事实无人抚养儿童基本生活保障制度研究

事实无人抚养儿童基本生活保障制度研究

一导言（一）研究背景孤儿是社会上最弱小、最困难的群体。中华人民共和国成立之初，各级政府通过举办福利机构收养无依无靠、无家可归、无生活来源的儿童和弃婴，保障孤儿的生活权益。其后半个世纪，政策关注的重点一直是机构内的儿童。自2005年以来，社会散居孤儿逐渐纳入政策视野。2006年，民政部、财政部等15个部门联合下发了《关于加强孤儿救助工作的意见》（民发［2006］52号）文件（简称“15部门文件”），通过逐步建立和完善最低生活保障制度、五保制度、特困户救助制度和教育、医疗、住房、司法救助制度，逐步扩大对孤儿的保障范围，不断提高保障标准，以维护孤儿基本生活权益，促进社会公平和社会稳定。2010年11月16日，《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发54号文）（以下简称“54号文件”）印发；2010年12月30日，国务院召开全国加强孤儿保障工作电视电话会议，民政部、财政部联合发出《关于发放孤儿基本生活费的通知》（民发［2010］161号）文件（以下简称“161号文件”），对落实“54号文件”精神提出了具体的指导建议。各地民政部门迅速行动，将孤儿保障纳入政府改善民生、落实科学发展观的重点工作中来，积极协调有关部门，制定本地孤儿保障标准，细化保障措施，落实保障政策。一年以来，各地孤儿保障工作制度建设深入推进。截至2011年11月底，31个省（自治区、直辖市）均出台了加强孤儿保障工作的实施意见或方案，使很多地方的孤儿生活得到了保障。在孤儿基本生活保障制度在全国建立健全之际，孤儿基本生活保障制度的覆盖面，即“保障对象”成为制度建设中的一个难点问题。在保障对象中，失去父母或生父母查找不到的儿童，外延清楚，容易鉴定，得到基本生活保障待遇的问题不大。但是，其他类型的失怙儿童，特别是父母仍然在世，但“事实无人抚养”儿童的生活保障问题，成为制度建设的难点。本项目专门对此进行研究，以期厘清思路，切实把造福孤儿的制度制定好、落实好。（二）研究的对象和目的无人抚养儿童包括孤儿和事实无人抚养儿童。孤儿指父母去世或查找不到生父母的儿童；事实无人抚养儿童指儿童的父母双方或一方仍然在世，但是无法、无力或不适合抚养儿童。这类儿童虽然父母仍然在世，但处于困境，基本生活和成长的需要得不到满足，需要国家介入。这项研究的对象是事实无人抚养儿童，以及对这部分儿童的基本生活保障制度。从制度建设的角度看，事实无人抚养儿童的外延比“孤儿”宽泛，涉及的儿童群体类型比较复杂。目前尚未被包括进孤儿基本生活保障制度的原因，主要不在于国家经费困难，而在于制度设计中的操作难点问题尚未得到解决。因此，为了保障这类儿童的基本生活，我们需要重点解决好制度设计中的操作问题。最重要的问题是定义和认证事实无人抚养儿童包括哪些儿童群体，在实际操作中，怎样对这些儿童认证，既能对儿童提供适当的保障，又可以避免待遇发放时可能出现的漏洞，是政府迫切需要解决的问题。（三）研究方法这项研究的基本出发点是儿童权利保障，即儿童有获得基本生活保障以及健康发展的权利。家庭是儿童权利保护的第一责任承担者。当家庭失效的时候，国家应为失去家庭保护的儿童提供基本生活保障和其他儿童发展服务。这项研究采取了文献研究、定性研究、定量研究和国际比较研究等多种方法。因为中国是首次建立孤儿生活保障制度，为了汲取其他国家的成熟经验，使未来的保障制度建设少走弯路，这项研究特别使用了国际制度比较的方法，以借鉴其他国家已经相对成熟的制度经验。在研究过程中，学者、政策制定者和实际工作者密切合作，除了对全国性的问题采用全国性的数据收集方法，还派出课题组深入少数城市，对当地的孤儿基本生活保障制度建设进行全面的调查，通过分析现行的文件，召开焦点群体和调查会，对相关实践工作者进行深度访问等方法，收集个案资料和数据。二建立孤儿基本生活保障制度中国的孤儿保障制度建设，从2006年“15部门文件”发布之后就开始了。辽宁是中国第一个在全省范围内建立孤儿基本生活保障制度的省级行政区。但是，当时全国性的保障标准尚未制定，经费主要依靠地方政府解决。在2010年国务院“54号文件”和民政部、财政部“161号文件”发布之后，孤儿保障制度的建设速度才显著加快。在中央一级作出决策，确立孤儿最低养育标准，建立孤儿基本生活保障制度，并落实了相应的财政支出之后，建立配套的儿童福利递送体系的问题，也同时提上了议事日程。（一）贯彻中央养育标准各地积极贯彻中央制订的孤儿最低养育标准。各地的基本生活保障标准，都可以达到中央规定的水平。少数省级行政区制定的标准高于中央标准。（二）自上而下建立孤儿基本生活保障制度各地全面落实孤儿保障政策。民政部发布了进一步完善保障孤儿基本生活有关工作的意见，明确了落实国务院加强孤儿保障工作的要求。各地加快健全孤儿保障制度，截至2011年11月底，31个省（自治区、直辖市）均出台了加强孤儿保障工作的实施意见或方案。但是，中央的规定未将事实无人照料儿童包含在保障对象之内，这直接影响了各地的政策制定。（三）各地建立无人抚养儿童基本生活保障制度的努力中央政策是地方相关政策的重要参照，因此大多数省份在制定孤儿保障政策或发放孤儿基本生活费时，均参照国务院《意见》和民政部《通知》的保障对象界定，未将事实无人照料儿童包含在保障对象之内。但是，中央在制定政策的时候，给地方创新留下了一定空间。在各地建立孤儿基本生活保障制度的过程中，少数地区先走一步，在建立事实无人抚养儿童基本生活保障制度方面进行了积极的尝试。在这些省级行政区中，北京和浙江走在前面，已由其行政区办公厅发文，对事实无人抚养儿童给予“视同孤儿”或“比照孤儿”的待遇；广东将年满18周岁仍在全日制学校就读的孤儿继续列入基本生活保障范围；北京、山西、辽宁、浙江、贵州、青海等地将服刑人员子女等事实上无人抚养儿童纳入保障范围。（四）小结以上分析说明，中国新的孤儿保障体系已经初步成形。对事实无人抚养儿童的基本生活保障，尚处于探索阶段，只有少数省份先行一步。目前亟待中央出台政策，把这部分儿童纳入新的孤儿基本生活保障制度。三事实无人抚养儿童的界定事实无人抚养儿童的概念，是和孤儿的概念一起提出来的。2006年以前，中国从来没有过官方的孤儿定义。在民间，孤儿有多种定义（尚晓援等，2008）。为了提供基本生活保障，需要有法律概念明确、边界清晰、认定程序相对简单的孤儿定义。在中央和部委一级的文件中，对这个定义的认识有一个发展过程。（一）概念发展在民政部、中央综治办、最高人民法院等15部门发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》（以下简称《意见》）中，明确了新形势下我国孤儿保障工作的对象是“失去父母和事实上无人抚养的未成年人”，并在文件中将这一群体统称为“孤儿”。其中，“未成年人”定义依据《中华人民共和国未成年人保护法》，指未满18周岁的公民。“15号文件”是对孤儿基本生活和服务保障的综合性福利制度安排，在我国儿童福利事业发展史上具有重要意义。“15部门文件”所界定的孤儿群体包括两部分：一是失去父母的未成年人；二是事实上无人抚养的未成年人。前者法律概念明确，边界清晰，认定程序相对简单，即指“父母双方死亡或法院宣告其父母死亡的未成年人”；后者的弹性相对较大，对其认定程序亦比较复杂、保障范围和保障方式都需要更加深入的研究。2010年，“54号文件”出台以后，从制度建设的角度考虑，采用了法律概念明确、边界清晰、认定程序相对简单的定义，即“孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人”，排除了“事实上无人抚养的未成年人”这一困境儿童群体。这一限制的缺点是：范围限制过严，把所有需要国家提供基本生活保障的事实无人抚养儿童都排除在孤儿基本生活保障制度之外，不利于困境儿童身心发展。这一限制的好处是：如果孤儿的范围掌握过宽，容易带来福利政策的负面效应，客观上导致一些未成年人父母或其他抚养义务人放弃应尽义务，将责任推给政府和社会。