基层政府应对社会群体性事件七个方面能力的实地实证调查研究

基层政府应对社会群体性事件七个方面能力的实地实证调查研究

乡（镇）一级，上承县级，下接村（居）级。以乡（镇）作为典型进行调查研究，能够较为全面地了解县、乡（镇）基层社会维稳和应对群体性事件的情况。牛场镇在未撤区并乡之时，称为牛场区，属于织金县区级经济社会发展中心。撤区并乡之后，改称牛场镇。牛场镇经济社会等各项事业的发展，历来在织金县所有乡（镇）中排在前列，在织金县东片区中独占鳌头。然而，近十年，特别是近五六年，由于种种原因，牛场镇经济社会发展明显滞后。在织金县东片区，远远落后于邻近的马场、猫场等乡（镇）。2012年底，牛场镇在以固定资产投资、城镇建设、农业产业化、人口计生、综治政法等为考核指标的年终综合考核中，处于全县倒数第三位，其中综治政法维稳工作处于全县倒数第一。社会维稳，形势严峻。常言道：“火车跑得快，全靠车头带。”[1]乡（镇）党委和政府是我国行政管理体系最基础的层次，直接面对广大农村群众，面对各种矛盾纠纷和冲突。党和国家的方针政策要靠乡（镇）党委和政府去落实，农村群众的意见与愿望，要通过乡（镇）党委和政府反映到上级领导机关中去。一个乡（镇）有了一个好的党政班子，才能推动乡（镇）地方经济发展，促进乡（镇）社会和谐稳定，才能赢得乡（镇）农村群众对党和政府的信任，才能从源头上有效地预防和化解群体性事件。为此，在2012年底，织金县委、县政府调换了牛场镇党政一把手，并在2013年4月，组建了一个全新的党政领导班子。新一届牛场镇党委、政府本着务实、苦干的精神，着眼于具有战略性的科学规划，清晰定位自己的优势，认真落实“生态立镇、工业强镇、商贸活镇”的发展战略，使牛场镇2013年在经济社会方面的发展出现了翻天覆地的变化，取得了显著的成效。在固定资产投资、财政收入、城镇建设、农业产业化、工业发展、综治维稳等综合考核中，从2012年底织金县32个乡镇（街道、办事处）的倒数第三，上升到2013年底的第15名。在政法综治维稳的年终单项考核检查工作中，牛场镇由全县倒数第一上升到全县第19位。虽然2013年牛场镇经济社会各项工作取得了可圈可点的成就，但是快速的发展，使得各种矛盾纠纷频发，信访频率在高位徘徊，群体性事件突发、多发，给全镇的社会治安管理和维稳工作带来了不小的压力。2013年信访案件共90件，其中到镇上访15件，到县上访67件，到省上访8件。大大小小的突发事件共39起。以小河口煤矿和实兴煤矿拖欠民工工资，小河口煤矿在建项目导致农户饮用水下沉，大明煤矿在建项目导致11户农户房屋地基下沉，文诚大道征地拆迁，头坡精神病人杀死一儿童、杀伤一妇女等引发的群体性事件，最为突出。到2014年8月为止，信访达到112件，其中到镇上访21件，到县上访85件，到市上访3件，到省上访3件。大大小小的突发事件34起。以厦蓉高速“织金-清镇”牛场境内7标段拉路河工程，文诚商贸物流园项目征地拆迁，群光生态移民安置点征地拆迁，灯光村花苗种植项目拖欠农户补偿款、用工款，桂花村苗族跳花坡，牛场小学一学生在群光砂石厂蓄水池内溺水死亡等引起的群体性事件，最具代表性。正是因为社会群体性事件频频发生，新一届牛场镇党委、政府十分重视应对群体性事件的综合能力建设，在治理基层社会群体性事件上取得了显著成绩。通过对牛场镇应对群体性事件综合能力的调查，可以将乡（镇）基层党委和政府应对群体性事件的七个方面能力，总结归纳如下。第一节源头治理的制度创新能力乡（镇）基层党委和政府应对各种矛盾纠纷及群体性事件的组织机构，相对完备。一乡（镇）党委和政府应对群体性事件的制度创新在乡（镇）政府一级，设立了“综治维稳信访工作中心”。其成员是乡（镇）党委书记、乡（镇）长、乡（镇）分管政法的书记、乡（镇）武装部长、乡（镇）纪委书记、乡（镇）党委委员兼副乡（镇）长、分管项目招商引资的副乡（镇）长、乡（镇）政法副书记，其他成员则是涉及联系村的副镇长、党委委员。组成的二级管理部门和单位，有综治维稳信访办公室、派出所、司法所、财政所、安监站、国土所、计生办、林业站、农业服务中心、教管中心、社会事务办等机构。在“综治维稳信访工作中心”下面设置六个业务工作组。一是接访受理工作组。组长：综治维稳信访副书记。成员：综治信访维稳办负责人。二是纠纷调解工作组。组长：乡（镇）党委委员兼副乡（镇）长。副组长：乡（镇）政法副书记。成员：乡（镇）综治办和司法所负责人。三是治安巡逻工作组。组长：乡（镇）政法书记。副组长：乡（镇）武装部长。成员：乡（镇）派出所和财政所负责人。四是突发事件处理工作组。组长：乡（镇）党委书记。第一副组长：乡（镇）长。常务副组长：乡（镇）政法书记。副组长：事件所涉及村（居）和所涉分管部门的联系党政领导。成员：派出所、司法所、财政所、安监站、国土所、计生办、林业站、农业服务中心、教管中心、社会事务办等所涉及事件部门负责人。五是平安创建工作组。组长：乡（镇）长。