深圳市社会福利服务状况及发展研究

深圳市社会福利服务状况及发展研究

改革开放30多年来，为了配合市场经济体制的建立，我国重点发展了以社会保险为核心内容的社会保障体系，更多关注收入补偿和经济福利，较少考虑人们在情绪、精神、家庭关系等方面的服务需求。从发达国家社会福利体系发展趋势来看，作为社会保障体系重要组成部分，社会福利服务在为特殊社会群体提供社会服务，治疗救助社会病态方面发挥了重要的作用。社会福利服务在英国称为个人社会服务，在北欧则称为社会照顾，在美国，统称为社会服务，其对象和内容更为宽泛，作为社会福利体系的一个组成部分，与公共救助、社会保险一同构成了美国完整的社会保障体系。一深圳社会福利服务发展目标向普惠型转变改革开放初期，公有制为主的经济模式使全民就业成为可能，当时的福利制度基于就业制度，公共福利主要分为职工福利和民政福利两种，前者由企事业单位或者农村公社等单位提供给职工或社员及家庭成员，后者则是负责单位制度之外的人口。由于大多数人都有单位，只有没有劳动能力的人才会没有单位，所以社会福利从制度设计开始，其服务对象就仅限于少数孤老残幼群体，也被称为补缺型的社会福利服务。深圳作为全国改革开放的窗口和试验田，沿袭补缺型社会福利制度体系。随着经济社会转型发展，经济市场化程度不断提高，政府秉承“小政府，大社会”的管治理念，加之深受毗邻香港的影响，以政府主导、社会参与为原则，推进社会福利服务社会化很快成为全社会的共识。2000年，民政部出台《关于加快实现社会福利社会化的意见》，提出投资主体多样化、服务对象公众化、服务方式多样化和服务队伍专业化的要求，即政府积极倡导、组织、支持和提供必要的资助，动员全社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对社会福利服务的需求。2009年，民政部与深圳市政府共同签署的《民政部深圳市人民政府推进民政事业综合配套改革合作协议》，将稳妥建立普惠型社会福利体系作为民政事业改革先行先试的重要内容。2010年，构建普惠型社会福利体系被列入深圳市委、市政府重大调研课题予以推进。2011年，深圳出台《关于加强社会建设的决定》，明确社会建设内容包括建立普惠型社会福利制度。为此，加快普惠型社会福利体系建设，大力发展社会福利服务，已成为深圳市各级政府“十二五”期间社会建设领域改革创新的重点工作。二深圳社会福利服务的状况、主要做法和成效截至2010年底，深圳市总人口1309.70万人，其中户籍人口259.88万人，60岁及以上老年人15.37万人，18岁以下儿童58.56万人，残疾人7.29万人；财政集中供养的孤残儿童1217人，散居孤儿25人。随着深圳市经济实力不断增强，居民可支配收入持续增多，政府加大对民生领域的投入，多元化服务格局已形成，已构建以老年人、孤残儿童和残疾人服务为重点，现金保障与服务保障相结合，布局合理、种类齐全、功能完善的适度普惠型社会福利服务体系。全市共有社会福利服务机构40家，其中，公办25家，民办15家；社会福利机构床位4297张，其中，养老床位3597张，孤残儿童床位700张；已有老年人日间照料中心4家，星光老年之家869个；具备专业康复功能医疗卫生机构13家，专业康复服务中心9家，特殊教育学校1家。主要做法和取得成效有以下几方面。1.构建“津贴+服务”的服务模式一是建立高龄老年人津贴。深圳市为80～89周岁、90～99和100周岁以上三个年龄段户籍老年人每月分别发放200元、300元和500元现金津贴，同时在全国首先为80周岁以上享受居家养老服务的老年人购买意外伤害和意外医疗保险。二是制定孤儿最低养育标准。向散居户籍孤儿发放每月1000元现金津贴，对社会福利机构养育孤儿从0～18周岁分5个年龄阶段给予每月1489元到1916元补助。三是实施残疾人重残津贴。为户籍重度残疾人发放每月200元现金津贴。实行居家养老消费券，为三无、低保、重点优抚等三种户籍老年人根据生活自理能力发放300～500元消费券补助。四是实行居家助残服务补助。为无生活自理能力且家庭无护理能力户籍残疾人发放每月1200元服务补助。五是开展残疾孤儿康复服务。为户籍残疾孤儿实施“明天计划”医疗康复手术，并为部分患儿配置了康复辅具。六是提供助残技能补贴。为考取驾驶证户籍残疾人给予培训费用60%的补贴。