公共政策分析概论

公共政策分析概论一、公共政策分析的本质政策是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。政策的实质是阶级利益的观念化、主体化、实践化反映。公共政策是政府根据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。“公共政策”与“政策”稍有不同，公共政策更突出“公共”二字。这既意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点，重新审视公共政策的本质及其诸多的特征和功能的必要。公共政策的基本特征：阶级性、整体性、超前性、层次性、多样性、合法性公共政策的主要功能1、导向功能是指为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性，这样能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之按照既定方向有序前进。十一届三中全会后，党和政府制定政策，允许一部分人先富起来。在这一政策的指引下，成千上万的工人、农民和其他劳动者，利用自己的特长和优势，走上了勤劳致富的发家之路，为我国经济的进一步发展注入了新的活力。公共政策的导向功能有直接引导和间接引导两种作用形式。从作用效果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。2、调控功能公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事物中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。政策中的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。调控功能可以是间接的，也可以是直接的，而且常常表现出特有的倾斜性。我国工资政策的发展演变就很能说明公共政策的调控功能。我国从建国初期起实行八级工资制，一直沿用了30多年，这种工资政策过分强调技术因素在分配中的作用，增加工资不是依据生产的需要和经济的发展，而是视国家财政状况的好坏。后来，又搞所谓的“普调”走入了另一个极端。目前我国的工资制度相对比较灵活，虽不能说已经很好地体现了“各尽所能，按劳分配”的社会主义分配原则，但较之以前已经有了一些进步，基本上理顺了我国的工资关系，使这一领域的矛盾和问题得到了相应的缓解。3、分配功能公共政策所体现的分配原则主要有三种：一是为追求效率而鼓励扩大差别；二是为消灭差别而牺牲效率；三是效率与公平相统一；能够从政府公共政策中获利的社会公众主要有三类：一类是与政府主观偏好相一致的公众；一类是代表社会发展方向的公众；一类是社会中成为大多数的社会公众；戴维•伊斯顿最旱提出了公共政策是“对社会价值的权威性分配”的命题。从公共政策的界定中可以看出，通过对社会关系的调整、国家制度的安排和公共资源的配置，公共政策具有价值或利益的分配功能。这种分配功能山以下二个方而组成：分配对象，即谁将获得那些可以满足其需求的社会价值或利益分配标准，即不同社会群体所获得的价值或利益的数量、比例;衡量尺度，即如何分配才能使最大多数人满意，达到“帕累托最优”。在当前我国利益分化加剧、公共需求上升的情况下，社会公共利益的分配是一个十分敏感的问题，许多社会不和谐因素都产生于利益分配的不公。建设社会主义和谐社会，就是要使利益在不同主体间的分配达到科学合理，从而在保证社会全体公民基本生活的前提下，促进各群体的和谐发展。公共政策的本质公共政策的本质是社会利益的集中反映。公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。公共政策的本质可以从以下几个方面论述：“利益”是公共政策的核心要素从现有工作的研究基础出发，我们选择的角度是“利益”，因为其是公共政策的核心要素。“每一既定的社会经济关系首先表现为利益”、“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”等马克思与恩格斯的语录可以证明这一问题。对社会利益的权威性分配