副组长：乡（镇）政法书记。成员：乡（镇）派出所、司法所等单位负责人。六是法制教育宣传组。组长：乡（镇）政法书记。副组长：乡（镇）党委委员兼副乡（镇）长。成员：宣传办、财政所、文化服务站等单位负责人。对各工作组的职责、权限等相关制度，都有明确的规定，并都上墙公布。同时，还有“群众工作委员会”“网格化管理服务中心”“三级视频接访中心”“治安巡逻调配中心”“应急事件处置指挥中心”“矛盾化解中心”等，都设在“综治维稳信访工作中心”，是一套人马几块牌子。二村（居）应对群体性事件的制度创新在村民委员会和居民委员会即村（居）一级，设有“村（居）民调解委员会”“村（居）级治安巡逻队”“村（居）群众工作服务站”等机构。“村（居）民调解委员会”的组织架构是，组长：村（居）党支部书记。副组长：村（居）主任。构成人员：村（居）支委和村（居）委一定数量的成员，以及一定数量在群众中有威信、办事公道的村（居）民代表。“村（居）级治安巡逻队”的组织架构是，组长：村（居）主任。副组长：村（居）副主任。成员：村（居）支委和村（居）委一定数量的成员，以及一定数量村（居）民代表。“村（居）群众工作服务站”的组织架构是，组长：村（居）主任。副组长：村（居）副主任。成员：村（居）支委和村（居）委的成员，村（居）民小组长，以及一定数量村（居）民代表。这些机构的职责权限，都有明确规定，并上墙公布。第二节预防为主的机制构建能力一村（居）、乡（镇）、县级的预防联动机制正如前述，村（居）一级群体性事件预防机构，主要有“村（居）群众工作服务站”“村（居）级治安巡逻队”和“村（居）民调解委员会”，是矛盾纠纷调解的第一个环节。在实际工作中遇到的矛盾纠纷，不管处置的还是未处置的，都汇总到“村（居）民调解委员会”，再由“村（居）民调解委员会”把统计的信息上报到乡（镇）政府综治办，乡（镇）综治办再把信息汇报到乡（镇）“综治维稳信访工作中心”，依据矛盾难易、矛盾涉及范围、矛盾涉及部门，组织人员进行调解。有些矛盾纠纷假如超出乡（镇）一级职权范围，到达县的层面，那么乡（镇）党委、政府就向县一级党委、政府上报信息，在县一级的层面协调涉及部门，参与调解。二村（居）、乡（镇）、县级的层级负责机制每年春节前，要召开全县的综治工作年终总结会。春节后，要召开全县的综治工作年初工作会。乡（镇）综治工作制度，就是依据县级党委、政府，以及县政法委下达的全年工作目标和工作任务，结合本乡（镇）实际工作情况，制定工作计划。一方面，从常规工作的角度，乡（镇）政法委都要按月、按季度、按年完成县政法委分派的各项常规工作。另一方面，还要处置非常规性突发事件。县政法委对乡（镇）的工作检查，除了有常规的半年检查和年终检查外，还有临时性的不定期检查。政法工作一般包括禁毒工作、防邪反邪[2]工作、信访维稳工作、综治工作等4个部分。每月都按要求量化各块工作分值，依据工作完成情况打分。政法工作的各项得分，在年终累计，直接与干部职工的工资绩效挂钩。考核不合格的，可以视情况直接对村（居）干部进行任免，对乡（镇）的驻村（居）干部进行停薪处罚。例如，在2014年第二季度4月份的政法工作中，信访维稳工作占30分，综治工作占30分，禁毒工作占30分，防邪反邪工作占10分。其中“信访维稳工作”的30分，具体量化为：本月对村（居）辖区内重大矛盾纠纷进行排查上报（8分），落实专班化解（12分），要求有会议记录和调解现场照片（3分），调解处理情况的建档立卡、建立台账（5分），同时还要求落实一个专人进行信访信息上报（2分）。“综治工作”的30分，具体量化为：配合乡（镇）政法委对辖区内刑事解教人员进行接回（10分），对本村（居）辖区内社会治安重点整治进行排查上报（10分），制定本村（居）重大群体性事件和大规模暴力犯罪事件应急预案（5分），对综治工作的相关制度规范实行吊牌公示和制度上墙（5分）。三非常规的化解矛盾纠纷、排查上报和处置制度以上都是常规的村（居）必须每月对辖区内矛盾纠纷的排查上报，并进行调解处置。还有一些非常规的矛盾纠纷排查和化解，例如对重大节日期间的矛盾纠纷排查上报和处置制度。传统的民俗节日和国家法定节日，特别是每年中央、省人代会开会期间，在乡（镇）实行党政领导带头的全天候24小时三级视频接访值班制度。不管是村（居）级的还是乡（镇）政府一级的，都与“乡（镇）政府应对群体性事件的制度创新”中的机构一样，担任多重职责。第三节舆情信息监测与预测能力对于基层矛盾纠纷、信访维稳及重大群体性事件的信息监测，可以分为以下三个渠道。一对于单个矛盾纠纷的处理和跟进依据在“预防为主的机制构建能力”中所述的工作机理，对于在各村（居）梳理出来的矛盾纠纷，要依据纵向的权限、横向的职权，组成专班调解工作组。对调解完结的矛盾纠纷，要回执备案。对一时不能解决的矛盾纠纷，一方面备案和积极做好解释劝解工作，另一方面继续积极协调有关部门跟进调解。总之，对于常规工作中梳理出来的矛盾纠纷，不管其是否解决，都在乡（镇）综治委有记录和备案。