2.大力推行政府购买服务一是直接资助服务机构。出台《深圳市民办社会福利机构资助试行办法》，新增床位每张资助1.5万元，资助分5年，每年3000元，并按床位护理等级给予运营补贴每月100～200元；出台《深圳市老年日间照料中心示范点福彩公益金资助项目实施方案》，给予4家机构300万元经费资助，主要服务有生活照顾、保健康复和休闲娱乐等；出台《深圳市“老有所乐”公益金使用管理暂行办法》，资助老年项目1349个，资助老年学校171所，极大地丰富了老年人的精神、文化生活。二是实行消费券补助。根据《关于印发深圳市社区居家养老服务实施方案的通知》，老年人凭消费券自主选择自己需要的服务机构和项目，引导机构提升服务质量和增加项目。自从服务开展以来，全市已享受居家养老服务22565人，约占户籍老年人数的15.56%，受惠比例和资助金额都处于全国前列；已建立服务机构66家网点188个，为老年人提供就近、便捷的居家养老服务。3.推动社会组织作为服务载体一是深化登记体制改革。出台《深圳市社区社会组织登记与备案管理暂行办法》，推动社区社会组织登记备案双轨制，促进社区社会组织登记发展；印发《深圳市工商经济、社会福利、公益慈善类社会组织登记指南》，规范直接登记流程，提供便捷登记指引。截至2010年底，全市已登记注册的社会组织4110个，其中社会团体1662个，民办非企业单位2441个，基金会7个，形成门类齐全、覆盖广泛的社会组织发展体系。二是启动培育实验基地。探索先培育后登记模式，首批入驻从事环保、助残、儿童服务等6家社会组织已于2010年底出壳，已成功登记注册5家。三是促进服务网络发展。从2010年起深圳市老年协会每年将得到财政资金专项资助，各区、街道和社区老年协会也落实相应专项资助；全市已有各级各类老年社会组织978个，协会注册会员超过15万人，协会骨干4000多人，已建立覆盖全市老年人服务网络。4.建立社工为核心的专业服务队伍一是加快社工队伍建设。建立“政府推动、民间运作”的服务体系。全市具备社工资格2134人，社工服务机构43家，政府购买项目和岗位社工1300多个，分布在民政、残联、司法、教育、社区、医院、禁毒帮教、信访、计划生育、人民调解等十大领域；累计聘请香港社工督导90名，在职服务香港社工督导37名。二是不断拓宽服务领域。开展“非深户籍留深缓刑未成年人社工帮教工作站项目”，宝安区法院与铭晨社工服务中心衔接，引入专业社工介入缓刑青少年的帮教工作机制；开展“富士康员工跳楼伤亡事件危机干预”，以“营造和谐愉快工作生活环境”为目标，为富士康员工提供心理咨询服务，缓解跳楼危机，派遣参与该活动社工和督导425名。三是组织专业服务培训。开展老年人服务领域社工培训，培训推动了本土经验积累，促进服务队伍专业化。5.以信息化手段提升服务质量一是建立紧急呼援系统。为老年人提供紧急救助、走失定位、政策咨询、精神关爱、居家养老、医疗康复、“社工+义工”等十大特色服务，已为80岁及以上符合申请条件的高龄独居老年人免费发放了2000台专用手机。二是建立“亲情通”应急呼叫系统。为家庭无人护理、缺乏生活自理能力或行动不便的残疾人应急救护问题，保障残疾人及时得到救助，技术服务包括代用户呼叫110、119、120、亲属及社区专职委员紧急电话，提供社区资源和家政服务信息服务等，已为500名残疾人安装了应急呼叫服务系统。三是提供“爱心手机信息卡”服务。以“联通心灵、信息无碍”为目标，为残疾人沟通交流提供短信交流平台，内容有手机短信交流、新闻信息、残疾人服务信息以及天气预报等服务，已为约500名听力、言语残疾人赠送爱心手机信息卡。6.整合深莞惠三地服务资源一是开展异地孤残儿童代养。深圳市整合区域服务资源，建立互利共享机制，缓解儿童福利机构床位紧缺矛盾，将部分孤残儿童送往异地代养，已有102名孤残儿童到惠州儿童福利院等地开展代养。二是实行养老服务同城化。通过签订《深圳、东莞、惠州老年人免费进入公园、风景区、旅游景区（点）、公益性文化场馆协议书》，落实了老年人优待服务“一证通”工程，老年人凭各市制发的优待证，进入三地的65个公园、风景区、旅游景区（点）、公益性文化场馆免收门票。三深圳社会福利服务发展面临的挑战、形势和机遇历经30多年建设，深圳已发展成为人口超千万，经济实力处于全国前列的大城市，与北京、上海、广州等大城市社会福利服务发展相比较，虽然存在一定的差距，但也具有独特的发展优势。