目前，我国农村社会未成年人父母一方死亡，另一方另娶、改嫁或流动到城市打工，将单亲儿童留给祖父母（外祖父母）或其他亲属照料的情形相当普遍，这给孤儿认定工作带来实际困难。理论上，事实无人抚养儿童比孤儿的外延更广，孤儿是无人抚养儿童中的一个类型。从生活状况上来看，事实无人抚养儿童和孤儿相差无几，他们的基本生活也应该得到保障。北京市在孤儿基本生活保障制度的建设中，提出了一个创造性的概念：视同孤儿。浙江省的文件中使用了“困境儿童”的概念，并且提出对困境儿童的基本生活保障待遇，可“参照孤儿”。（二）孤儿1.定义根据“54号文件”和“161号文件”，孤儿的定义是：失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人。2.认定机构《意见》亦说明，孤儿应由地方县级以上民政部门依据有关规定和条件认定。根据上述文件的精神，在实施过程中，需要确认三个概念：第一，父母的定义；第二，失去父母的定义；第三，未成年人的定义。父母的定义：这里指法律意义上的父母，包括生父母和办理了合法收养手续的收养父母。失去父母的定义：应该包括三种情况，第一，父母双方死亡；第二，父母双方失踪，查找不到；第三，父母一方死亡、一方失踪，查找不到。未成年人的定义：未满18周岁的未成年人。对未成年人，《意见》的定义清晰，符合《联合国儿童权利公约》。但是在实际操作中却有所不足。年满18周岁，仍然在接受全日制教育的孤儿，也需要得到国家的支持，但没有被包括进来。虽然，对这些儿童实施中都有其他政策支持。（三）事实无人抚养儿童根据“54号文件”，中国的孤儿基本生活保障制度不包括事实无人抚养儿童。但是，事实无人抚养儿童和孤儿一样，属于家庭无力抚养，需要国家抚养的儿童。在国际上，发达国家的孤儿生活保障制度，一般都包括无人抚养儿童（如澳大利亚、新西兰的个案）。1.政府文件中的事实无人抚养儿童在中国，事实无人抚养儿童的定义目前尚未定论。在政府文件中，把事实无人抚养儿童包括在基本生活保障制度范围的，最重要的文件是民政部等15部门2006年《关于加强孤儿救助工作的意见》中界定的新时期下儿童福利保障对象，包括事实上无人抚养的未成年人、流浪儿童、无人抚养的服刑人员未成年子女等困境儿童。根据这个定义，孤儿和事实上无人抚养儿童包括以下几种情形：一是父母双方死亡的儿童；二是父母一方死亡、另一方放弃抚养责任，事实上无人抚养的儿童；三是被遗弃儿童；四是暂时查找不到家庭的流浪未成年人；五是因父母服刑或其他原因暂时失去生活依靠的未成年人。在“54号文件”出台之后，第一类和第三类儿童，即父母死亡或查找不到生父母的儿童的基本生活得到保障。其他几类无人抚养儿童，基本生活保障还存在问题。第四类儿童——暂时查找不到家庭的流浪未成年人，是临时性身份不能确定，确定以后即可归入其他类型，因此可以暂时被排除。那么，只有第二类——父母一方死亡、另一方放弃抚养责任，事实上无人抚养的儿童，以及第五类——因父母服刑或其他原因暂时失去生活依靠的未成年人，属于本文研究的“无人抚养儿童”，他们是本文关注的重点。除了中央一级的文件，各省在贯彻执行“54号文件”的过程中，都自己制定了更具体的政策。在民政部的鼓励下，个别省份已把孤儿基本生活保障的对象扩大到事实无人抚养儿童。青海：孤儿基本生活费发放对象——失去父母、查找不到生父母并经户口所在地县级民政部门审核，批准发给《儿童福利证》的未成年人；事实上无人抚养补助对象——单亲无抚养能力、父母不履行监护义务一年以上、父母双方服刑人员子女并经户口所在地县级民政部门审核，批准发给《儿童福利证》的未成年人。北京：具有北京市户籍，未满18周岁，失去父母、查找不到生父母的未成年人；具有北京市户籍，未满18周岁，父母双方同时出现死亡、失踪、服刑、重度残疾等任意一种情况的未成年人，视同孤儿。浙江：孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人；困境儿童是指流浪未成年人和因其他原因暂时失去生活依靠的未成年人。对因其他原因暂时失去生活依靠的其他未成年人，比照孤儿予以救助。宁夏：事实无人抚养的孤儿是指在本自治区境内居住，有本地户籍，年龄在18周岁以下且父母一方死亡，另一方失踪、改嫁或服刑，导致事实上无人抚养的未成年人；或父母一方死亡，另一方为重度残疾人，失去生活依靠的未成年人；或父母双方服刑，导致一段时间内失去生活依靠的未成年人。西藏：孤儿是指父母双亡或法院宣告其父母死亡、失踪、服刑或事实上查找不到生父母、未满18周岁的中国公民。山西：父母双亡、查找不到生父母和一方死亡、另一方失踪等事实上无人抚养的未满18周岁的未成年人。在以上几个省份，孤儿基本生活保障的对象，除了根据“54号文件”确认的孤儿之外，还包括父母因为各种原因无法抚养的事实无人抚养儿童，北京的文件更是明确地把这些儿童定义为“视同孤儿”。在所列的视同孤儿的类型中，包括了父母双方同时出现死亡、失踪、服刑、重度残疾等任意一种情况的未成年人。除了北京和青海等地的规定，把孤儿之外事实无人抚养儿童包括进孤儿基本生活保障制度之外，其他很多省份都在考虑怎样对事实无人抚养儿童提供基本生活保障，其基础是对这些儿童的数量摸清家底。因此，有些省进行了事实无法抚养儿童的排查登记，如安徽省和海南省。具体情况如下。在此次统计中，合肥市登记的事实无人抚养儿童分为11种类别：父母双亡，被遗弃，查找不到生父母（有证明），查找不到生父母（无证明），流浪，打拐解救，一方死亡、另一方再婚，父母因病（身体原因）无力抚养，一方死亡、另一方失踪；非婚生且父母失踪，劳动教养和劳动改造人员子女。合肥市此次统计的贫困家庭儿童则有以下6种：留守儿童，单亲家庭儿童，受家庭暴力影响儿童，残疾儿童，灾害致贫家庭儿童，大病致贫家庭儿童。[1]海南省则根据省民政厅要求，合理确定事实无人抚养儿童的范围。事实无人抚养儿童是指在海南省内居住，具有海南户籍，父母一方死亡或患有精神病、重度疾病、正在服刑（3年以上）等，另一方未履行监护照料义务1年以上的0～18岁未成年人。例如，父母一方死亡、另一方失踪或改嫁，导致事实上无人抚养的未成年人；或父母一方死亡、另一方为重度残疾人，失去生活依靠的未成年人；或父母双方服刑，导致一段时间内失去生活依靠的未成年人；或非婚生且父母失踪，导致失去依靠的未成年人；或父母因疾病无力进行抚养的未成年人。以上说明，在孤儿基本生活得到保障的同时，事实无人抚养儿童因其群体特点与孤儿极为类似，已进入了政策视野。2.社会调查中的孤儿和事实无人抚养儿童北京师范大学儿童福利研究中心对中国孤儿状况进行过多次调查。调查者的初衷是对父母双亡的儿童进行调查，但是实地调查却发现，在中国农村，对“孤儿”的认可，偏重于抚养人是否在世。因为在农村中，父亲是家庭主要的经济支柱，所以，父母双亡的儿童和爹死娘嫁人的儿童，都被认为是孤儿（尚晓援，2008）。北师大的调查中发现，事实无人抚养儿童包括的类型为：父母死亡、失踪，遗弃儿童，服刑，精神病，改嫁或离家出走（主要为母亲）。3.国际视野中的事实无人抚养儿童在对不同类型国家的孤儿和无人抚养儿童的社会支持制度进行研究时，笔者发现在发达国家，无论是否实行了普惠制的儿童福利制度，孤儿和事实无人抚养儿童都受到保护。在缺少普惠制儿童福利的国家中，对孤儿和事实无人抚养儿童都有特殊规定；在执行普惠制儿童福利的国家，对孤儿和事实无人抚养儿童有增量支持（如英国的监护人津贴）。这些国家对孤儿和事实无人抚养儿童的定义，也值得我们借鉴。如表8-1所示。表8-1各国事实无人抚养儿童的覆盖范围续表（四）小结概括以上有关孤儿和事实无人抚养儿童的讨论，我们可以把事实无人抚养儿童的类型概括分为以下几类（父母包括生父母或办理了收养手续的养父母）。如表8-2所示。表8-2事实无人抚养儿童类型和建议鉴别手段从以上几个类型的事实无人抚养儿童看，父母死亡和失踪的儿童，已经纳入了孤儿基本生活保障制度。其他几个类型的事实无人抚养儿童中，除了父母不履行抚养责任一项外，其他几项都容易鉴别，不太可能造成父母弃养或遗弃等不利于儿童的结果。