资格的授予和税收优惠资格的认定均有不同的标准。但是绝大多数发达国家对社会组织的登记注册都采取自由放任的态度。相较之下，我国社会组织的准入门槛非常高，设立程序也是很复杂的，这会使很多组织无法获得社会组织的合法登记，这不利于对社会组织的管理，同时也会挫伤公民设立社会组织的热情。2.社会组织的内部治理（1）社会组织的治理结构社会组织的内部治理机构的完善有利于社会组织的自律和自我监督。社会组织因坚持不得分配利润的基本原则，不存在股东和股东会，因此理事会经法律授权成为最高权力机构、决策机构（社会团体除外），负责处理社会组织运营中各种重要的问题。国外发达国家的社会组织一般有完善的内部治理结构，对理事会的职权、秘书长的职权、发起人的权利、民主决策的机制都会有详细的规则。（2）社会组织的财务管理组织的财务管理不仅是合规运行的要求，也是发展壮大的客观要求。社会组织自身对于资金的合理管理（例如进行保值增值活动）有利于社会组织的发展，虽然社会组织的利润不得分配，但是社会组织的运营和发展无疑离不开资金，增加自身的收入与财产也是社会组织发展的必要条件。应当参考国外社会组织法律制度，对于社会组织的投资管理等问题的规定都应有详细而具体的规定，包括对投资安全性的规定、禁止内部交易和限制支出的规定。（3）社会组织的人员管理任何社会组织的运行都离不开人员，都是由具体的人去运行的。社会组织人员主要包括两类：一是专职工作人员，二是志愿者。国外发达国家对于人才的重视体现在各个方面。例如，对于CEO的聘任而言，发达国家社会组织CEO管理的趋势是：一是素质要求高；二是保持合理的高薪，CEO合理的高薪是吸引优秀人才的因素之一。志愿者的权益保护更是社会利益保护中的重要一环，志愿者的权益需要社会保护组织的自律和国家的监管。3.社会组织的监管对于不同规模、不同类型的社会组织，国外政府主要采用不同强度的监管手段：对于未获得慈善组织属性确认的社会组织，或者未获得公益性捐赠税前扣除资格的社会组织，监管力度相对就可以降低一些；但对于获得公益性捐赠税前扣除资格，或被确认为慈善组织的社会组织，监管就应当相应严格一些。这主要是从公信力的角度考虑，公信力是社会组织获得公开募捐资格、吸引志愿者、获得社会资助和政府财政支持的首要前提。纵观国