（一）存在的问题1.服务项目“碎片化”，不成体系与国内多数城市一样，深圳市各类服务项目支离破碎分布。服务项目分散在民政、教育、卫生、人力资源、妇联、残联、工会和共青团等多个部门，甚至同一单位不同部门间也存在不同程度的差异。由于缺乏职责分工和沟通协调机制，服务对象既有重叠又有盲区，资源缺乏有效整合与调配。如同属民政局的社会福利处和老龄办均具有养老服务的职能；又如儿童福利服务，各单位都有提供与之有关服务，但不是根据儿童成长阶段的特点需要为导向，设计完整的服务项目。社会福利服务对象、服务方式和提供项目等有待进一步的厘定。2.机构床位不足，资源配置失衡由于侧重经济领域建设，政府在社会福利服务发展作用上的定位不清晰，没有很好地引导服务资源合理配置。以养老机构的床位数量为例，深圳市机构养老床位数占户籍老年人的比例仅为2%，远低于发达国家5%～7%的比例。25家公办养老机构中有18家属街道敬老院，大多数仅为本辖区“三无”和少量户籍老年人服务，而全市7家综合性社会福利中心服务对象因不限户籍，大量老年人排队轮候床位。此外，政府对民办机构扶持力度不够，导致民办机构的发展数量不足，服务质量和管理水平与公办机构存在差距。部分民办养老院虽能提供高质量服务，因收费偏高导致入住率偏低，没能发挥好示范效应。此外，由于机构孤残儿童床位不足，只好将部分儿童暂时安置邻近城市代养。3.社区和社会组织的作用有待发挥深圳市的社会福利服务主要以政府行政供给模式为主，服务对象需要主动到相关的街道或社会工作站提出申请。社区服务平台仅有星光老人之家覆盖全市所有社区，功能也局限在提供老年人活动场所，服务功能单一。社区老年人日间照料中心仍处于试点阶段，服务对象以身体条件较好、行动方便的老年人为主，而对失能或半失能老人无法提供接送服务。社会福利类社会组织的发展仍较缓慢，服务对象和内容也较为单一，缺乏为戒毒、网瘾等少数社会病态类群体提供服务的组织。4.专业服务队伍建设有待加强社工管理以“购买岗位”的模式为主，配套措施尚未及时完善。许多机构还没有发挥好社工的作用，有的社工在服务机构中只是做些打杂或行政性工作，没有发挥好其应有的专业作用。此外，采用“买断”服务的方式，在日常服务项目的运作过程中，服务方案设计需要的工作经费缺乏配套措施，影响了服务质量和效果。而且服务机构专业护理员配备比例差距较大，民办机构因经费所限，比例低于公办机构。5.缺乏标准化、信息化管理手段深圳市社会福利服务尚无建立标准化服务体系，无法实现对服务机构、服务质量以及机构绩效等进行标准化管理，各机构提供的服务质量良莠不齐。信息化管理系统仍处在开发阶段，没有建立个人健康电子档案和所需服务评估系统。由于没有建立评估系统和轮候制度，导致少数老年人因担心公立机构床位紧张，提早入住养老机构实行所谓的“占位子”策略，而需要进机构的老年人迟迟等不到床位。（二）形势与机遇1.政策人文环境改革创新、锐意进取是深圳特区的灵魂精神，从社会组织登记管理体制改革获得第五届“中国地方政府创新奖”，到“壹基金”慈善基金顺利落户深圳，充分体现特区敢闯敢试、敢为天下先的精神。而社会建设领域不断取得的新发展新突破也为社会福利服务发展创造了良好的环境。2007年，出台《深圳市关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》等“1+7”文件，明确了社会工作发展的总体目标、方向、思路和措施。2008年，《深圳综合配套改革总体方案》和《中共深圳市委市人民政府关于加快推进行政管理体制改革的意见》的出台，加快了政府投入方式的改革，推行了政府购买服务等多元化的公共产品供给模式；出台《关于进一步发展和规范深圳市社会组织的意见》，创新了社会组织登记管理体制，工商经济类、社会福利类和公益慈善类社会组织实行单一登记体制，社区社会组织实行登记和备案双轨制。2009年，深圳市与民政部签订的《民政部深圳市人民政府推进民政事业综合配套改革合作协议》，将稳妥建立普惠型社会福利体系作为民政事业改革先行先试的重要内容。2011年，召开全市社会建设大会，出台《中共深圳市委市人民政府关于加强社会建设的决定》，提出建立普惠型社会福利制度。2.良好的经济基础深圳经济持续高速发展，国内生产总值名列前茅。