在孤儿基本生活保障的类型规定方面，我国地方政府（如北京、浙江和青海）对事实无人抚养的儿童类型的规定，和发达国家（如澳大利亚和英国）基本没有太大的差别。四事实无人抚养儿童：群体规模在中央政府文件中，对孤儿的定义明确，外延清楚。这类儿童的数量有限。根据民政部发布的数据，在发放2010年度孤儿基本生活费的过程中，各地民政部门对孤儿人数开展了新一轮统计。截至2010年底，全国共有失去父母、查找不到生父母的孤儿65.5万人（魏铭言，2011）。这个数据和以前公布的数据差距比较大，包括了父母双亡的孤儿和部分事实无人抚养儿童。民政部和北京师范大学儿童福利研究中心在2011年10～12月联合组织了全国事实无人抚养儿童排查，共列出了15种类型的事实无人抚养儿童，如果不包括父母双重残重病，一共有14种类型。到2011年12月20日为止，全国共有21个省份上报了排查数据，包括山东、江苏、福建、上海、广东、广西、湖南、河南、江西、河北、内蒙古、宁夏、新疆、陕西、四川、云南、重庆、辽宁、吉林、黑龙江和青海。其中青海的数据中，残疾人家庭的儿童比重畸高，因此我们暂时排除在外。按照其他20个省份的数据推算，不包括父母双重残的14个类型的事实无人抚养儿童占这些省份总人口的4.26，据此比例推算，全国事实无人抚养儿童的总数当为57万人。在全国排查的过程中，我们同时了解了父母双重残、无力抚养儿童的情况。如果把父母双重残的儿童包括进来，事实无人抚养儿童占总人口的比例为4.34，推算出全国事实无人抚养儿童的总数为58万人。在这些儿童中，事实无人抚养儿童的主体是农村中父亲去世，母亲因为经济和社会压力，离家改嫁，从而造成儿童无人抚养，这种情况占到无人抚养儿童总数的91%。其他多种类型则只占9%。五事实无人抚养儿童的生存状况本报告根据实地调查资料，对事实无人抚养儿童的生存状况进行以下描述和分析。对象主要为两个群体：服刑人员未成年子女和父母弃养、被祖父母和亲属养育的儿童。（一）服刑人员未成年子女在所有的无人抚养儿童中，服刑人员未成年子女，是一个外延清楚、容易鉴定的群体。对这个儿童群体提供基本生活保障，符合国家和社会的最大利益。1.总数根据司法部全国调查：截至2005年年底，在监狱服刑的156万名在押犯中，有未成年子女的服刑人员近46万人，占在押犯总数的30%左右，他们的未成年子女总数逾60万人（盛平，2009）。其中，父母双方均受到过刑罚处罚的服刑人员未成年子女占12%以上；同时，还有部分家庭是父母一方死亡、另一方服刑或一方服刑、另一方发生其他问题，导致不能抚养子女。全国大约有近6万名服刑人员未成年子女的监护权，发生事实上的丧失或者缺损，他们的生活状况、教育状况受到严重的威胁。[2]因此，如果父母双方都无法抚养子女，这部分服刑人员未成年子女，应该被纳入“无人抚养未成年人”的范围，并得到国家的抚养。2.服刑人员子女福利状况司法部2006年对服刑人员及其子女的福利状况进行了调查。结果显示，这些儿童的生存、发展状况堪忧，权利得不到保障，且受到社会歧视。（1）服刑人员未成年子女的基本生活得不到保障。调查结果显示，45.9%的监狱服刑人员表示，入狱以后，自己孩子的生活状况没有保障，原居住地在农村的监狱服刑人员中，这个比率达到52.8%；还有25%的监狱服刑人员对孩子的生活状况不清楚；只有不足30%的服刑人员子女的生活状况处于有保障状态。统计结果还显示，94.8%的服刑人员未成年子女没有受到过任何形式的社会救助，曾受到过社会救助的服刑人员未成年子女仅占总数的5.2%。在相对不发达或者是比较贫困的农村地区和一些小城市（含县、镇），原本家庭经济收入就比较低，这些服刑人员未成年子女的生活在父母服刑后更是雪上加霜，沦为更加贫弱的境地，不断被社会边缘化。（2）辍学现象严重，服刑人员子女的受教育权得不到保障。统计结果显示，服刑人员未成年子女中辍学的人数占被调查服刑人员未成年子女总数的13.1%。其中，户口居住地为大中城市的服刑人员未成年子女辍学率为6.6%，户口居住地为小城市（含县、镇）的服刑人员未成年子女辍学率为10.1%，户口居住地为农村的服刑人员未成年子女辍学率为16.1%。这么高的辍学率和父母服刑有直接关系，有82.43%的辍学儿童是在父（母）入狱后辍学的。（3）部分服刑人员未成年子女流浪乞讨。司法部调查结果还发现，服刑人员未成年子女生计无着，流浪、乞讨的比重很高，占服刑人员未成年子女总数的2.5%。其中，农村服刑人员未成年子女流浪、乞讨的人数占3%。此外，多达1/5的服刑人员（占被调查总人数的22.3%）不清楚他们自己的子女是否已经流落街头，以乞讨为生。（4）亲情交流受阻。调查发现，子女是服刑人员的精神支柱，他们对子女的成长格外关注。近50%的服刑人员将孩子排在了最想见到的人，其次才是配偶和父母。在“服刑期间最担心的事情”的多项选择中，有66.4%的服刑人员将“担心孩子遭受歧视、无人照管”作为了首选。儿童的健康成长，需要和父母进行互动和交流。由于服刑人员的特殊情况，子女和父母直接的交流受到阻碍，连见面都非常困难。中国监狱服刑人员中很大部分是跨省市“异地”服刑，监狱普遍未设置适于家人、儿童和服刑人员见面的适当场所。同时，儿童探望服刑父母路途遥远、成本较高，加之家境贫寒、孩子年龄幼小，或者监护人可能认为不方便带孩子到监狱探视等原因，导致服刑人员与未成年子女“相见难”，儿童和父母之间的亲情互动受阻。（5）父母服刑对服刑人员子女一生的负面影响。由于父母服刑，导致儿童丧失了安全可靠的成长环境，这对儿童的一生有重要的负面影响。这在国际上已有定论，如在美国，父母服刑的孩子长大后成为罪犯的机会比其他孩子高6倍。如果政府不在童年期对这些儿童进行有效的帮助，他们之中70%的人日后会被卷入刑事司法程序。[3]中国的调查也显示，监狱服刑人员未成年子女犯罪率远远高于全社会未成年人犯罪率。根据对北京市未成年犯管教所在押的未成年犯的全员调查，未成年犯父母一方或双方被判刑的占未成年犯总量的9%。广东司法厅调查显示，截至2005年5月，广东省未成年管教所收押的未成年服刑人员中有15%是父（母）服刑和有家庭缺陷的。因此，我们完全可以得出这样的结论：监狱服刑人员未成年子女的犯罪率要远远高于全社会未成年人犯罪率。为了扭转这种情况，国家急需对服刑人员子女提供必要的基本生活保障和其他干预措施。[4]（6）对服刑人员子女提供生活保障的必要性。以上结果表明，父母服刑以后，家庭对儿童的抚养能力急剧削弱，导致服刑人员子女成为事实无人抚养儿童。他们的基本生活保障权和发展权，都得不到保障。无论是从儿童权利的角度看，还是从社会安定的角度看，对服刑人员未成年子女的基本生活提供保障，都是必要的。此举将会减少社会矛盾，增进社会和谐。（二）父母不履行抚养责任的儿童北京师范大学2004～2011年连续进行了多次孤儿和无人抚养儿童状况调查，研究结果非常近似。除了父母双亡的儿童，最多的情况是父母不履行抚养责任，这种情况在农村发生得最为普遍。而在这类儿童中，以爹死娘嫁人的情况最多。这类儿童和失去父母双亲的孤儿相比，生活状况所差无几。根据这些调查，我们有两个主要发现。第一，父母不履行抚养责任的儿童，主体是爹死娘嫁人的儿童，即父亲死亡，单亲母亲或是因为没有抚养能力被迫离开孩子（改嫁或外出打工），或是因为父亲家族的要求留下孩子，不能带孩子改嫁或离开。在中国的乡村社会，爹死娘嫁人的儿童，被普遍视为孤儿（尚晓援，2008）。父亲弃养，会受到舆论谴责。但是，母亲改嫁，把儿童留下，是被普遍接受的现实。第二，事实无人抚养儿童和孤儿状况类似，他们生活极度贫困，面对多重困境，因此需要国家干预。1.大多数农村母亲无力独立履行抚养责任农村妇女在丈夫死亡之后，离开自己的孩子外出或再嫁，是产生无人抚养儿童的最重要原因。那么，为什么母亲会遗弃自己的孩子呢？北师大课题组在四川凉山、湖南郴州、山西天镇以及新疆和全国进行的调查，对这个问题进行了一定的探索。（1）凉山的调查结果。所调查的儿童中，“31.25%为父母双亡的孤儿。