然后依据这个记录，对一时未解决的矛盾纠纷，要继续跟进解决。这就是对于单个矛盾纠纷的处置和跟进。二对于涉及面广的矛盾纠纷的处理对于涉及面广的矛盾纠纷，必须及时在乡（镇）综治委记录和备案。对矛盾纠纷涉及的相关人员，落实专人监控。在实际工作中，一般由村（居）两委的村（居）干部提供监控信息，然后由乡（镇）相关部门组织人员进行化解。三依靠热心群众提供信息综治维稳工作是群防群治的一项工作，更多地还需要依靠群众。有的监控信息，会由一些热忱的群众提供。总之，对于矛盾纠纷和重大群体性上访事件的预测，基本上是通过上述三个渠道提供信息。然而，特别在重大节假日期间或者重大活动期间，都要对各村（居）、学校、矿山、工厂等地方，进行矛盾纠纷梳理。将梳理清楚的矛盾纠纷，提交给乡（镇）综治信访维稳中心领导组。由乡（镇）综治信访维稳中心对那些关联性强、涉及面广的矛盾纠纷，进行研判、预测。特殊情况下，还得开扩大的党政联席会，对有可能发生的大宗群体性上访事件，进行部署管控。例如，为了参加2014年7月份召开的贵州全省项目观摩会，各村（居）除了以前已经在综治办有记录的矛盾纠纷之外，还要重新梳理新的矛盾纠纷。不管是已经记录在册还未解决的矛盾纠纷，还是新梳理出来的矛盾纠纷，对于其中重要者，都落实专人管控。在实际工作中，依据属地原则，一般是乡（镇）联系村（居）领导、驻村（居）干部、计生特岗和村（居）干部进行管控。在管控、监测的效果方面，关键在于乡（镇）、村（居）干部的责任心和积极作为。第四节响应联动机制与应急反应能力一按照既定框架进行处置关于响应联动机制与应急反应能力，基本上是按照“源头治理的制度创新能力”中所述的构建框架进行处置。二稳控工作组必须第一时间到达现场现在基本都是用手机通信，应急反应能力是比较迅速的。应对突发性事件，一般情况下基本是按响应联动机制进行。有些特殊情况除外。对于群体性事件的稳控和处置，上级的考核是一票否决制。只要发生重大信访维稳的群体性事件，不管事情能否处理，领导必须带领稳控工作组第一时间到达现场，进行稳控。第一时间没有相关党政领导带队到现场稳控，那就是工作的失职。及时到达现场之后，能不能稳控，能不能解决，那是第二步性质的问题。一般情况下，应急工作组基本上是由“源头治理的制度创新能力”中所述的相关人员和机构组成。出现特殊情况，如果党政一把手、政法书记等不在镇属范围内，那就由当班领导牵头组织相关人员进行现场稳控。先控制住局势，然后根据事件的性质、职权，组织相关领导、相关部门进行稳控调解。三应对突发群体性事件的沟通协调问题（一）在应对突发群体性事件中，不管涉及部门是在乡（镇）一级，还是在县（市）一级的层面，都需要一定的沟通协调成本。既有时间成本，又有物质成本；既有机构整体成本，还有个人成本。一些乡（镇）下属部门和机构，受到双重领导，例如乡（镇）派出所、司法所、土管所、卫生院等，不仅受乡（镇）党委、政府的领导，还受其上级业务部门的领导。在年终考核中，地方政府占50%的权重，其上级业务部门占50%的权重。在人事任免中，其上级业务部门的权重就比乡（镇）党委、政府的权重大。这些因素导致沟通协调成本大，应对突发群体性事件的及时反应时间受到拖累。（二）在县（市）层面的沟通协调，就需要乡（镇）党委、政府与县（市）下属的各局（办）之间进行沟通协调。要是遇到沟通协调不畅，还得请示县（市）的党政主要领导和分管的县（市）领导，而县（市）领导之间又需要一定的沟通协调时间与成本。第五节柔性处置的治理平息能力牛场镇2013年4月组建的新一届党委、政府的班子成员，坚持以法律法规为准绳，在此基础上对矛盾纠纷和群体性事件进行柔性处理，总体来说做得还是比较好的。通过前面对牛场镇经济、社会、历史、文化的分析，可以说，牛场镇属于有一定历史文化传统的乡（镇），群众的政策意识、法制素质较高。例如，有一次，有一个村的村民直接跑到镇政府来询问退耕还林还草的新补偿政策标准。镇政府因还没有接到上级政府的相关政策和通知，一时无法给以解答。在该村民询问差不多一周后，织金县政府才下发《关于退耕还林还草的新补偿政策标准的实施意见》到乡（镇）来。这个例子说明，该村民信息灵通，政策观念较强。还有一个例子，可以说明村民的法制素质较高。在2013年底换届的村民委员会、村党支部委员会的选举会上，群裕村虽然主会场选举完毕，但是分会场还在进行选举。因为忙于中午去吃饭，就急忙唱票，宣布当选人。这件事情发生后，以落选村干部宋某为首的大约二十名村民就来镇政府上访，之后又到县政府上访。最终，宣布此次选举程序违法，选举无效，并依法依规处理了驻村干部，对联系领导给予警告处分。当地群众较高的政策意识和法制素质，促使镇政府在处置矛盾纠纷时，都尽量做到慎重和依法处置，自觉地摒弃了以前蛮横的治理方式，转而重视服务型的管理模式。一柔性处置案例一牛场镇政府在征地拆迁中，是依法、依据政策而行，而不是蛮行蛮干。