提高中原城市群协调发展能力研究

提高中原城市群协调发展能力研究

协调发展是城市群发展的核心要义。中原城市群作为河南省区域经济发展的核心增长板块，在全省经济社会发展和中原经济区建设中，发挥着举足轻重的作用。中原城市群能否分工合理、良性互动的协调发展格局，不仅事关城市群的持续健康发展，而且事关中原崛起、河南振兴的发展大计。因此，当前推进中原城市群发展，应把协调发展放在突出位置，通过一系列综合举措，着力形成协调互动发展的新格局，为全面建成小康社会、加快中原经济建设、实现中原崛起河南振兴提供坚实支撑。一中原城市群推进协调发展的主要做法近年来，在推进中原城市群协调发展过程中，河南省紧紧围绕城市群协调发展的核心内涵、基本要求和战略部署，通过科学规划引导、交通先行推进、做强核心城市、城乡一体化试点等多种途径，全力推进中原城市群的协调发展，中原城市群呈现出持续快速发展的良好态势。（一）科学规划引导科学规划是引导城市群协调发展的重要保障。在推进中原城市群发展过程中，河南省十分重视规划的引导调控作用，相继编制和实施了《中原城市群总体发展规划纲要》《中原城市群旅游发展规划》《中原城市群轨道交通规划》等一批规划，明确城市发展重点，优化城镇空间布局，城市职能合理分工，有效指导城市群的协调发展。如在《中原城市群总体发展规划纲要》中，就对各城市进行了明确的职能分工和功能定位，郑州市要重点打造成为全国区域性中心城市，全国重要的现代化物流中心，区域性金融中心，先进制造业基地和科技创新基地；洛阳市要重点打造成为全国重要的新型工业城市，先进制造业基地，科研开发中心和职业培训基地，中西部区域物流枢纽；平顶山市要打造成为中国中部化工城，中原城市群化工、能源、原材料、电力装备业制造基地；许昌市要打造成为中原城市群高新技术产业、轻纺、食品、电力装备制造业基地，农业科技示范基地和生态观光区；漯河市要打造成为中国食品城，中原城市群轻工业基地，生态农业示范基地，南部区域物流中心等。这些明确的城市功能分工，为各城市加强区域合作和城市群的协调发展，提供了重要基础和保障。（二）交通先行推进交通网络是推进城市群协调发展的重要基础。近年来，为促进中原城市群快速发展，增强城市群地区各城市间的区域联系，河南省实施了交通优先推进战略，着力完善中原城市群综合交通运输网络体系，切实提高中原城市群的互联互通能力和对外交通能力。一是积极完善城市群地区骨干交通网络。以建设和完善中原城市群快速运输通道为重点，积极建设郑民高速等高速公路，改造提升京港澳、连霍高速公路河南段，积极推进郑汴快速通道等通道建设，积极谋划中原城市群地区城际快速铁路建设，中原城市群骨干交通网络架构初步形成。二是着力提升中原城市群对外交通能力。在完善区域内部交通骨干网络建设的同时，积极配合国家建成郑西高铁、石武高铁等高速铁路，积极争取启动郑州至重庆、郑州至太原、郑州至合肥等高速铁路项目，积极围绕郑州航空港综合经济实验区的建设，着力提升郑州新郑国际机场的国际枢纽功能，不断提升中原城市群对外交通能力。三是积极提升中原城市群城乡间交通能力。积极加强中原城市群地区城乡交通设施建设，着力推进国道和省道改造提升，积极推进县道和村道建设，积极提升城市群地区城乡间交通能力和通道水平。（三）做强核心城市郑州市是中原城市群的核心城市，也是河南省的省会城市和经济发展的重心，在中原城市群建设和河南经济社会发展中发挥着龙头和重心作用。长期以来，河南省一直把郑州市作为全省发展的重点和重心，全力推进其做大做强，不断提高其综合竞争能力和辐射带动能力。一是积极促进郑州航空港综合经济实验区上升为国家战略，并赋予省辖市管理权限，集全省之力全力推进航空港综合经济实验区的建设。二是着力推进郑东新区建设，通过一系列综合举措，全力推进郑东新区尽快出形象、成规模。三是积极推进全省优势资源、重大招商引资项目、重大工程和重大试点项目向郑州市集中布局，富士康项目优先安排于郑州，综合保税区项目布局于郑州等。