在父亲无法照料儿童的其他因素里，39%是由于外出打工长期未归，22%是由于艾滋病的影响；母亲无法照料儿童的其他因素里，57.4%是因为父亲去世后改嫁（依照当地风俗，改嫁后不能带走孩子），26.2%属于单亲家庭，6.5%为离家出走，4.9%是受艾滋病的影响”。“从孤儿（事实无人抚养儿童）被抚养的情况来看，以隔代抚养为主，占调查总数的57.5%。这类家庭主要是由于父母双亡或者父亲去世、母亲改嫁，而导致孩子直接由祖父母或外祖父母抚养。”调查发现，爹死娘嫁人，即在父亲死亡、失踪、服刑或离家出走之后，母亲再嫁或离家出走，多为无奈之举。主要原因在于，在中国农村，儿童的父亲一般是家庭的主要赡养人。加之结婚后，妇女一般会到父亲所在的村庄生活，甚至是和父亲的家庭成员共同生活。她们在当地没有独立的财产权。丈夫去世之后，她们既无力单独赡养家庭，亦缺少对家庭财产的处置权，因此在经济上无力独立履行抚养儿童的责任。（2）郴州的调查结果。在郴州，我们发现“孤儿”的定义是根据主要赡养人是否健在来确定的。因为男性青壮年劳力被视为家庭的支柱，是家庭的主要经济来源。因此一旦男性劳动力去世，他的妻子往往会选择改嫁，另组家庭，而将孩子交由丈夫的亲属抚养，这种情况被称为“爹死娘嫁人”。在“爹死娘嫁人”之后，很多儿童实际上没有父母的照顾，生活状况和父母双亡没有区别。另外，即使妻子选择留下来独自照顾孩子，家庭也往往陷入贫困，所以当地人还是将这种单亲母亲家庭中的孩子视为孤儿。因此，在郴州农村，村民和基层民政干部认定的孤儿，事实上都是失去父亲的未成年人。在少数情况下，尽管母亲仍然承担部分抚养责任，但儿童也被认为是孤儿。在认定父系扩展家庭为儿童赡养人的背景下，母亲不承担抚养责任是农村孤儿形成的重要原因。这主要是由妇女在农村社会中的地位所造成的。在农村，男性劳动力提供家庭的主要收入，大多数农村家庭的分工仍然是“男主外，女主内”，即男性在外劳作，承担主要的养家责任，女性在家里负责家庭劳务、养育后代、赡养老人。这样女性在经济上处于从属地位，依赖丈夫。所以当作为家庭主要支柱的男性劳动力去世时，家庭很快会陷入难以为继的状态，女性很难承担起全部赡养家庭的责任。所以，大部分母亲会选择改嫁离开，将孩子留给男方家族。而且由于传统观念的影响，男方家族通常不会要求寡母承担孤儿的抚养义务，因而嫁人的母亲不会背负很大的社会舆论。当然也有少部分母亲承担起抚养孩子的责任。为此，她们通常有以下几种选择。一是母亲留下来独力抚养孩子。这样做的好处是孩子继续得到母亲的照顾，不会成为孤儿，这对儿童的成长有好处。缺点是女性承担的经济压力过大，容易陷入贫困状态。所以这种家庭在农村比较少，通常需要亲属网络的扶持。而在郴州农村，妻子一般是嫁到丈夫家族的居住地，对她而言，亲属网络的支持力度就小得多。二是母亲带着孩子改嫁。这种做法对孩子比较好，小孩既可以在完整的家庭中成长，也不至于陷入贫困。但是对继父来说，孤儿是额外的负担，通常难以接受，同时小孩在新的家庭中可能会遭到排斥，所以这类家庭也比较少。三是母亲留在夫家招“上门”丈夫，代替前夫的角色，维持原有家庭的完整。这在父系家族势力强大的地方很少见。“上门”丈夫很难被周围的环境所接受，会背负很大的社会压力。但是，在一些特殊的家庭中，这样的做法是可以接受的。比如独生子家庭，公婆在丧失独子的同时，也失去了养老的依靠。所以他们可能会希望儿媳妇留下来招郎，维系完整的家庭。这样的话，“上门”丈夫还要承担养老的责任，一般人都不会接受，所以这类家庭也很少。在调查中我们发现，无论母亲采取哪种方式，孩子由谁供养，所有被调查男孩的户口全部被保留在生父家所在地，这些孩子保持着跟父方亲属的紧密联系。即使这些孩子在成长过程中被母亲带走，也不会中断和父方家族的联系，而且通常都是母亲主动带孩子与父方亲属之间走动联络。这其中的原因在于，农村的社会关系网通常是依据父系血缘关系建立起来的，这些失去父亲的孩子即使随母改嫁，他的社会关系网和承包地还在生父家所在地，这些孩子长大成人后很有可能是回到生父家成家立业。因为有血缘关系，还有继承的土地，生父家族很容易接受他。如果他留在继父家的话，他有可能因为血缘关系而被继父家族的人排挤而边缘化，也可能因为没有土地而失去生存的条件。这项调查的结论是：在农村，男性劳动力的死亡很容易造成孩子同时失去母亲的照料，成为孤儿。当然，随着经济的发展，越来越多的农村女性开始走出家庭，承担起养家的责任，具备越来越独立的经济地位。女性经济实力的增强，对于减少农村孤儿的产生具有重要的意义。（3）天镇的调查结果。“孩子成为孤儿的原因中，父亲病逝、母亲改嫁占的比重最高。我们在调查中发现，父亲死亡后，母亲绝大部分都选择改嫁，导致孩子没人照顾，成为真正的孤儿。母亲改嫁、放弃孩子的时间通常发生在孩子的父亲死亡后的三年之内。”“经济压力是很多家庭问题的导火索，是人们自杀、改嫁、再娶和失踪的重要原因。”在天镇县存在很多爹死娘嫁人的孤儿，这有两个主要原因。一是买卖婚姻多，由于贫困，许多男人找不到当地的姑娘结婚，只好违法去更贫困的地方买媳妇。丈夫意外死亡后，买来的媳妇对婚事本来就不情愿，便一去不复返。二是丈夫去世后，尽管妻子不想让孩子成为孤儿，但由于她们无法独力承担以体力劳动为主的农业劳作，且很多人在财产处置上的发言权受其他男方亲属的制约，因此只好远嫁他乡。（4）新疆的调查结果。“从深度访问结果看，孩子成为孤儿的原因中，父亲病逝、母亲改嫁占的比重最高。”“父亲死亡后，绝大部分的母亲都改嫁，导致孩子成为孤儿。再嫁的时间通常发生在孩子父亲死亡之后的两年内。”（5）全国56个村庄的调查结果。父亲死亡、母亲改嫁、孩子跟着爷爷奶奶过，这种模式几乎包含了近半数被调查儿童的情形。父亲死亡，为什么母亲要改嫁，而母亲去世，父亲却仍然养着孩子呢？答案就在于父亲是家族内的成员，而母亲却随着婚嫁而变化。只要父亲在，孩子就仍然是家族内的，但母亲却不然。我们看一个案例。在河北ZLJ村，父亲车祸死亡之后，母亲还算年轻。在村里面，一个单身的母亲既要养育幼小的孩子，还要伺候年迈的母亲，说起来很让人敬佩，但是在村里是很难做到的。还有，都说寡妇门前是非多，所以母亲的离开，有很大一部分也是迫于村里舆论的压力以及周围亲戚的劝说。而孩子是男孩，爷爷奶奶不可能让她带走。我们再看一个案例。在GMY村，母亲很不容易，生了3个孩子。丈夫去世时，3个孩子都很小，母亲很年轻，只好改嫁。这一走就是15年，孩子由爷爷奶奶抚养长大。目前孩子们都比较健康听话，只是有时会受到别人的冷眼，奶奶在家会和孩子抱头痛哭。那么，母亲为什么不将孩子一起带走呢？答案是带孩子改嫁会很麻烦，而且也怕孩子在别人家遭受冷眼。所以，母亲带孩子进入另一家，会感觉比孩子在爷爷奶奶家长大还可怕。这就是家族文化的现实体现。以上调查结果说明以下几个问题。第一，在中国农村社会，父亲为家庭的主要赡养人，母亲做家务，照料儿童，仍然是非常普遍的现实；第二，农村家庭的财产，在父亲去世之后，母亲没有完全的处置权，特别是属于集体所有的土地；第三，在父亲去世以后，儿童，特别是男童，被认为是父亲家族的人，母亲很难带孩子改嫁；第四，儿童的户口离开原有的村庄，会导致儿童丧失对不动产（如房屋）和土地的权利；第五，母亲带孩子改嫁到其他村庄，儿童会受到歧视，且无法获得新的财产权利（如土地）。在这种情况下，从母亲自身的生存、从儿童的未来考虑，母亲离开儿童改嫁的几率都非常高。社会政策的制定，应该从现实出发，承认农村家庭和城市家庭不同，父亲是家庭主要的赡养人。这样，当一个家庭失去主要赡养人之后，国家应该进行干预，对事实无人抚养儿童提供基本生活保障，以支持家庭，保障儿童的健康成长。2.事实无人抚养儿童的生活状况北京师范大学的调查还表明，事实无人抚养儿童的生活和孤儿状况类似，生活贫困，教育和医疗没有保障，国家对此不应该放任不管。（1）生活贫困。综合以上分析我们可以发现，父亲的去世和家庭的解体，使农村事实无人抚养儿童的生活短期或长期地陷入了困境。这些孤儿都被亲属家庭所收养，收养他们的亲属大多为父亲的父母和兄弟，个别孤儿被母亲的亲属收养。收养家庭承担了这些孤儿的衣、食、住、行、医疗和教育等各方面的支出和养护的责任。