2008年，深圳人均GDP水平已达到1.29万美元，超过高收入国家的基准线，2010年，实现本地生产总值9510.91亿元，具体见图1。图12006～2010年本地生产总值及增长速度2010年全年完成地方财政一般预算收入1106.82亿元，增长25.7%。其中各项税收收入991.98亿元，增长20.5%。地方财政一般预算支出1265.27亿元，增长26.4%，具体见图2。图22006～2010年地方财政一般预算收入及增长速度2010年对600户居民家庭抽样调查资料显示，全年居民人均可支配收入32380.86元，增长10.7%，扣除物价因素，实际增长7.0%。居民人均消费性支出22806.54元，增长5.9%，扣除物价因素，实际增长2.3%。恩格尔系数为35.5，详细情况见图3。图32006～2010年居民人均可支配收入及增长速度此外，福彩公益金作为社会福利服务先行先试的重要资金保障，在服务项目发挥种子基金的作用，如政府购买服务。2010年共销售福利彩票23.20亿元，增长率16.64%，销量稳居全国城市排名第三，全年投放公益金3.1亿元，资助了43个社会福利和公益慈善项目。慈善捐赠总额呈现快速增长，2010年捐赠总额超过10亿元。3.人口发展趋势截至2010年底，深圳市总人口达到1309.70万人，其中，户籍人口259.88万人，暂住人口1049.83万人。暂住人口已办理居住证910.23万人。从各年龄阶段人口数量分布情况初步分析，深圳市人口老龄化的压力逐年增大，暂住人口常年维持在比较稳定的水平，户籍人口以每年6%左右的速度递增（见表1）。此外，19～39岁劳动年龄段人口占总人口的88.3%，为社会工作者、养老康复护理员等专业服务队伍发展创造了良好基础。表12000～2010年深圳人口数量续表4.毗邻香港的独特优势改革开放30多年来，深圳的经济建设取得巨大成就的重要因素之一是得益于毗邻香港，深圳未来30年社会建设特别是民生服务领域更需要借鉴香港的宝贵经验。与内地相比较，香港的社会福利服务体系非常完善，包括老年人、儿童、残疾人、青少年、家庭、医疗、教育和住房等八大方面内容。其主要特点有三：一是立足于发达经济基础之上，并形成香港特色的社会福利制度和文化。和西方发达福利国家所不同，香港的社会福利服务注重发展社会服务，而不是现金津贴的发放。二是理顺政府与社会沟通机制，政府所提供的服务与民众的需求达成一致。服务供给模式经过多年探索和实践，形成了一套灵活的组合体系，包括政府组织与非政府组织的关系，公营部门（包括政府和政府资助）和市场服务的监督协调，无偿服务、低偿服务和收费服务的项目等。三是发达的社会组织（自愿者机构）和专业服务队伍。社会组织在教育、医疗和个人社会服务中扮演着重要的角色，政府通过购买服务的方式为他们提供日常的运营经费，并建立完善的监督制度，社会组织能提供更灵活和人性化的服务、更切合公众的需要，其成本也远低于政府提供的服务。专业服务队伍历经近50年的发展，社会工作者、心理专家和各种专业治疗康复人员，专业服务技能和良好职业道德成为提供专业服务的有力保障。四发展社会福利服务的对策和建议（一）基本原则1.政府主导、社会参与完善政府主导、社会参与的发展协调机制，形成政府、企业、社区、社会组织和家庭、个人积极参与社会福利事业，财政资金、社会资本和慈善捐赠共同承担社会福利服务发展的多元化格局。2.与经济发展相适应综合考虑经济发展的趋势、政府财政承受能力和居民可支配收入等多方因素，逐步扩大覆盖人群、逐步增加福利项目、提高福利水平。3.以人为本建立政府与社会沟通交流机制，服务项目设计以个人需要为导向，通过机会、服务、实物、现金、代金券及增权等灵活多样方式提供社会服务。4.公平正义以政府提供公共服务均等化为基础，依照不同的困难程度区分群众福利需求的轻重缓急，确保同等条件群体公平获得同样服务。（二）对策和建议1.推进社会福利立法我国有关社会福利立法尚未健全，从各国的经验看，消除服务“碎片化”建立制度型社会福利体系，有效途径之一是加强社会福利立法。深圳应充分发挥改革创新、锐意进取的特区精神，本着多研究、多实践、多出经验的原则，参与国家层面社会福利领域法制建设，用好特区立法权加快相关立法。2.完善发展协调机制应建立民政牵头联系、多部门参与的发展协调机制，短期内通过以市政府名义出台规范性