我国农村公共文化服务体系现状调研报告-以湖北省为例

我国农村公共文化服务体系现状调研报告以湖北省为例

自党的十六大提出要转变政府职能、构建服务型政府后，从中央到地方都加快了公共文化服务体系建设的步伐。而农村一直是我国公共文化服务体系中的薄弱环节。近年，随着我国社会主义新农村建设的开展，各级党委和政府对农村公共文化服务体系的构建日益重视，不仅出台了一系列相应的政策法规，而且在实践层面不断摸索、创新，初步建立起县、乡、村基层农村公共文化服务网络体系。但当前的农村公共文化服务体系是否完善？对于农村的文化服务供给是否充足？作为农村公共文化服务体系的最终服务对象——农民，他们希望得到的公共文化服务又有哪些？他们对于农村公共文化服务体系建设的参与、直观感受又如何？为解答这些问题，2009年6月至8月，财政部公共文化服务体系财政保障机制研究课题组对湖北省农村公共文化服务体系的现状、实施基础、财政保障情况进行了调查。本次调查共选取了湖北省域内的76个农业类县（市、区）进行问卷调查，并深入到湖北省应城市杨河镇、东宝区仙居乡、长阳土家族自治县资丘镇等3个乡镇进行实地问卷调查和访谈。通过问卷调查和实地考察试图从不同层面反映湖北省农村公共文化服务供给与农民参与的情况。因为湖北地处中部，且无论是经济状况还是综合实力都在全国处于适中位置，所以以湖北为个案进行调研，具有一定的典型性与代表性。一湖北省农村公共文化服务现状评估（一）农村居民参与文化活动情况1.“看电视”是农村居民的主要文化活动方式调查显示，农民群众在农闲时，主要是：看电视（83.4%），聊天（58.6%），读书看报（51.2%），体育健身（40.3%），看电影（34.4%），上网（31.8%），打牌打麻将（29.1%）；较少参加乡镇、村里组织的文艺活动（24.0%），也较少“看戏”（22.0%）、“听广播”（20.6%）和“下棋”（18.1%）。随着湖北广播电视“村村通”工程的实施，电视机和电视传播网络在农村基本普及，现代文化消费方式得以在农村快速普及。农民由过去的听广播、读报、看戏等文化消费形式逐步转向看电视、读书看报等一些方便、快捷、信息量大、娱乐功能强的文化消费形式；同时，访谈发现，农民群众大多对“政府送电影”不感兴趣。在农村地区，文化娱乐形式是不是经济、便利和符合个人的兴趣成为影响群众参与积极性的重要因素。2.农民群众乐于参与集体性文化体育活动根据农民对文化活动的喜好程度排名，农民喜欢的文体活动除“看电视”（83.4%）之外很重视“锻炼身体”。而“参加乡镇、村组织的文化活动，参加农业技术培训”作为农村的文化需求分别排在第6、第7位。通过实地访谈得知，如果政府能够免费提供一些农业培训或群体性的文体活动，大多数接受调查者表示乐于参加。课题组访谈发现，当代农村居民群体中，老中青各个年龄层次的人都表示出对体育锻炼的偏好。18岁以下的受访者中，有24人表示很喜欢体育锻炼，占18岁以下年龄段受访者的35.82%，19～35岁、35～45岁、45～65岁的青壮年喜欢体育锻炼的人数均占该年龄层次人数的一半以上，“富而求健康”成为仅次于看电视的共同文化需求。3.农村重要节日、婚丧文化活动是农村社区主要的公共文化形态，民间艺人群体具有独特的作用调查显示，当前农村地区在重要节日、婚丧等红白喜事期间，会实现社区居民的“文化聚集”，届时当事人家里一般会邀请“戏班子”或者是“民间乐队”演出，丧礼期间可能会请一支民间的“和尚”或“道士”团队前来“做法事”。数据显示，农村“办喜事”时有75.9%的家庭会邀请戏班或乐队等凑兴，即使是“丧礼”期间也有超过一半的家庭邀请戏班或举办其他形式的文化活动以示纪念。