这些孤儿的生活水平由他们的主要抚养人的经济状况所决定。由于孤儿最容易为祖父母所接纳，所以在调查中孤儿跟随祖父母生活的比例是最高的。但是由于农村老人一般没有收入来源，自身依赖子女养老，所以他们的经济状况较差，由他们抚养的孤儿，生活水平一般也低于农村的平均水平。在进行深度访问的案例中，祖孙型家庭大多生活贫困。根据各地的调查，事实无人抚养儿童的生活状况贫困是不争的事实。四川凉山2011年的调查中，向村干部询问孤儿和事实无人抚养儿童两者生活困难程度，33.3%的村干部表示没有区别。在认为两者有区别的人中，80%认为孤儿的生活状况要优于事实无人抚养儿童，因为此时孤儿基本生活保障待遇已经落实，孤儿得到政府的支持较多。与孤儿相比，事实无人抚养儿童得到的救助少，教育支出更多。北京师范大学在对全国56个村庄的调查中，对所调查的孤儿和事实无人抚养儿童家庭进行了主观贫困询问，发现接近1/3的家庭属于村庄里最贫穷的；共约2/3的家庭属于村庄里最贫穷的10%之内的；几乎所有的家庭都位于村庄里贫穷的一半（50%）之内。（2）隔代亲人养育的，经济状况最差。由爷爷奶奶等隔代亲人养育孩子，家庭组成是“老人+孩子”，他们难以获得有效的经济来源，而在经济上又得不到另外几个家族分支（老人的其他孩子）的支持，因而属于最贫困的一类群体。从家庭人均生活费看，爷爷奶奶抚养儿童的家庭，比其他家庭要低1/3左右。（3）由于贫困等问题而致抚养人精神压力过大。北京师范大学的调查还表明，85%～90%以上的抚养人有精神压力，主要原因为经济压力。如表8-3所示。表8-3抚养人在精神上是否有压力或苦闷在四川凉山的调查中，抚养人感觉自己精神上的压力非常大。主要原因除了经济压力之外，还有孩子年龄小、不听话、难照顾，担心孩子的未来发展，如上学、工作、娶妻生子等，还有的担心自己年纪大了或生病以后无法继续照顾孩子，也有的担心自己或者儿童患有大病或残疾而无力负担。郴州、天镇和新疆的调查，得到的结果类似。多数抚养事实无人抚养儿童的家庭都是隔代家庭，由祖辈家庭抚养，因为祖父母基本上已经丧失劳动能力，他们本身就需要子女的供养，因此现在要他们承担抚养责任，非常艰难，他们遇到的问题既有经济方面的又有精力方面的。此外，由于祖父辈与事实无人抚养儿童年龄相差较大，他们之间是有思想代沟的，如果老人不能很好地与孤儿沟通，会影响孤儿日后的成长。另外，这类家庭的风险比较大，一旦祖辈出现什么问题，这些孩子就将无依无靠。在农村这种经济不太发达的地区，有时孤儿不得不被一家一家地转移。（4）教育问题。事实无人抚养儿童的教育问题没有保障。这类家庭大多依靠老人的子女来供养或者单纯依靠低保金，因此，这些家庭无力或无心对孤儿的教育提供可靠保障，顶多只能保证老人和事实无人抚养儿童的温饱。（5）医疗问题。多数抚养事实无人抚养儿童的家庭难以负担必要的医疗费用。被调查的事实无人抚养儿童目前基本上身体健康，平时偶尔感冒发烧，只能到药店买药自行治疗。但如果他们得了重病，由于没有钱，因而大多数家庭都会拖着，不去治疗。我们在有的地方调查发现，当地多数农民已经参加了农村合作医疗。但因为治疗时需要先行垫付资金，一般只对大病和住院进行补贴，报销的额度有限，而且办理报销费用的手续比较烦琐，因此，虽然村民都参加了，但是患小病时，很多人不到医院治疗（天镇）。3.结论第一，在农村，男性劳动力的死亡很容易导致孩子同时失去母亲的照料，成为孤儿。这部分儿童的数量和父母死亡或查找不到生父母儿童的数量接近，占孤儿和事实无人抚养儿童的50%以上。第二，在中国农村社会，父亲为家庭的主要赡养人，母亲做家务、照料儿童，仍然是非常普遍的现实。主要赡养人去世之后，整个家庭将陷入贫困，不利于儿童成长。第三，经济贫困会导致其他方面的问题，如精神压力过大，儿童的教育滞后，健康得不到保障，社会歧视，等等。4.政策建议第一，社会政策的制定应该从现实出发，承认父亲是家庭的主要赡养人。因此，当家庭失去主要赡养人之后，国家应该进行干预，对事实无人抚养儿童提供基本生活保障，以保障儿童的健康成长。第二，为了给儿童提供最适合的养护环境，让儿童在母亲的照料下成长，预防母亲弃养，国家应该在母亲弃养之前进行干预，为丧失主要赡养人的家庭提供帮助。第三，参考国际经验，对失去单亲儿童的抚养人，提供单亲儿童津贴。例如，如父亲去世，可以给母亲提供50%的孤儿基本生活保障津贴。这样就可以大大改善这类儿童的处境，减少母亲弃养的可能性，使儿童的成长状况大为改善。对父亲去世的儿童进行鉴别，当无困难。（三）父母重残重病的儿童根据2006年第二次中国残疾人调查，中国的残疾人数量高达8296万人以上，其中，53.2%为老年人，6.08%为0～17岁的残疾儿童，18～59岁的残疾人口数为4416万人；一级、二级重度残疾人口数为2457万人（叶奇等，2008）；全国有残疾人的家庭数高达7050万户；父母一方重残重病，无力抚养的儿童当以数百万计。对于这类家庭，虽然父母无力抚养儿童，但是，由于儿童生活在有父母的家庭中，面对的问题与孤儿和事实无人抚养儿童有所不同。如果将其纳入国家救助制度，以类型论，被救助的主体当为重残重病人员本身，而非家中的儿童。在其他国家，这类家庭主要是通过残疾人救助的制度解决，而非孤儿和事实无人抚养儿童的制度。如在英国的监护人津贴制度中，重残父母只包括根据法庭命令，住进精神病院的一类，并不包括其他类型的残疾人。虽然救助主体是重残重病人员，但是，考虑到中国社会福利制度的分散性和各地经济发展的差距较大，政府对重残重病家庭儿童的基本生活保障，可以根据各地的政策分别制定。（四）小结以上对事实无人抚养儿童的几个主要类型的分析，我们可以发现以下问题。第一，在所列的几个主要类型中，两个主要的类型，即服刑人员子女和父母遗弃或弃养的儿童，其基本生活保障亟须提上政策议程，给予解决。第二，从类型鉴定的角度看，服刑人员子女的身份鉴定，没有特殊的技术困难。父母遗弃或弃养的儿童，就弃养的一方看，鉴定有困难，亦可能产生副作用（如父母有经济动机弃养）；但是就死亡、服刑的一方看，鉴定没有困难。对这类家庭，政府可以按照国际上一些国家的成熟经验，按照单孤或双孤的情况，给予单孤儿童40%～50%的救助额度（即只要是父母一方死亡的儿童，可以享受一半额度的孤儿基本生活保障金）。这样，一方面，鉴定没有困难；另一方面，可以鼓励家长（特别是母亲）在一方去世或服刑之后，不放弃抚养儿童，使儿童有父亲或母亲照料。第三，父母重残重病的儿童，亦需要基本生活保障。但因为儿童仍然生活在有父母的家庭中，如果以类型为根据进行救助，其家庭的救助主体应该是父母本身，为此，我们建议将此类家庭纳入残疾人保障体系。在残疾人保障体系尚不健全的地方，民政部门可以把这部分儿童纳入低保，给予保障。六结论：建立全面的孤儿和事实无人抚养儿童基本生活保障制度自2006年以来，中国的孤儿基本生活保障制度建设取得了显著成效。2010年国务院“54号文件”出台，落实了孤儿基本生活费，标志着中国儿童福利事业步入一个新的阶段，建立了独立的儿童福利制度。根据本课题组对孤儿基本生活费制度的研究分析，各地基本上可以按照中央制订的标准，保障孤儿的基本生活。对生父母和查找不到生父母的儿童来说，达标不成问题。这项制度目前存在的主要问题是覆盖面过窄，不能对所有事实无人抚养儿童提供基本生活保障。因此，今后制度建设的重要目标之一是扩大覆盖面，把所有事实无人抚养儿童纳入保障范围。（一）基本原则对事实无人抚养儿童提供基本生活保障，政府要遵循以下几个原则。第一，坚持儿童利益最大化的原则。一切工作以儿童健康成长的需要出发，同国际接轨，建立涵盖所有事实无人抚养儿童的津贴制度。目前，孤儿津贴（亦称事实无人抚养儿童津贴、监护者津贴等）是在国际上被多数国家接受的制度。事实无人抚养儿童在整个社会保障群体中数量少、比例小、生存状况困难，甄别容易。对其实行津贴制度，无须以家庭收入调查为基础，亦无须以供款历史为条件。在国际上，孤儿和事实无人抚养儿童的津贴制度有两种类型：有普惠制儿童津贴的国家和无普惠制儿童津贴的国家。