举一个在征地拆迁中柔性处理矛盾纠纷的案例，这个案例涉及该镇群光生态移民安置征地拆迁工作。这个事件的处置，经历了以下几个步骤。（一）前期依据相关的征地拆迁和规划政策，对涉及的村民进行了宣传。集中涉及土地拆迁征用的群光村、群裕村、坪山村三个村的村民，开了个详细说明相关政策的群众会。（二）通过前期的政策宣传发动，百分之九十的村民表示支持城镇建设发展，支持此次征地拆迁。在续后的工作中，涉及的49家征地拆迁农户，有46家与政府签订了征地拆迁补偿协议。（三）在已经与政府签订征地拆迁补偿协议的46家农户中，以群光村的村支书马老三为首的8家农户出现反弹，提出高于补偿政策的一些标准和要求。他们时不时地围攻施工方，阻止施工，堵塞工地。还在村民中宣传、造谣，对政府的征地拆迁工作造成了不利的影响，甚至有个别村民写材料告到县政府、省政府去。（四）当时，镇政府对牛场镇“群光生态移民安置点征地拆迁工作”领导小组提出了具体要求，一定要完善好相关工作的记录、台账和档案，使征地拆迁工作在相关政策法规的范围内有序进行。同时采取措施，一方面向织金县委、政府请示，最终得到县委、县政府的支持；另一方面，镇党政班子中的个别领导通过自己的亲戚或朋友关系，对出现反弹的村民中的个别人做思想工作和进行政策宣传。甚至通过私人的关系，对在这些村民后面出谋划策的人做耐心细致的思想工作。（五）通过前期相关的基础工作，准备依法依规对“群光村生态移民安置点”所存在的堵塞工地的现象进行现场清理。第一步，免去马老三群光村村支书的职务。第二步，成立“群光村生态移民安置”征地拆迁工作现场清理工作组。（六）通过一系列耐心细致的工作，“群光村生态移民安置点”的征地拆迁工作所涉及的49户农户中的48户都与政府签订了征地拆迁补偿协议。唯独剩下胡启明一户，一直都未与政府签订征地拆迁补偿协议。胡启明提出了高于其他48户的拆迁要求，经常喊其伤残的老爹去现场堵工。政府组织相关领导和工作人员进行了多次政策宣讲和动员工作。考虑到他家的确贫穷，两老都是伤残人士，同时都无儿子的具体情况，镇政府承诺在低保、优先用工方面，给予照顾，但都无果而终。政府不能强拆，只得采取其他策略，向外宣布放弃对其土地的征用，并要求对其所涉土地砌围墙以供其耕种。最后，胡启明认识到自己的要求高于征地拆迁补偿标准的规定，不符合情理，于是改变态度，跟政府签订了征地拆迁补偿协议。牛场镇群光生态移民安置征地拆迁工作之所以能够成功化解矛盾纠纷，除了对处置矛盾纠纷有责任心、积极作为外，还有一个关键因素就是处理矛盾纠纷的技巧和耐心。矛盾纠纷的成功化解是急不来的，用俗话说，就是需要“多炒几道”“多揉几道”，才能达到水到渠成的效果。二柔性处置案例二2013年6月，该镇处理头坡村一名精神病人杀人而引发的群体性事件，也是一个通过柔性处置而成功化解矛盾纠纷的典型案例。该事件发生和处理的经过如下。（一）2013年6月5日下午，头坡村一名大约45岁的男性间歇性精神病人持刀当场杀死一名大约6岁的儿童，同时重伤一名30多岁的妇女。事件发生之后的第一时间，村干部一边向镇派出所报案，一边上报联系村领导和镇党委、政府。（二）牛场镇立即成立应急突发事件工作领导小组。镇党委书记任组长，镇长任第一副组长，政法书记，联系村领导、分管道路交通、卫生、宣传的领导任副组长。组成单位有党政办、综治办、派出所、司法所、财政所、宣传办。应急突发事件工作领导小组下设四个工作小组。一是现场稳控工作组。组长：镇政法书记。副组长：织金县公安局特警中队队长，牛场镇政府联系村领导。成员：派出所，驻村干部和计生特岗，所属村的村子两委干部，村民组干部等。二是急救工作组。组长：镇长。副组长：分管卫生的副镇长，分管交通的副镇长。成员：卫生院、交通协勤中队等。三是信息汇报、对外沟通工作组。组长：镇党委书记。副组长：分管宣传的镇党委委员。成员：党政办、宣传办等。四是善后工作组。组长：镇党委书记。副组长：镇长，政法书记，分管卫生的副镇长，联系村的领导。成员：综治办、派出所、财政所、卫生院、驻村干部和计生特岗，所属村的村子两委干部，村民组干部等。（三）当晚，现场稳控组到现场稳控局势，避免受害人家属与犯罪嫌疑人家属发生矛盾而导致事态的升级。一边把犯罪嫌疑人家属转走，一边对受害人家属进行心灵安慰。同时，协调好县公安局特警中队对犯罪嫌疑人进行围捕。最后，犯罪嫌疑人因负隅顽抗而被击毙，事态得以控制。（四）第二天，由现场处置工作组对这一事件进行善后处理。牛场镇党委书记和镇长没到现场（这样安排是留下处置事件的回旋余地）。由镇政法书记、政法副书记、联系村领导，召集派出所、司法所、驻村干部、村干部等为成员的工作组，到现场进行善后处置。善后处置过程如下。1.受害者家属要求政府一定要给他们一个说法，并要求政府要给一定的赔偿。2.在该事件发生的第二天早上，牛场镇党委、政府针对这一事件召开了党政联席会。依据事件的性质和对当前社会稳定综治政策的考量，达成大抵处理方案。