而过年过节村里请人看电影的情况（22.6%），有“喜事”时看电影（22.1%）的习惯也较多见。民间艺人是农村文化传播的重要载体。调查表明，86.9%的受访者表示看过当地艺人的表演，89.6%的群众表示当地艺人的表演给他们带来了精神享受。民间艺人平时务农，节庆时演出，是一支“不走”的民间文化队伍，79.8%的民间艺人表示自己是兼业的。农村民间艺人的主要演出地点是本村、本乡镇和本县内。88.9%的民间艺人主要在本行政村内演出；66.7%的主要在本乡镇内演出；51.1%的主要在相邻乡镇演出；46.7%的主要在本县演出；还有一部分回答在邻县（13人）和外省（4人）演出。其中，民间艺人在春节、端午、升学、祝寿等喜日时演出频率最高；其次是元旦、五一、十一等长假期间；再次是本地丧事期间；本地人家结婚、生子的庆典也是民间艺人的演出机会；还有一部分是受当地政府邀请进行计划生育、法制宣传等。4.民间力量参与基层公共文化建设具有独特的价值和作用武汉市洪山区青菱文化艺术中心是一家民营文化艺术机构，也是当地文化艺术活动的组织中心、策划中心和活动中心。2000年，洪山区政府以土地划拨的方式予以支持，武汉市棉纺厂的一位女工童爱武及其丈夫筹资300万元在洪山区青菱乡长征村创办了青菱文农艺术沙龙（后更名为青菱文化艺术中心）。中心建筑面积2000多平方米（现已达6100多平方米），内设画室、图书阅览室、健身房、歌舞排练厅、室内游泳池等设施。中心成立后，童爱武利用晨练、到居民家门口表演、上门宣传动员等方式，逐步获取当地民众的认同，并随后成功开办文艺培训班。经过近一年不懈的努力，村里的文化活动从无到有，渐成气候，在青菱乡的18个村分别物色舞蹈骨干，到中心集中进行培训，并投资组织专场比赛，组建起了农民艺术团。随后，健身舞、拉丁舞、扇子舞、腰鼓、舞龙等各类文体活动在村里推开，参与者上千人。中心立足青菱乡，辐射整个洪山区，共推动成立了18个各具特色的文化艺术队伍。该中心成立10多年来，童爱武带领农民艺术团走遍洪山区20多个乡村和武汉部分边远地区，20多万农民免费观看了演出。中心艺术团每年到社区、军营、学校和企业开展文艺宣传活动以及参加省市区和街镇乡的调演活动（年均可达40～50场）。此外，中心还组织承办了武汉市“文农杯”文艺大赛、青菱乡“文农杯”趣味体育大赛。在迎接全国第六届城市运动会、武汉创建全国文明城市、迎接北京奥运会等活动中，中心创办的农民健身队也参与其中。2002年，洪山区被评为“全国文化先进区”；2006年，青菱乡也被评为“全省繁荣农村文化市场优秀乡镇”。中心编创的反映农村生活、农民精神风貌的节目屡屡在各级各类比赛中荣获大奖。如《醉金秋》在湖北省第六届农村金秋文艺调演和武汉市第六届农村金秋艺术节大赛中获特等奖。2005年11月，在新加坡第五届国际老年文化艺术节上，该节目亦获金奖第一名。2007年11月，在武汉市举办的“第八届中国艺术节”的复赛、决赛中，中心创作的舞蹈《妹娃儿要过河》，获得了“楚天群星奖金奖”，并参加了第八届中国艺术节开幕式。（二）政府公共文化供给情况1.政府供给仍然处于一个较低的水平，民众的参与程度不高调查显示，当被问及乡镇、村里是否经常组织一些文体活动时，在有效作答的587名农民中，回答偶尔组织过的占38.8%，没有组织过的占24.4%，不知道、没听说过的占16.2%，只有20.6%的农村居民认为政府经常组织文化活动。