同时，郑州市积极依托省会城市、综合交通运输枢纽等综合优势，按照“全国找坐标、中部求超越、河南挑大梁”的战略要求，积极谋划和推进郑州都市区建设，全力加强招商引资工作，着力推进产业发展和产业集聚建设，着力增强郑州的综合服务功能和综合竞争能力，全力打造成为全国区域性中心城市，全国重要的现代物流中心、区域性金融中心、先进制造业基地和科技创新基地。（四）城乡一体化试点城乡协调、一体化发展是城市群协调发展的重要内容。在推进中原城市群协调发展过程中，河南省一方面突出城镇之间的协调发展，另一方面强调城乡之间的协调互动。为促进中原城市群城乡间的协调发展，河南省先后出台了《关于加快推进城乡一体化试点工作的指导意见》《关于2007年城乡一体化试点重点改革工作的意见》，确定在中原城市群的济源、巩义、新郑、偃师、舞钢等市开展城乡一体化试点工作。各试点市结合城乡一体化试点的有关精神，积极推进城乡基础设施、公共服务等方面的一体化。比如，济源市在城乡发展一体化试点中，对全域进行了通盘考虑、统筹布局，在市域空间战略布局方面，重点构筑形成基本农田保护区、中心城区、新型农村社区、生态保护防治区等功能分区；在城镇体系方面，着力构筑“中心城区+复合型组团+中心镇+新型农村社区”的区域发展格局；在产业发展布局方面，积极打造中心城区、玉川循环经济功能区、虎岭转型发展功能区、东部高效农业示范区、南太行生态文化旅游区、小浪底北岸黄河风景旅游区等六大功能区；在公共服务设施方面，相继实施公路网、供气管网、供水管网、城乡污水处理、生态景观、垃圾处理等一批城乡发展规划。二中原城市群协调发展中存在的突出问题虽然，中原城市群在推进协调发展中，采取了一些有效措施，也取得了一些积极成效，但还存着一些比较突出的问题，应引起我们的高度重视，采取有效措施加以解决。（一）核心城市辐射带动能力弱核心城市是城市群快速发展的关键和保证。核心城市发展的快慢、规模的大小以及实力的强弱，对于城市群发展的速度、质量和效益具有举足轻重的作用。与长三角、珠三角、京津冀、山东半岛以及成渝城市群等发展相对成熟城市群的核心城市相比，中原城市群的核心城市郑州市，无论是从经济总量和发展规模，还是从经济实力和竞争能力等方面，与其还有不小的差距。2012年，郑州市实现生产总值5549.8亿元，而同期的上海市、广州市、北京市、青岛市、成都市和重庆市分别达到20181.7亿元、13551.2亿元、17879.4亿元、7302.1亿元、8138.9亿元和11409.6亿元，郑州市仅为上海市的27.5%、广州市的41.0%、北京市的31.0%、青岛市的76.0%、成都市的68.2%和重庆市的48.6%。因此，如何进一步做大做强中原城市群的核心城市，提高郑州市的综合实力和辐射带动能力，仍是今后中原城市群协调发展中必须考虑的重大现实性问题。（二）产业同质化现象比较明显城市群发展的核心在于推进区域经济发展一体化，关键在于形成合理的区域分工体系，尤其是要形成合理的区域产业分工。由于受行政区划分割、地方利益驱使等多重因素的影响，中原城市群城市职能定位同化，产业同构、同质化现象比较突出，直接影响和制约着城市群的协调发展。如在主导产业选择和重点产业发展方面，中原城市群所有城市均把装备制造业作为重点发展产业，有8个城市把生物医药产业、新材料作为产业发展重点，有7个城市把食品工业、化工工业、电子信息产业、新能源产业作为发展重点，有6个城市把发展汽车及零配件产业作为产业发展重点，有5个城市把节能环保产业作为产业发展重点，有4个城市把纺织服装产业作为产业发展重点等。这些相似的产业发展重点，极易引发城市间的资源争夺、恶性竞争，进而导致区域间的重复建设和资源浪费，破坏城市间的和谐发展和区域一体化进程。