认定这是一桩司法刑事案件而不是行政诉讼案件，即使要政府多少出点钱的话，都是作为人道主义的救济，而不是政府的赔偿。3.到现场去处理的工作组临时开了个会，征求大家意见之后，确定了以下处置方法。一是到现场去，更多地倾听受害者家属的诉求。在倾听受害者家属诉求的过程中，绝不能搭话，不能说一些、做一些逆反家属情绪的话和事情。稳定受害者家属的情绪之后，才以唠家常、打比方、举例子等方式，作为谈话的切入点，慢慢拉近与受害者家属的关系，避免让他们觉得政府是他们的对立面。二是做一些技术性的分工。镇政法书记只能说一些打圆场[3]的话，镇政法副书记则依据情况进行一定的政策解释。就是一个说“软话”圆场，扮演“红脸”；另一个说“硬话”进行政策解释，扮演“白脸”。三是对家属进行晓之以理、动之以情的说理、安慰并进行解释，另外还对家属后面“出点子”的亲戚朋友进行政策的解释和感情心灵的安慰。当时找到受害者家属的一个亲戚，而这一家受害者基本上都听他们这个亲戚的。最终，受害者家属答应镇政府给出的善后处置意见，即这一事件属于司法诉讼案件，而不是行政诉讼案件，政府可以给家属一定的救济，而不是赔偿。四是虽然受害者家属基本认同政府给出的处理意见，但是在救济金额上达不成一致。牛场镇党委书记、镇长给现场处置工作组确定的救济金额上限是2万元，而受害者家属要10万元。这就导致受害者家属与镇政府现场处置工作组很难谈拢。当时，在现场没谈拢，家属先前平静的情绪再度失控，男女老少，哭的哭，喊的喊，大家抬着受害儿童的尸体往镇政府走，要把尸体放在镇政府门口来找个说法。事发地离镇政府有3公里左右路程。走到半路，现场处置工作组将他们拦下来，一方面进行安慰，另一方面进行晓之以理、动之以情的讲解。等对方情绪平静了，扮演“白脸”的领导直接对他家主事人说，孩子被犯罪嫌疑人杀害，属于民事司法刑事诉讼案件，你可以走司法程序。政府根据你家的具体情况，给予的是救济金，这是一码子事。如果你们抬着孩子尸体去围攻镇政府办公地，就成为另一码子事。扰乱了政府行政正常办公，政府就有权依法拘捕你。扮演“红脸”的领导，则从柔处进行安慰。经请示镇党委书记和镇长之后，最终达成一个对方愿意妥协的条件，就是镇政府救济受害者家属5万元，解决这一矛盾纠纷。第六节矛盾化解与善后恢复能力关于这方面的能力，可以分为几种情况。一在镇党委和政府能力权限范围内的矛盾纠纷化解与善后恢复能力前些年，牛场镇的行政村、村民组，都存在新修基础设施，特别是修村级公路、村级水利工程和学校等公共基础设施时，以极低的补偿费占用村民耕地的问题。在2012年前，对于这些矛盾纠纷问题的处理，往往过于草率，有时就采取拆东墙补西墙的措施。例如，轻率地许诺对耕地被占农户给予低保名额。这些被承诺给予低保名额的村民，有些按政策能够享受低保，有些则不能享受。到2014年，县政府规定重新评定农村低保，必须按相关政策标准执行。在这个过程中，有很多因新修基础设施时耕地被占而按低保政策标准又不能享受低保的农户，就上访、围攻政府。面对这一情况，镇党委、政府请示县政府，在争取一定的县财政资金支持的同时，又从镇党委、政府的办公经费里拿出一部分，针对这些农户重新按照政策进行补偿，从而化解矛盾。二超出镇党委和政府能够主导处置范围的矛盾纠纷化解与善后恢复能力有些矛盾纠纷超出了镇党委和政府能够主导处置的范围，这就需要请示上级党委、政府，协调相关部门，进行处置。例如，小河口煤矿在建项目导致农户饮用水下沉，大明煤矿在建项目导致11户农户房屋地基下沉，厦蓉高速“清镇-织金”段第7标段拉路河工程的矛盾纠纷等导致的群体性事件，都超出了镇党委和政府能够主导处置的范围。当出现这些矛盾纠纷时，镇党委和政府一方面只有配合织金县公安局做好突发事件的现场稳控工作，另一方面就向县政府打报告请示。对于引起这些突发事件的矛盾纠纷的化解与善后恢复，镇党委、政府更多的是协助上级政府及其相关部门进行处置。总之，不管是何种矛盾纠纷的化解与善后处置工作，其中最主要的因素，就是看党政领导班子是否有责任心，处置时是否讲究技巧。2012年以前牛场镇党委、政府领导班子的责任心及思维，与2013年新一届牛场镇党委、政府领导班子的责任心及思维比较，就是两种路径。以前的牛场镇党政领导班子，更多“走上层路线”。现在的牛场镇党政领导班子，主要是重视承担责任和实干、巧干。只有在超出镇党委和政府能够主导处置的范围、需要请示上级党委和政府协调相关部门进行处置时，才“走上层路线”。另外还有一个极其重要的因素，就是在社会主义市场经济条件下，政府对自己角色的清晰定位，以及明确是否履行政府监管市场、监管法律执行的职责。在地方经济发展中，政府作为法律法规的执行者和监督者，必须把握好自己的角色与分寸。既要扫除一些在法律法规范围内阻碍市场正常运行的因素，也要防控市场运行的“失范”行为。特别是涉及矿/群矛盾纠纷和征地拆迁矛盾纠纷时，政府更要找准自己的角色和定位。尤其要避免因为制度监管不够而导致政府工作人员的“寻租”行为，从而造成政府角色定位不清晰、表现不公正的情况。