在访谈中课题组了解到，村民普遍认为“政府”只是在过年过节时才会偶尔组织文艺表演等活动，甚至很多人认为政府从来都未组织过文化活动，但同时又表示即使政府组织了“送文化”活动他们也不感兴趣。广大民众大多知道乡镇综合文化站、村文化室的所在，但是很少到乡镇文化站和村文化室去，更不用说前去看书或参加文化站组织的文体活动了。这种情况表明，一方面当前政府对于农村公共文化服务产品的供给“量少质差”，不能吸引群众；另一方面又显示出广大农民群众自身的文化权利意识还较模糊，对于自身的文化需求缺乏充分的表达能力。2.政府“送文化”的公共供给模式收到一定成效，但政府公共文化的供给效率较低课题组设计了“您去年观看过乡镇、村里组织的哪些文艺活动和体育活动”的调查项目，大多数人（52.6%）表示看过“政府送电影”，还有一些知道政府送戏、送书、组织的农业科技培训和开展的各类文体活动（见表1）。农村居民获得的这些公共服务大多出自县级文化部门组织的“送文化活动”，但农民对这些活动并没有表现出积极参与的热情，总体上政府“送文化”的方式不能完全满足农民文化参与和文化体验的过程要求，因此政府供给的效率较低。表12008年农民参与过的文艺活动与体育活动（三）乡镇文化站公共文化服务情况乡镇综合文化站建设作为农村文化建设的突破口，在国家文化建设中具有重要的地位。课题组为掌握当前乡镇综合文化站的建设情况，对乡镇文化站的公共财政投入、公共文化活动、人员工资待遇等各方面情况进行了问卷调查和统计。1.乡镇文化站基础设施建设稳步推进，硬件水平快速提高近年来，为建设集多种功能于一体的综合型乡镇文化站，湖北省出台了乡镇综合文化站建设管理办法，规定列入建设规划项目的文化站，补助标准为每个项目16万元（贫困县为20万元）。根据93位乡镇文化站长（总样本数106个）的有效回答，目前湖北省农村乡镇文化站基础设施面积迅速扩大，档次提高。统计表明，全省乡镇文化站站房面积在100平方米以下的有4个，面积在101～300平方米之间的乡镇文化站有29个，300平方米以上的60个，76.56%的受访者认为其站舍能够满足需要。2.乡镇文化站设备配置落后，活动经费不足、人才不足、内容不足影响到功能发挥对106位乡镇文化站站长的调查表明，大多数乡镇都配备了一定数量的设备。其中，30个乡镇有演出服装，33个乡镇拥有乐器，30个乡镇有篮球场，29个乡镇有投影仪，但站藏图书不多，大多数文化站所拥有的图书在3000册以下，还有近1/3的乡镇文化站图书量在1000册以下。此外，调查显示，很多乡镇文化站由于文化设施长期得不到有效补充，其固有的公共文化服务功能正逐步丧失。以湖北为例，32%的乡镇文化站由于经费不足导致基本活动停滞，79%的乡镇文化站存在着设施老化、人才不足等问题。当被问及“您所在乡镇文化站2008年‘以钱养事’经费（包括人员经费和活动经费两个部分）是多少”时，回答在1万元以下的乡镇文化站有4个，1万～2万元的31个，3万～5万元的45个，5万～10万的17个，10万元以上的有3个，平均每个乡镇文化站的“以钱养事”经费为3.8万元。据调查，一个乡镇文化站的工作人员有1～2人，政府拨付的“以钱养事”经费既要保障人员工资，又要支付文化活动的经费，仅靠3.8万元是远远不够的。调查显示，99%的文化站长表示经费困难；69.5%的文化站长则认为文化设施落后，难以满足基本需求；同时，61%的文化站长也表示当地政府不够重视农村文化建设也是导致农村文化建设举步维艰的重要因素，也有接近一半的受访者认为当地缺乏文艺人才，文化活动“搞不起来”，经费不足是难以满足农民文化生活需要的最重要因素。3.乡镇基层文化工作者收入低，影响到工作积极性乡镇文化站站长的收入情况是影响其工作积极性的重要因素。