公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。（3）利益分配的基础及其动态性利益选择：政府作为公共权力的占有者，其分配利益首先考虑其政治统治的目的。政府所制定的公共政策，必须符合统治阶级的利益要求。同时政府应首先选择那些与社会整体利益一致的方面。利益整合：政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性；政策既要反映社会大多数人的利益，又要兼顾保护少数人的合法利益。利益分配：公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能；利益分配的结果既能使部分人获得利益，也能使部分人失去利益，甚至使一些人既获得利益又失去利益。利益落实：政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。（4）增进社会利益公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。仅仅注重利益如何分配是不行的，应当更加注重社会利益的增加。（5）公共政策的本质公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。其内含有：不涉及非政府组织，公共政策体现政府的政治行为，是政府活动的产物;公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题；公共政策对利益的分配，是一个动态过程。公共政策对社会利益的分配服从于政策主体对利益的追求；公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的；公共政策仅仅是某些规范，未有结果；有效增进与公平分配社会利益；社会利益包括公共利益、共同利益和个人利益。用社会利益取代公共利益。二、公共政策分析的要素公共政策分析虽然与系统分析有密切的联系，但是它在对政府政策的制定、实施与评价的分析与一般技术分析不同。而它的基本要素有：政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策环境和政策信息。（一）政策问题政策问题来之于社会问题。在公共管理学中，社会问题是指实际状态与社会期望之间的差距，也常常被称为公共问题。社会问题是一种客观存在的、不以人们的主观意志为转移的社会现象。当政府和政策制定者察觉到某个社会问题的存在，并准备制定相应的政策来解决这个问题时，社会问题就变成了政策问题。因此，政策问题是从社会问题中筛选出来的、已经进入政策议程的公共问题。（二）政策目标政策目标是指政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有目标，政策方案是无法确定的。通常，在界定了政策问题之后，大致的政策目标也就基本形成了。但这时的目标还比较笼统，需要进一步具体化。（三）政策方案政策方案是为解决某一政策问题而采取的途径、方法、措施的总称。在公共管理中，为了实现某一目标，一般需拟定可供选择的各种备选方案。方案分析是政策分析的基础。（四）政策模型按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。模型可分多种类型。其中有些模型可能是确定型也有可能是随机型。（五）政策资源政策资源是指在政策制定与执行过程中消耗的各类物质或非物质资源。物质资源如人力、财力、物力、信息、时间等，非物质资源如权力、地位、威信、名誉等。在政策分析中，有的分析要素可以用货币形式表示，如人力、物力;有的不能用货币表示，如生态影响因素、环境污染因素等。（六）政策评价标准

在政策过程中，对备选方案的评价和执行后的评估，都需要依据一定的标准，这就是政策评价标准。对政策的评价，与对其他客观事物的评价不一样。当然，不同的政策的评价标准是不同的，应根据具体的政策内容来确定政策评价标准；同时，政策评价往往是一种综合性的评价。（七）政策效果政策效果是政策执行后对客体及环境所产生的影响，包括正面影响和负面影响两个方面。衡量政策效果的尺度往往是用效益来表示，效益一般包括三个方面：社会效益、经济效益、生态效益。（八）政策环境制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素，其中包括：经济环境、政治环境、国际环境。（九）政策信息公共政策活动实际上时对政策信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换，输出作为所制定的政策内容信息，其中包括政策实施情况的反馈信息。三、公共政策分析的框架（一）问题的构建政策问题的构建是公共政策过程的逻辑起点，这是因为公共政策的特质之一就是问题取向一“公共政策关心解决或改善的社会问题”。因为一旦找到问题的关键，政策的方案通常就很容易出来。事实上，先出现问题，再有解决问题的方案。公共政策问题的界定与构建也先于政策分析，所以，构建问题的方法要比解决问题的方法更优先考虑。人们解决问题的失败常常不在于过程和结局，而是输在起点上，即对公共问题的确认上。（二）问题制定一旦社会问题被列入了政策议程，就需要回答如何解决这些问题，或者更具体地讲，如何制定一系列解决问题的备选方案，并从中优选方案。政策方案制定在整个政策过程中居于枢纽的地位，唯有事前进行过深思熟虑的规划与设计，得到一个可以为社会所接受的可行方案，这样才能保证政策顺利实施。（三）执行分析公共政策执行时政策周期中的重要环节之一。它是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径，决定了公共政策的成败，政策的手段包括行政手段、法律手段、经济手段、说服引导手段和技术手段。（四）效果评估公共政策评价是公共政策过程最关键的一环，就是对公共政策实施效果所进行的研究。政策效果是公共政策评价的核心，可分为直接效果、附带