牛场镇2013年出现的矛盾纠纷，相当大的比例属于矿/群矛盾纠纷，占全年各种矛盾纠纷的45%。处理矿/群矛盾纠纷和征地拆迁矛盾纠纷，既需要责任心，又要讲究技巧。第七节基层党委和政府综治维稳和社会管理创新能力一基层党委和政府综治维稳创新在综治维稳创新方面，牛场镇党委、政府将干部的责任心和工作作风视为综治维稳的关键。为转变干部工作作风，牛场镇建立了相关激励机制和措施。2013年，牛场镇党委、政府配套出台了《牛场镇干部勤政廉政考核管理办法》和《牛场镇机关后勤干部考核管理办法》。这两个《考核管理办法》，规定了对一般驻村（居）干部、村（居）干部、机关后勤、副科级以上党政干部的考核措施。其中规定只要完成的工作得到镇、县、市以及省的肯定的，都有具体的激励措施。还规定了专门针对综治政法维稳工作的考核激励措施。牛场镇党委、政府以党的群众路线教育实践活动为契机，采取了“联系（分管）领导初评-镇考核办核评-党政联席会议定评”的“初、核、定”三步联评的考核办法，强化镇、村（居）干部管理，改变干部工作作风，整治干部“庸、懒、漫、浮、贪”等不良风气，提振干部精神面貌。“联系（分管）领导初评-镇考核办核评-镇党政联席会议定评”的分值，按照4∶3∶3的比例折算之后，得出最后综合考评得分，向全体干部职工公示，作为奖惩被考核人员的依据。综合考评得分实行每月排名和公布，作为年终每个干部最终考评成绩排名的依据。这样的考核，通过近一年的运行，效果明显，促使干部工作作风切实转变。干部工作作风既关系党委、政府在广大群众心目中的形象，又关系综治维稳工作的落实。基层干部直接与广大群众面对面地打交道，基本上是党委、政府的“代言人”。2014年，牛场镇党委、政府认真推行“三步联评”干部考核管理机制，干部到村（居）工作与月度工作实绩挂钩。镇党委成立了四个督导组，分别检查干部到村（居）工作和镇直机关工作人员到岗到位情况。督导组发现不在岗不在位的人员，除了通报批评之外，还扣月考评2分，给予经济处罚200元。如果情节严重，就作待岗三个月处理。例如，2014年4月，有3名包村干部到岗到位差，群众反应强烈。镇党委根据情节，对其中2名包村干部作待岗处理，1名作通报批评处理。这样的严肃处理，促使干部意识到，如不转变工作作风，将付出沉重代价。奖惩分明，使得“庸、懒、漫、浮、贪”的不良风气得到切实整治，转变干部工作作风有了压力和动力。二基层党委和政府社会管理创新牛场镇在基层党委和政府社会管理创新能力方面，与“源头治理的制度创新能力”和“预防为主的机制构建能力”中所述的问题相关，由于干部职工的理论素养不是很高，能够提升到理论和制度层面的社会管理创新能力就不是很突出。值得关注的是，有的干部依靠多年的工作经验，在社会管理创新能力方面，有一些具有启发性的经验性的总结。例如，牛场镇的政法副书记，大约50岁，函授大专学历。他具有20多年的农村基层工作经验。特别是在化解与政法综治维稳有关的矛盾纠纷方面，更是有着丰富的经验。他的工作责任心很强。平时在工作之余，喜欢写点小文章，总结工作，想一些工作新点子。他总结的化解矛盾纠纷和突发群体性事件的“两步骤、三阶段”工作法，以《调解工作人要素》为题，刊载于织金县政法委主办的刊物上。虽然他的这篇文章语法上有些毛病，句子有些欠通顺，但是文章所用的语言十分朴实，把道理讲得通俗易懂。以下列举该文较有启发性的一部分内容。“调解工作要科学，调解矛盾要知情；法律风俗要结合，多举案例给他听；公平正义是关键，打动他们心情后；道德人性是主要，什么事情都讲清。调解矛盾要细心，调解矛盾要时效；双方说来都要听，时间很是重要事；正负抵消取余数，当时事情当时处；得来余数两边分，夜长梦多就难调。”他总结的上述调解矛盾和应对突发事件的“两步骤、三阶段”工作法，得到毕节市委、市政府的大力肯定和推广，并在牛场镇开了个现场推广会。如果从理论素养看，那些在镇综治办工作的具有大专、本科学历的较为年轻的干部，肯定比这位仅仅具有函授大专学历的政法副书记的理论知识更多一些和系统一些，然而，他们的实践经验，则远远比不上这位政法副书记。第八节对乡（镇）基层党委和政府应对群体性事件综合能力的总结上面分别对贵州省织金县牛场镇党委、政府应对群体性事件的七个方面能力作了介绍和分析。管中窥豹，略见一斑，由此可以推及乡（镇）基层党委和政府应对群体性事件的综合能力。在上述七个方面能力中都存在一些问题，这些问题既有共性的特征，又有个别的特征。现就七个方面能力存在的问题及原因分析如下。一制度化和理论性的创新能力较为欠缺虽然基层的乡（镇）、村（居）干部处置矛盾纠纷和应对群体性事件的实际能力普遍较高，但是由于文化因素的制约，制度化和理论性的创新能力较为欠缺。基层政府应对群体性事件，干部素质是关键。基层政府应对群体性事件的综合能力，既包括实际的现场矛盾纠纷处置能力，也包括制度理论创新能力。