无普惠制儿童津贴的国家，有的利用社会救助的方法，对儿童提供帮助，有的利用社会保险的方法，对儿童提供生活保障。在制度设计中，有普惠制儿童津贴的国家，一般是在普惠制儿童津贴的基础上，国家给事实无人抚养儿童的养护者支付额外津贴，如英国和瑞典；在没有普惠制儿童津贴的国家，支付的则是无人照料儿童的生活费（如新西兰、澳大利亚），额度要高于前者。另外，在社会保险普及的国家，职工死亡后，事实无人抚养儿童可以得到遗属津贴，这项津贴是以缴款或工作历史为条件的。西方发达国家中，新西兰和澳大利亚是没有普惠制儿童福利的国家，同时，也没有社会保险。这和中国的情况非常相似（中国社会保险覆盖面尚不全面，农村孤儿很少享有遗属补贴）。因此，我国可以参照新西兰的事实无人抚养儿童津贴制度或澳大利亚的双孤儿童津贴制度，以完善中国的事实无人抚养儿童津贴制度。同时，我国还可以参照美国和其他国家遗属津贴的做法，对单孤（半孤）和双孤（全孤）儿童给予不同水平的待遇。按照国际经验，一个社会群体中，只要贫困率在60%以上，使用类型救助的方法就可以比较准确地瞄准目标群体，有效发挥社会救助缓解贫困的作用。对事实无人抚养儿童（含孤儿）的调查结果表明，这个群体的贫困率达到90%（尚晓援，2008），因此，采取类型救助的方法是正确的。其中包括的儿童类型，应该是没有国家保障即生计无着的儿童。对事实无人抚养儿童的基本生活保障制度，应该是以类型甄别为条件的。第二，坚持家庭支持和支持家庭、监护人责任与政府责任相结合的原则。我国《婚姻法》和《民法通则》等相关法律，详细规定了抚养义务人和监护人的责任义务，并以国家强制力保障其履行。邹明明通过研究，提出了抚养人责任大于监护人的观点。同时，家庭养护是对儿童最好的养护方式，即在对事实无人抚养儿童提供替代性养护中，应主要由家庭对儿童提供服务和支持，这在全世界都有定论。政府提供的事实无人抚养儿童基本生活保障金要支持家庭，如对亲属寄养的支持和监督，对非亲属寄养的支持和监督，对领养残疾儿童家庭的支持。同时，政府要谨慎限定事实无人抚养儿童的范围，避免未成年人父母放弃应尽义务。第三，最惠优待政策的原则。孤儿和事实无人抚养儿童基本生活保障要体现计划性、整体性原则。对最弱势的孤儿群体，提供全面的孤儿“最惠优待政策”。除了孤儿单独享受的基本生活保障和各类优惠政策，孤儿还应该享受各地过去和未来叠加在低保和五保制度方面的各种优惠，如住房、出行、就医、教育和就业等各方面的扶助政策（就业扶助政策、住房扶助政策和独立生活扶助政策）。第四，明确儿童抚养人责任的原则。待遇发放和抚养责任挂钩，对儿童提供的基本生活保障金，不能只发放现金了事。政府一定要坚持待遇发放和抚养责任挂钩，现金保障和服务提供相结合的原则，对监护人进行监督。领取政府孤儿津贴的监护人，要接受国家的监督和对被照料儿童状况的评估。在照料质量达不到标准的情况下，政府有权改变安排，为儿童另外安排寄养家庭。第五，现金保障和服务相结合、两者并重的原则。因为现金救助发到家庭，不能保证完全花费在儿童身上。因此，政府要将现金保障和服务相结合，例如，教育、医疗等方面的支付，可以由地方民政部门直接从生活费中扣除，支付给学校和医保部门，以保证相关的待遇由儿童享受。第六，着眼事实无人抚养儿童的终身发展和培养。如在孤儿的年龄界定方面，政府要给18～22岁仍然接受高等教育或全时制职业培训的事实无人抚养儿童继续提供生活补贴，使他们的发展有较高的起点。（二）扩大孤儿和事实无人抚养儿童基本生活保障制度的覆盖面根据以上原则和对不同无人照料儿童群体的状况分析，在对事实无人抚养儿童基本生活保障制度的保障对象方面，我们建议适当扩大保障范围。除了失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人之外，加入服刑人员（三年以上刑期，正在服刑的，并且未来至少还有一年仍然服刑）未成年子女，农村户口的、父亲死亡的儿童以及正在接受全日制教育的、未满22周岁的年轻人。（三）完善制度建设，确保孤儿和事实无人抚养儿童健康成长目前，孤儿基本生活保障制度正处在制度建设的关键时期。如果制度只覆盖父母死亡和查找不到生父母的未成年人，保障类型单一，则采用比较简单的制度规定就可以了。如果覆盖面扩大到事实无人抚养的儿童群体，增加了制度保障对象的类型，那么制度规定就需要进一步完善。本报告建议从下述几个方面完善目前的制度。第一，对“父母”的定义，建议参照国际经验，进行具体界定，包括有抚养责任的亲生父母、继父母，办理了正式领养手续的领养父母。第二，建立正式的监护关系。中国的孤儿和事实无人抚养儿童，绝大多数都得到祖父母、其他扩展家庭亲属的照料，形成了事实监护关系。国家对儿童提供基本生活保障金，标志着抚养责任从家庭部分转移到国家。原有的事实监护关系对儿童权利的保障和儿童的健康成长是不够的，政府应该在条件许可的情况下，根据中国法律对抚养人和监护人的规定，尽量建立正式的监护关系，并明确监护和照料的条件。如澳大利亚的双孤津贴，要求照料者有35%的时间，以儿童和照料者住在同一居所的时间界定，对获得津贴的儿童进行照料。在明确监护关系的时候，政府要考虑儿童的意愿，也可以参考新西兰“家庭会议”的经验，在亲属中选择监护人。第三，根据中国国情，对农村户口，父亲单方死亡、失踪或服刑的儿童，可以参照孤儿待遇，提供相当于当地孤儿基本生活保障水平50%的保障金。这笔钱应该直接支付给母亲，以鼓励母亲在父亲服刑、去世之后，继续抚养未成年子女。母亲再婚，仍然抚养儿童的，这笔费用继续给付。母亲不抚养和照料儿童的，则不能拿到这笔津贴。第四，就待遇水平来说，对服刑人员未成年子女，如果父母双方服刑，这些儿童的待遇水平可以参考北京市、浙江省和青海省的规定，由国家提供基本生活保障，视同孤儿，或参照孤儿待遇。第五，所需要的总资金量的估算：以全国事实无人抚养儿童总数为57万人估算，如果全额给付孤儿津贴，每年所需的资金量为41亿元。根据我们上述建议，为了防止亲属、特别是父母为了儿童获得基本生活保障而弃养儿童，国家仅仅对父母双方死亡或者服刑的儿童提供全额基本生活保障，对父母一方死亡或服刑的儿童提供50%的基本生活保障，以支持家庭继续抚养儿童。根据排查结果，需要国家提供全额保障的儿童，不到全部事实无人抚养儿童的4%（父亲死亡、母亲服刑，母亲死亡、父亲服刑和父母双方均服刑）。如果国家仅仅为4%的事实无人抚养儿童支付全额基本生活保障金，对其他96%的儿童只需支付50%的基本生活保障经费，则每年所需的总资金为22亿元。（四）下一步研究方向在孤儿津贴的资金得到保障的情况下，政府应研究起草适合中国国情的《孤儿和事实无人抚养儿童津贴发放和申领办法》，进一步明确孤儿津贴领取人的资格条件及申领程序、责任和义务、虚假申报的惩戒条件等。其中，政府可以对父母双亡的孤儿、祖父母照料孤儿的家庭作出特殊的规定。此外，政府对司法人员、社会工作者等专业人员的介入，也应作出相应的规定。（本章的写作基于民政部社会福利与慈善促进司委托的课题研究——《事实无人抚养儿童基本生活保障制度》，并得到了民政部的经费和实物支持。课题组成员：尚晓援、武福祥、陈鲁南、邹明明、李哲、黄维、王霞绯、武彦君、虞婕、李坤、熊和妮、沈谦、张洵、张博、刘伟、朱靖红、徐雅舟、刘畅。）附录1：孤儿生活保障政策（一）中央1.行政法规［1］国务院办公厅：《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》，2010年11月16日。2.部门规章［1］民政部、财政部：《民政部、财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》，2010年11月26日。［2］中华人民共和国民政部办公厅：《关于制定孤儿最低养育标准的通知》，2009年2月19日。［3］民政部社会福利和慈善事业促进司：《关于全国散居孤儿最低养育标准执行情况的通报》，2009年10月12日。［4］中华人民共和国民政部：《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》，2009年6月9日。