如在新一轮招商引资过程中，各城市为了获取相同的产业发展项目，竞相压低地价，甚至是以零成本或负成本来出让土地，造成城市间的恶性竞争，影响城市群发展的整体效益。（三）区域协调发展机构的缺失国内外城市群发展的经验表明，城市群协调机构是解决城市群协调发展问题、调节城市间利益关系的重要保障。然而截至目前，中原城市群尚未建立常设的城市群协调发展机构。虽然其间为了推动中原城市群的协调发展，解决城市群协调发展过程中存在的问题，城市群相继建立和成立了九市与省直有关部门联席会议、九市市长论坛、九市政协主席联席会议等议事机构和制度，但这种相对松散、缺乏约束力的协调议事制度，很难真正起到解决城市群协调发展问题的作用。尤其是近几年，随着河南省区域发展一些新概念的提出和实施，中原城市群发展也常常被“淡忘”和“遗忘”，这几种形式的议事机构和制度也形同虚设，基本处于停滞状态。由于缺乏有力有效的城市群协调发展机构，中原城市群各城市基于地方利益的考虑，往往从本地区的角度来考虑问题和谋划发展，缺乏大局意识和整体观念，从而产生了一些诸如跨区域的基础设施难以建设、区域生态环境问题加剧、区域产业结构同构、区域恶性竞争等问题，造成城市群整体发展质量和效益的降低。（四）交通体系建设有待加强构建高效便捷的区域交通运输网络是城市群协调发展的重要内容，也是城市群协调发展的重要基础。近年来，随着中原城市群交通运输设施的建设，城市群综合交通网络已形成一定的基础，体系网络不断完善，区域交通联系日益便捷，但是相对于城市群协调发展，以及城市群区域联系日益增强的态势而言，中原城市群综合交通运输网络体系支撑能力还相对较弱，其中最为突出的表现在三方面：一是核心城市郑州市与除开封市之外的其他城市的快速通道建设相对滞后，特别是与济源市、平顶山市等不在主要交通要道上的城市联系通道建设尤其滞后，直接影响到这些城市与核心城市的交通联系；二是除核心城市外其他城市间的交通联系通道建设还比较欠缺，尤其是各个城市间的快捷通道建设比较紧缺，也影响和制约着这些城市间的交通联系和区域合作；三是小城镇与核心城市、区域性中心城市的联系通道能力比较薄弱，亟须进行改造与提升。因此，加强中原城市群综合交通运输网络体系建设，增强城市群城镇间和城乡间的交通联系，仍是中原城市群未来发展的努力方向和战略重点。（五）区域发展受到严重约束近年来，随着中原城市群发展的快速推进，各个城镇建设的不断加快，中原城市群资源要素约束日益突出，生态环境问题日益凸显，城市群可持续发展受到严重约束。以土地资源为例，随着中原城市群城镇化的快速发展，各个城市新城区、商务中心区和特色商业区的建设，以及产业集聚区的发展，将会产生大量的建设土地需求，而面对国家日益趋严的土地政策，以及农业大省保粮的战略要求，中原城市群发展面临着建设用地资源供需矛盾的严重约束。据有关部门测算，未来几年，河南每年用地需求大约60万亩，但是每年新增建设用地指标供给只有20万亩，仅能满足不到三分之一的需求。而这60万亩土地资源需求大多产生于中原城市群，因此如何处理城市群发展与保护耕地之间的关系，成为中原城市群面临的紧迫课题。同时，随着中原城市群的快速发展，区域生态环境问题日益突出，一些城镇污染不断加剧，生态环境承载能力不断降低，严重影响和制约着城镇质量的提高和功能的正常发挥。因此，如何正确处理城市群发展与生态环境建设的关系，应成为中原城市群未来发展必须关注的问题。三提高中原城市协调发展能力的对策建议中原城市群协调发展是一项复杂的系统工程，需要各个部门、各个方面的共同努力。当前和今后一个时期，促进中原城市群协调发展，应在推进郑州市跨越式发展、合理城市间的产业分工、建立区域协调发展机构、完善区域交通体系建设、着力破解区域发展约束等方面着手和努力。（一）推进郑州市跨越式发展要积极创造条件，强化政策支持，集全省之力，以提高郑州首位度和国际化程度为重点，全力推进郑州跨越式发展，着力提升郑州市对中原城市群乃至全省的龙头带动作用。