乡（镇）基层干部特别是村（居）干部的文化素质和理论素质，这一因素贯穿于基层综治维稳工作的方方面面。这一因素对基层政府应对群体性事件七大能力构建中影响较大的在三个方面，即源头治理的制度创新能力、预防为主的机制构建能力、社会管理创新能力。虽然大多数乡（镇）干部、村（居）干部的实际工作能力较强，但相当部分乡（镇）干部，特别是村（居）两委干部的文化素质和理论素质不高，就缺乏把实践工作经验升华为理论和制度的能力。在乡（镇）、村（居）基层，学历较高的干部直接接触群众较少，而学历较低的干部直接接触群众较多。我们深入调查的牛场镇，其干部的学历结构如下。（一）牛场镇党政领导班子15人中，全日制本科毕业学历1人，全日制大专1人，中专起点、函授本科8人，中专起点、函授大专4人，研究生1人。（二）全镇干部78人中，全日制本科26人，大专23人，中专29人。（三）全镇在职、由财政支付工资的村干部92人。小学文化35人，初中文化43人，高中文化10人，函授大专4人。小村（居）配1名党支书，1名村（居）主任，1名村（居）副主任。大村（居）配2名副主任。（四）在牛场镇28个村、1个居委会的镇政府驻村（居）干部和计生特岗中，中专学历9人，大专、本科生学历19人。19名大专、本科生只占全镇大专院校学历干部49人的38.8%。全镇大专院校学历干部49人中的大部分留在镇直服务单位，他们尽管在工作中也跟各族群众接触，但毕竟都是表面和浅层次的。这就导致有理论水平的，缺少实践经验；在一线工作、与村（居）群众接触较多的干部，特别是镇政府驻村（居）干部和本村（居）干部，虽然有实践经验，但更多的则缺乏相应的系统理论知识。在基层矛盾纠纷的处置中，村（居）干部、驻村（居）干部发挥着主导作用。因此，接触村（居）群众较多的驻村（居）干部和本村（居）干部学历较低者占的比例较大，对基层政府应对群体性事件的各项制度管理创新起着决定性的制约作用。二有的基层干部在综治维稳工作中缺乏主动性有一部分乡（镇）、村（居）基层干部的责任心不够强，在基层的综治维稳工作中往往缺乏主动性。具体表现为对矛盾萌芽状态爱理不理，失职缺位。在处置过程中不认真应对，不考虑效果，只求完成形式，武断处置。处理结果不干净、不利索，“拔出萝卜带出泥”，甚至引起不必要的麻烦，等等。乡（镇）、村（居）基层干部在对基层矛盾纠纷的化解和群体性事件的应急处置上，分为两个层面。一个层面是村（居）干部和驻村（居）的乡（镇）干部及计生特岗，另一个层面则是参与处置群体性事件的乡（镇）干部、乡（镇）属二级机构负责人及乡（镇）党委、政府的领导班子成员。责任心不强在两个层面都有表现，尤其在第一个层面即村（居）的表现最为突出。其深层次原因，主要有以下几点。1.乡（镇）工作的急、难、险、重、杂特点，加上村（居）干部人少事多，都是影响干部责任心不强的因素在乡（镇）的一般村（居），配备3名村干部，即村（居）支书1名，主任1名，副主任1名。大点的村（居）就多配1名副主任。在村（居）一级，所有内务、外务工作，基本由这些村（居）干部外加1名乡（镇）驻村（居）干部或计生特岗来完成。现在，国家的许多强农惠农政策向农村、农民倾斜，加上目前的乡（镇）、村（居）治理，更多向服务方向转变，这样的宏观环境，使得本来工作任务既多又重的乡（镇）、村（居）的工作任务比以前更多更重。就乡（镇）、村（居）党政领导来说，除了干好自己分管的工作，有时还要协调好其他领导分管的工作。只要国家层面有的工作，在乡（镇）、村（居）都有。所以俗话说：“上面千条线，下面一根针。”[4]从乡（镇）党政领导的层面来说，虽然具体的业务不一定去做，更多的时候是去指导、协调，但是既有横向部门之间的协调，又有纵向部门之间的协调。在这些上面花费的时间和精力，不亚于做好本职工作的时间和精力。从乡（镇）的二级机构各办、所，驻村（居）干部，村（居）两委干部的层面来说，除了干好本职工作之外，还要花许多时间和精力去做其他工作。一是具体的工作业务，不管是办公室文档式的工作，还是具体跟村（居）群众接触交流的工作，首先是由他们来做。二是乡（镇）二级机构和村（居）本身工作的事项多、任务重，而人员配备按标准往往是不足的。乡（镇）的二级机构，如统战办、组织办、信访办、禁毒办、纪委办、宣传办、妇联、共青团等，就一个人，既是二级机构的负责人，又是做具体业务的小兵。甚至有些二级机构是一个人担任几个部门的负责人，当然也要负责相关的工作。例如，统战办、妇联、工会、共青团、民宗办等，就是一个机构，几块牌子，一个负责人兼做许多具体业务工作。在事多人少的条件下，能把规定的工作任务做完，已经算不错。因此，乡（镇）二级机构、村（居）干部往往只能一般性地“完成规定动作，不做自选动作”。如果要求其“扎扎实实完成规定动作，积极创新做好自选动作”，那将让其感到“难上难”。乡（镇）、村（居）基层工作的繁杂及村（居）开展工作的人少这一特点，往往导致乡（镇）干部特别是村（居）干部责任心不强、该管不管、听之任之的结果。