［5］中华人民共和国民政部：《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》，2009年3月6日。［6］中华人民共和国民政部办公厅：《关于开展全国孤儿福利保障状况调研工作的通知》，2008年10月8日。［7］中华人民共和国民政部等六部门：《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》，2008。［8］中华人民共和国民政部：《关于汶川大地震四川省“三孤”人员救助安置的意见》，2008。［9］中华人民共和国民政部办公厅：《关于发放使用〈儿童福利证〉的通知》，2007年6月1日。［10］中华人民共和国民政部社会福利和社会事务司：《关于加强流浪未成年人工作的意见》，2007。［11］第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议：《中华人民共和国未成年人保护法（修订）》，2006年12月29日。［12］中华人民共和国民政部等：《关于加强孤儿救助工作的意见》，2006年3月29日。［13］中华人民共和国民政部等：《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》，1997。［14］新华社：《民政部启动“蓝天计划”推动儿童福利设施建设》，2006年7月6日，http：///jrzg/2006-07/06/content_329326.htm。［15］中华人民共和国民政部：《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》，2009年3月6日。［16］中华人民共和国卫生部办公厅：《关于开展儿童艾滋病抗病毒治疗工作的通知》，2006年11月20日。附录2：地方法规规章［1］宁夏回族自治区政府：《宁夏回族自治区人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》，2011年11月28日。［2］宁夏回族自治区政府：《宁夏回族自治区人民政府关于建立全区孤儿养育津贴制度的通知》，2011年11月4日。［3］上海市民政局、上海市财政局、上海市人力资源和社会保障局：《上海市民政局、上海市财政局、上海市人力资源和社会保障局关于做好孤儿参加城镇居民基本医疗保险工作通知》，2011年10月25日。［4］广西壮族自治区政府：《广西壮族自治区人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》，2011年10月18日。［5］西藏自治区政府：《西藏自治区人民政府办公厅转发民政厅、财政厅关于加强孤儿基本生活保障工作意见的通知》，2011年10月17日。［6］郑州市政府：《郑州市人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》，2011年9月30日。［7］河北省政府：《河北省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》，2011年9月28日。［7］贵州省贵阳市政府：《贵阳市人民政府印发关于加强孤儿保障工作的实施意见的通知》，2011年9月10日。［8］山东省政府：《山东省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》，2011年9月8日。［9］江苏省南京市政府：《南京市人民政府办公厅关于转发市民政局等部门南京市孤儿保障实施细则的通知》，2011年9月5日。［10］广东省东莞市政府：《东莞市人民政府办公室关于印发〈东莞市孤儿保障工作实施方案（试行）〉的通知》，2011年8月29日。［11］湖北省武汉市政府：《武汉市人民政府关于切实加强孤儿保障工作的意见》，2011年8月24日。［12］吉林省政府：《吉林省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》，2011年8月21日。［13］山西省政府：《山西省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》，2011年8月11日。［14］浙江省人民政府：《浙江省人民政府办公厅关于加快发展孤儿和困境儿童福利事业的意见》，2011年6月17日。［15］四川省政府：《四川省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》，2011年6月17日。［16］上海市政府：《上海市人民地方政府办公厅关于进一步加强本市孤儿保障工作的意见》，2011年5月25日。［17］北京市民政局、市财政局：《北京市民政局、市财政局关于发放孤儿基本生活费有关事项的通知》，2011年4月25日。［18］湖北省十堰市政府：《十堰市人民政府办公室关于加强孤儿保障工作的实施意见》，2011年4月21日。［19］湖南省政府：《湖南省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》，2011年4月15日。［20］广东省政府：《广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于加强孤儿保障工作意见的通知》，2011年4月12日。［21］甘肃省政府：《甘肃省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于加强孤儿保障工作意见的通知》，2011年3月23日。［22］内蒙古自治区政府：《内蒙古自治区人民政府办公厅转发自治区民政厅关于加强孤儿保障工作实施意见的通知》，2011年3月21日。［23］北京市政府：《北京市人民政府办公厅关于进一步加强本市孤儿保障工作的意见》，2011年3月21日。［24］江西省政府：《江西省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》，2011年3月16日。［25］安徽省政府：《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强孤儿保障工作的通知》，2011年2月28日。［26］江苏省政府：《江苏省人民政府办公厅关于进一步加强我省孤儿保障工作的意见》，2011年2月18日。［27］陕西省政府：《陕西省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》，2011年1月31日。［28］山东省青岛市政府：《青岛市人民政府关于加强孤儿保障工作的实施意见》，2011年1月30日。［29］重庆市政府：《重庆市人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的通知》，2011年1月26日。［30］福建省民政厅：《福建省民政厅关于发放孤儿基本生活费的通知》，2010年12月31日。［31］广东省民政厅：《广东省民政厅关于实施“救助孤儿行动”的通知》，2010年12月30日。［32］重庆市其他机构：《重庆市民政局、重庆市财政局关于建立孤儿基本生活费发放制度的通知》，2010年12月28日。［33］福建省政府：《福建省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于加强孤儿保障工作意见的通知》，2010年12月19日。［34］湖北省鄂州市政府：《鄂州市人民政府办公室关于调整我市城乡集中供养“三无”对象及孤儿保障标准的通知》，2010年9月30日。［35］广东省江门市政府：《江门市人民政府办公室关于我市全面实施孤儿最低养育标准的通知》，2010年7月30日。［36］宁夏回族自治区政府：《宁夏回族自治区人民政府关于建立散居孤儿最低养育津贴制度的通知》，2010年5月24日。