课题组通过调查和访谈发现，乡镇文化站站长的收入较低，除由乡镇领导（行政编制人员）兼任文化站站长的这一部分外，大部分退出事业编制后的“聘任人员”人均年收入在1.5万元左右（保险金另外由政府部门代为购买），与公务员和事业编制人员（如教师）相比存在较大的差别。课题组调查了乡镇文化站站长对年收入（含福利）的期待值，共有98位文化站站长对这一问题作了有效回答。其中，期望年收入3万元的最多，共42人；期望2万元的12人，期望4万元的12人。将98位文化站站长的回答数额进行加权平均，得出乡镇文化站站长们期待的年收入平均值为3.04万元。（四）基层文化部门对文化活动经费的期望与实际支出差别较大课题组选择湖北76个农业县（市）农村公共文化建设的基层文化单位作为调查对象，以期获取基层文化建设经费需求的相关数据。这些被调查者均是来自剧团、图书馆、文化馆、乡镇文化站以及广电、体育和文物部门的工作人员。调查统计结果显示：基层文化单位认为送戏下乡流动舞台车每年的经费需求最高为18.78万元，中等水平需要12.7万元，而低等需求则为9.23万元，与此相对应的2008年湖北省平均每个县的送戏下乡舞台流动车实际支出（包括上级财政转移支付）仅为5.63万元，比最低需求少39%；2008年平均每个县级图书馆活动经费实际支出5.14万元，大大低于文化系统最低期望值（9.74万元）；同样，平均每个县文化馆（三项服务）2008年实际支出18.26万元，比文化系统最低期望值低71.3%；在民间乡土艺人保护经费上，2008年湖北省76个被调查县平均每县实际支出10.43万元，同样大大低于文化系统40.9万元的最低期望值，这样的情况在农村文化建设涉及的广电、体育等部门同样存在。农村文化建设经费的严重不足阻碍了相关职能的发挥，相关活动难以组织，弱化了文化系统的基本功能。二当前农村公共文化服务体系建设现状分析及其对策（一）现状分析尽管本次调研只是针对湖北这一省域，但通过这一区域研究基本能折射出当下我国农村公共服务体系建设中面临的一些问题。1.原有的农村文化供给体系已不能满足当前农村社会的文化需求新中国成立后，农村建立了一整套与计划体制相适应的文化供给体系，形成了一套在集体主义结构下自上而下的活动模式。现代科技的快速发展，推动了农村基层公共文化结构的转变，在推动技术消费方式普遍化的同时导致了传统文化形式的边缘化。在原来的农村集体主义的文化结构加速瓦解，而与现代市场经济管理体制相适应的农村文化结构还没有完全建立起来的特殊时期，农村公共文化建设被历史赋予了培养健康、文明的生活方式，维护改革、发展、稳定大局，促进经济发展和社会文明进步的时代使命，因此国家要承担对农村公共文化的发展的主导责任，在这一文化转型过程起到引导和促进作用。2.农村居民文化需求具有多样性，要求政府为基层丰富多样的文化需求提供可靠和有效的制度安排通过调查发现，不同年龄层次和不同地域的“小众群体”在文化消费上具有不同的偏好，而农村基层这种不同的文化消费偏好正符合公共文化产品的本质性特征，政府的公共供给体系必须要考虑基层这种特殊的消费偏好，否则就可能是无效供给。这种情况要求政府实施“弹性管理”，必须建立以“需求引导供给”的服务型管理体制。3.农村公共文化产品集合中存在内在的秩序安排，要求政府对公共文化产品进行分类管理理论上凡是不具备排他性的文化品都能够列入公共保障的范围，但在公共投入相对稳定的环境下，不加区别地予以全额保障将无法保障公共投入的效率。因此有必要按照公共服务的受益范围和公共性程度，区分基本公共文化服务、一般性公共文化服务和扩展性公共文化服务。