最终，小矛盾变成大矛盾，小事变成大事。乡（镇）、村（居）干部是否有责任心，表现较为突出的就是在矛盾纠纷萌芽阶段、突发事件前期酝酿阶段，信息的收集和提供是否及时，在应急处置中是否缺位，是否积极作为，等等。2.村（居）干部年龄偏高，导致其责任心不强牛场镇92名村（居）干部，60岁以上10人，50～60岁29人，40～49岁32人，30～39岁16人，30岁以下5人。其中40岁以上的占77.17%。这样的数据表明，有闯劲、年富力强、能够找到谋生门道的农村村民，有的出去打工或经商，有的留在本地做生意。很少有人愿意把时间放在事务多、工资报酬低、徒有虚名之村（居）干部的“花哨”工作上。尽管织金县委出台了关于村（居）两委“领头雁”工程的激励政策，即只要在各项工作中连续3年在县级以上评得优秀的村干部〔一般是村（居）支委支书〕，可以享受副科级干部政治待遇——挂靠乡（镇）党委，经济方面则享受新增事业编制干部的待遇。不过还有一些附加条件，诸如高中以上文凭、年龄一般45周岁以下的限制。这对于大多数村（居）干部来说，激励是有限的。年龄偏高的因素，导致村（居）干部得过且过、混日子、混工资心态，导致其在应对基层矛盾纠纷和处置群体性事件中不作为、慢作为、懒作为。3.工资报酬低，使得村（居）干部的责任心备受打击村（居）干部工资报酬低，加上每月各项工作任务重，并在此基础上实行经济奖惩，更让村（居）干部的责任心备受打击。村（居）干部的工资每月1200元，乡（镇）政府扣下400元作为年终考核评比的绩效工资，每月领到手的只有800元。每月的乡（镇）工作考核，涉及各块工作，除了以分值来体现作为年终发放绩效工资的依据，还有在此之外的奖惩。例如，2014年6月份的工作，一般有这几大块，即计生、综治、组织、农业农村、安全生产、防汛、征兵、养老保险的收缴、富士康招工等。各业务块工作以100分计算，根据月底量化的考核完成情况，打出各业务块工作的得分。然后，各业务块工作分值乘以该业务块占“每月总工作”权重，得出各业务块的具体得分。再把各业务块工作得分加总，得出各村（居）当月各项工作的总分。每月如此。每一村（居）在年终按照12个月加总，得出平均值的该年各项工作得分，再依据这个年终工作得分，发放绩效工资。计生、征兵、富士康招工等，除了作为当月工作汇总的考核之外，还规定了单列的经济奖惩。例如，2014年6月份计生工作，规定某村完成手术1例，如果完不成，就要扣500元。6月份妇检工作，规定常住人口的妇检率要达100%，差1人扣50元；外流人口的妇检率要达80%，差1人扣30元。在扣款中，乡（镇）联系村（居）领导占20%，乡（镇）驻村（居）干部占40%，村（居）干部也占40%。上述工作考核和奖惩的压力，导致乡（镇）驻村（居）干部、本村（居）干部在基层信访维稳和应对群体性事件中的责任心不强。显然，提高基层干部尤其村（居）干部的工资待遇，是事关提高基层政府应对群体性事件综合能力的大事。国务院于2013年2月，批转了发改委等部门制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。该文件确定了新一轮的公务员工资改革方向，改革的重点是提高基层公务员的工资待遇。[5]这一改革，理应将村（居）干部纳入提高待遇的范围。基层公务员队伍尤其是村（居）干部是社会治理现代化的重要载体和支撑，村（居）干部更是上情下达的关键环节。规范村（居）干部地区附加津贴制度，能够有效解决村（居）干部地区差别不合理的问题。当前，省（区、市）与省（区、市）之间村（居）干部最高和最低津补贴的差距可达3至4倍，同一省（区、市）内不同地区村（居）干部的津补贴也存在差距。这种情况不仅挫伤村（居）干部积极性，而且直接影响社会治理效率。同时，改革完善职务、职级并行的薪酬制度，在“升官”的狭窄路径之外，拓宽“职级”这条路，鼓励大学生“村官”通过“职级”的晋升，安心在村（居）工作，以便提升村（居）干部的文化素质和工作积极性，促进村（居）干部的年轻化。4.乡（镇）党政干部的流动性强，使其在处置矛盾纠纷和应对群体性事件中的责任心不强这里所说的乡（镇）党政干部的责任心不强，一般是指在矛盾纠纷的萌芽阶段和突发事件的酝酿阶段。如果矛盾纠纷已经爆发，群体性事件已经发生，那么在应对群体性事件方面实行一票否决制的制度下，乡（镇）党政干部不管愿不愿意，都是要硬着头皮上的。乡（镇）党政干部的流动性涉及以下两个层面。（1）一般乡（镇）干部办事员或二级机构负责人的流动性。许多例子表明，只要在乡（镇）一级，不管在哪块业务部门，只要是业务工作特别突出的，要么借用，要么上调至县直的业务部门。在县级和乡（镇）一级的政府生态里，有这样一股“暗流”，那就是追逐领导职权的人比干实事的人多。（2）乡（镇）党政领导班子成员的流动性。按照相关的组织制度，每年上半年3、4月份和下半年的8、9月份都有常规的班子成员轮换、调换或者晋升等工作调整。除了这个常规的人事变动外，还