［37］内蒙古自治区巴彦淖尔市政府：《巴彦淖尔市人民政府办公厅关于进一步提高城乡低保、五保供养、孤儿供养水平的通知》，2010年3月19日。［38］福建省厦门市政府：《厦门市人民政府关于实施孤儿最低养育标准的通知》，2010年1月16日。［39］辽宁省大连市政府：《大连市人民政府办公厅转发市民政局关于加强全市孤儿救助工作实施意见的通知》，2009年9月16日。［40］广东省民政厅等：《广东省民政厅、中共广东省委农村工作领导小组办公室、广东省高级人民法院等关于印发广东省孤儿救助工作实施意见的通知》，2008年6月30日。［41］吉林省丹东市政府：《丹东市人民政府办公厅转发市民政局关于加强全市孤儿救助工作实施意见的通知》，2008年6月25日。［42］辽宁省朝阳市政府：《朝阳市人民政府办公室关于加强全市孤儿救助工作的通知》，2008年5月28日。［43］辽宁省盘锦市政府：《盘锦市人民政府办公室转发市民政局关于加强全市孤儿救助工作意见的通知》，2008年4月29日。［44］辽宁省辽阳市政府：《辽阳市人民政府办公室转发市民政局关于加强全市孤儿救助工作实施意见的通知》，2008年2月25日。［45］辽宁省葫芦岛市政府：《葫芦岛市人民政府办公室转发市民政局关于加强葫芦岛市孤儿救助工作实施意见的通知》，2008年2月14日。［46］辽宁省沈阳市政府：《沈阳市人民政府办公厅转发市民政局关于加强沈阳市孤儿救助工作的实施意见的通知》，2007年12月19日。［47］辽宁省政府：《辽宁省人民政府办公厅转发省民政厅关于加强全省孤儿救助工作意见的通知》，2007年7月6日。［48］河南省民政厅：《河南省民政厅关于在洛阳焦作信阳等市开展孤儿救助安置试点工作的通知》，2007年4月23日。［49］安徽省池州市政府：《池州市孤儿救助办法（试行）》，2007年4月1日。［50］广东省民政厅等：《广东省民政厅、广东省社会治安综合治理委员会办公室、广东省高级人民法院等转发民政部等15部委关于加强孤儿救助工作意见的通知》，2006年6月26日。［51］山东省青岛市民政局等：《青岛市民政局、教委、财政局等部门关于解决孤儿问题的若干意见》，2000年1月10日。［52］广西壮族自治区防城港市政府：《防城港市人民政府办公室关于制定孤儿最低养育标准的通知》，2009年8月31日。［53］宁夏回族自治区民政厅社会福利和社会事务处：《关于孤儿福利保障情况的调研报告》2008年10月28日。［54］宁夏回族自治区民政厅社会福利和社会事务处：《关于孤儿福利保障情况的调研报告》，民政部工作报告2008。［55］新疆维吾尔自治区民政厅：《关于新疆维吾尔自治区孤儿福利保障状况的调研报告》，2008。附录3：各国和地区事实无人抚养儿童政策分析（一）澳大利亚1.双孤年金制度澳大利亚没有社会保险制度，各种社会救助项目构成了福利制度的主体。几乎所有的福利项目都是针对穷人和弱势群体的，以收入和财产调查为条件。在儿童福利方面，澳大利亚没有普惠制的儿童津贴。但是，澳大利亚对抚养儿童的家庭有各种税收优惠、抚养津贴和照料津贴，如出生奖金、家庭税务优惠、多子女家庭津贴、住房补贴、照料者津贴、单亲或单收入家庭津贴、残疾儿童津贴等。在这些优惠政策之外，如果被抚养的儿童是孤儿和事实无人抚养儿童，抚养者还可以申请额外的双孤年金。澳大利亚1973年9月26日通过并开始实施双孤年金制度，用于补贴孤儿的生活费。双孤年金由儿童抚养人申请，抚养人必须是澳大利亚或新西兰公民以及永久居民，孤儿和事实无人抚养儿童的抚养者。申领条件为：被抚养儿童是16岁以下的未成年人，或者年龄在16～25岁的全日制学生，未参加工作，也未领取青年津贴。获得双孤补贴的儿童需要满足下列条件：孩子的父母或者养父母双亡；孩子的父母或者养父母一方死亡，另一方长期服刑或在押、在精神病治疗所或者下落不明；孩子为难民，并且没有与其双亲或一方长期居住在澳大利亚，或者其双亲均不在澳大利亚甚至根本下落不明。申请获得双孤年金的儿童，没有家计调查和财产调查的要求。但是，儿童的抚养者必须是儿童合法的监护者，需要至少花费35%的时间照料该儿童，同时必须符合享受儿童税收优惠待遇的要求，这项待遇是有收入调查条件的。如果儿童的抚养者是单亲家庭或者是单收入家庭的家长，还可以得到额外的福利待遇。这些待遇必须通过家计调查或者财产调查。2.津贴孤儿年金的计算是双周的救济金的固定部分加上1/8的浮动部分。固定部分根据CPI（居民消费指数）自1～7月逐月递增。津贴支付时间：一般在隔周的周四（发薪日）发放。津贴增加：法律将根据CPI提供一年两次的年金上提。增加额在每年的1月和7月的第一个发薪日发放。如果津贴在之前的6个月仅部分发放则会有相应的调整。DFRDB（DefenceForceRetirementandDeathBenefits）年金增加津贴仅适用于政府财政补助范围内的年金。年金终止：年金到那个孩子16岁时终止发放，除非他们正在接受全日制教育，在这种情况下，补助将会一直持续到全日制教育结束或者做学生到达25岁（以先发生的情况为准）。学生津贴在每年初进行发放审核。如果部分考虑孩子的情况，法院提出要求则年金也可提早终止。所有的儿童津贴，包括双孤年金的申领、发放，都有一系列的管理要求、规定和罚则。（二）新西兰孤儿和事实无人抚养儿童津贴新西兰和澳大利亚是经合组织国家中仅有的两个没有社会保险的国家。同时，新西兰的儿童福利主要是“嵌入制”的安排，即儿童福利包括在其他社会救助和福利项目之内，独立的儿童福利项目不多。新西兰没有普惠制的儿童津贴。专门的儿童福利项目不多，包括残疾儿童津贴和儿童照料津贴。在这种背景下，专门为“孤儿和事实无人抚养儿童”提供的津贴制度，表明在“嵌入制”的背景下，一般性的福利项目不能满足孤儿和事实无人抚养儿童健康成长的需要。因此，政府必须为孤儿和事实无人抚养儿童提供专门的津贴。新西兰的“孤儿津贴”和“事实无人抚养儿童津贴”针对下述儿童：16岁以下的儿童（或16～21岁的全日制学生，没有领取政府的青年津贴），父母都已经去世或父母因为长期生病、残疾，无法自己抚养该儿童；如果无法找到父母则孩子必须提供积极寻找父母的证据，如向警察局报告寻找帮助。事实无人抚养儿童津贴：确认事实无人抚养儿童，主要的考虑是儿童的家庭关系是否破裂，这主要是指因为各种原因，家庭中父母、养父母或继父母无法抚养和照料儿童。因为导致家庭不能照料儿童的原因很多，如父母服刑、家长虐待儿童（家庭暴力）、父母离家或出国等。作出这项决定的必须是专业的家庭服务中心的社会工作者。社工要对家庭成员，包括父母、可能的照料者、儿童等进行访谈，对家庭情况进行评估。新西兰独特的、在国际上被称道的一项措施是，当儿童的家庭关系破裂之后，需要召开家庭（或家族）会议，来讨论和决定家庭是否破裂，父母或者其他亲属是否可以承担起抚养儿童的角色。这项措施的意义在于尽可能地把儿童安置在家庭和社区中。当申请津贴的被照顾儿童14岁以上时，必须召开家庭会议，否则国家不予以支持。（三）英国英国为国内儿童提供普惠制的儿童津贴。对事实无人抚养儿童，英国在提供普惠制儿童津贴的基础上，再提供监护者津贴。享受监护者津贴的儿童，必须符合下述情况之一：双亲死亡；父母一方死亡，另一方找不到；父母离异，一方死亡，另一方不承担抚养责任；父母未婚，母亲死亡，不知道父亲是谁；父母一方死亡，另一方在监狱服刑两年以上，仍在服刑；父母一方死亡，另一方长期住院（如根据法庭命令入精神病院）。除此之外，英国政策还规定，如果监护人在获得监护者津贴之前已经在抚养该儿童，那么，办理收养手续之后，仍可以继续享受监护人津贴，直到儿童16岁。英国和其他很多国家签有社会保障协议。在英国失怙的儿童，监护人移居到其他国家之后，可以在这些国家申领当地的孤儿津贴，或者继续领取英国的监护人津贴。这些国家包括新西兰、爱尔兰、土耳其、美国等。（四）瑞典瑞典自1974年起实施普惠制家庭津贴制度，保障多子女家庭的最低生活水平，使每个儿童均能获得合理养育。所有瑞典儿童自出生之日起可得到儿童津贴，直至16岁。儿童津贴金额随着物价上涨进行调整。凡年龄未满16岁（学