例如，“看电视”、“体育健身”等日益成为农村居民共同的文化消费需求，须列入政府的基本保障范围；“公共文化信息共享工程内容资源建设（数据库等）”、“公共文化信息共享工程——数据终端设备建设”等符合公共文化发展方向，满足了居民的发展性要求，宜列入政府的一般性保障范围；“看戏”、“上网”等“小众群体”的需求，宜列入政府的拓展保障范围。4.农村公共文化建设中的“软硬件”不配套已影响到公共投入的效率，要求政府加大对软件投入的力度，发挥公共投入的综合效益在国家的主导下，农村基础设施建设进展顺利，相应的公共活动、人才和技术方面，投入较小，力度不足，对公共活动和人才、技术的保障成为社会对政府部门的诉求。5.相比于国有文化机构，民营文化组织根植于社会之中，与基层社会有着天然的联系，容易得到社区的认同，并有着比国有文化机构更高的投入与产出效率国有文化机构因为无法在农村基层“扎根”，其在推动农村文化建设方面往往只能采取“文化下乡”（俗称“送文化”）的方式。而民营文化中心本身扎根在基层社区，其文化生活方式与物质生活方式融为一体，代表了社区文化的内生式发展（俗称“种文化”）的基本方向，如果得到政府的扶持将能够在农村公共文化建设的过程中发挥重要的作用。（二）对策与建议1.扶持发展民间替代性生产主体，以体制外的增量改革引导体制内的存量改革几十年来文化行业系统内的“体制积弊”使国家增加公共投入要面临“效率黑洞”，因为缺乏替代性竞争约束，国有体制内的文化机构普遍存在效率不足的问题。因此，应该在现有公共文化单位之外扶持建立社会性文化产品生产机构，赋予民间文化机构平等国民待遇和机会，吸引民间力量参与农村基层公共文化建设。可以考虑在国有文化系统之外，扶持建立社会性和替代性文化生产主体以形成对体制内公有文化单位的竞争压力，以体制外的制度示范诱导体制内的改革，是解决国有文化机构效率不足的可行选择。这样，基于体制外社会力量的增长和替代性生产主体的出现，形成国有单位与民间文化组织的契约竞争结构，有利于让沉淀在基层文化单位中的国有文化资源发挥应有的效益，最终实现通过增量改革引导体制内的存量改革的目标。2.健全完善法律和制度安排，推进公共文化供给者与公共文化生产者的制度性分离针对传统文化事业体制“管办不分”、“政事不分”、“供给与生产不分”的特征，应该考虑从政策和制度上区分公共提供者与公共生产者。将提供者与生产者分开，使得公共文化服务的参与主体由国有机构“一极”向政府与社会“多极”发展成为可能；提供者与生产者的制度性分离，为政府（供给者）与社会组织（生产者）之间建立契约关系而不是行政命令体系提供了体制性的基础，这一政策和制度安排即意味着传统政事不分、政企不分的公共生产体制被撕开了一个“缺口”，政府和国有事业单位垄断供给局面被打破，国有单位之外的各种民间组织和个人有资格参加到公共文化生产过程中，这就在由行政命令组织起来的庞大文化事业科层体系中打入了一个市场化的“楔子”，客观上突破了文化事业体制中纵向层面上的保护——依附关系，从横向层面引入了契约交易和契约竞争，有利于打破公共供给的部门垄断，提高公共供给效率。契约服务体系相对于文化事业体制，其创新性在于以契约关系以及与此相关的供给与生产的制度性分离，提供了包容和尊重公共文化活动各主体的意志和利益的有效技术支持结构，有利于实现各个利益相关者的激励兼容，即借助于供给者、生产者和消费者之间的服务合同，可以形成一种供需之间的相互调适机制，消费者可以选择签约或不签约来表达自己的偏好和评价，从而形成一种替代性选择约束