一是要全面推进郑州航空港经济综合实验区建设，以郑州大型航空枢纽为依托，以发展航空货运为突破口，推进高端制造业和现代服务业集聚发展，推进跨境贸易电子商务服务试点，建设全球网购商品集散分拨中心，把实验区建设成为全国航空港经济发展先行区和中原经济区核心增长极。二是提升中心城区的服务功能，通过强化科技创新和文化引领，促进高端要素聚集，优化提升中心城区现代服务功能，增强辐射带动中原城市群和服务全省发展的能力，提升区域性中心城市地位。三是依托郑东新区和郑汴新区，推动向东拓展发展空间，重点发展电子信息、汽车、高端装备等先进制造业和金融、现代物流、文化等现代服务业，壮大总部经济，打造全国重要的先进制造业和现代服务业基地。四是加快推进高新区、经济技术开发区等产业集聚区的发展，不断提升城市发展的产业支撑能力。五是优化城市发展形态，密切中心城区与新郑、新密、荥阳、登封等周边县城的联系，推进组团式发展，加快建设以中心城区为核心、外围城市组团为支撑、小城镇为节点的郑州都市区。（二）城市间的产业分工合理形成合理的产业分工体系，是城市群协调发展的关键和核心。推进中原城市群的协调发展，提高中原城市群的协调发展能力，需要城市间的产业合理分工，形成产业合理分工、协调互动发展的新格局。一是要结合各城市的发展状况、发展优势和资源禀赋，参照河南省城镇体系规划、中原城市群总体发展规划纲要等规划，合理选择城市的主导产业和产业发展方向。二是因地制宜地推进城市群产业发展，发挥郑州、洛阳等特大中心城市高端要素集聚、科技创新等优势，积极培育总部经济，大力发展现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业；推动其他中心城市培育壮大主导产业，推进制造业与服务业融合发展，提升城市产业能级；发挥中小城市和小城镇劳动力等要素成本优势，因地制宜发展劳动密集型产业和特色产业集群。三是要推动城镇产业结构升级，把发展城市经济与培育新兴产业、改造传统产业结合起来，完善城镇功能，促进要素集聚，实施创新驱动战略，加强新技术、新产品研发及营销，加快发展高成长性产业，改造提升传统优势产业，发展壮大战略性新兴产业和现代服务业。四是继续把对外开放作为根本性举措，创新对外开放的体制机制，持续深入开展大招商活动，积极承接产业转移。（三）建立区域协调发展机构区域协调发展机构的缺失，尤其是缺乏具有约束力的常设机构，是中原城市群协调发展面临的最为突出的问题。因此，加快中原城市群的协调发展，要着手建立完善的区域协调发展机构，破解和解决城市群协调发展中存在的重大问题。为此，一是要在省级层面建立中原城市群协调发展常设机构。建议成立中原城市群协调发展办公室，直接隶属于省政府，由省委省政府主要领导兼任，具体负责中原城市群发展规划的编制、区域政策的制定、重大跨区域问题协调等战略问题。二是要建立健全中原城市群各城市参与的协调机制。积极探索建立和健全由中原城市群各城市主要领导参与的区域协调机制，定期不定期举行和召开区域协调发展会议，共商城市群协调发展问题，同时在基础设施建设、生态环境保护、规划对接等方面，展开务实合作。三是要成立由各市主要职能部门（如发改委、交通局等）参与的部门协作机制，具体负责城市间具体问题的沟通与衔接工作。四是成立由专家学者、研究机构和中介组织等参与的区域协调机制，共同研究和探讨中原城市群协调发展的问题。（四）完善区域交通体系建设区域综合交通运输体系是城市群协调发展的基础和保障。推进中原城市群的协调发展，要不断加强城市群地区铁路、公路、航空等交通设施建设，不断提高城市间的通达能力，逐渐形成网络设施配套衔接、覆盖城乡、连通内外、安全高效的综合交通运输网络体系。要不断巩固提升郑州综合交通枢纽地位，改造提升区域性综合枢纽，形成适应新型城镇化发展的现代化综合交通枢纽格局。要大力推进郑州航空港经济综合实验区建设，积极发展民用航空，大力发