织密兜底安全网全面实现两不愁、三保障-内蒙古社会保障兜底政策措施

织密兜底安全网全面实现“两不愁、三保障”内蒙古社会保障兜底政策措施

按照中央“五个一批”扶贫攻坚行动计划要求，内蒙古对于贫困人口中完全或部分丧失劳动能力、无法依靠产业扶持和就业帮助实现脱贫的人员，通过社会保障政策实施兜底性扶贫，基本解决了脱贫任务中“两不愁三保障”的问题，社会保障政策兜底工作取得了显著成效。一基本现状（一）农村牧区最低生活保障制度在当前打赢脱贫攻坚战的背景下，农村最低生活保障制度是“兜住”特困群众基本生活“网底”的最后防线。为此，内蒙古全力推进社会救助与扶贫开发政策相衔接，确保将所有符合条件的建档立卡贫困人口纳入农村牧区最低生活保障范围，实现应保尽保。截至2016年底，约10.44万符合条件的农村牧区建档立卡贫困人口享受农村牧区低保，占全区贫困人口的18.78%，低保贫困户占全区贫困总户数的41.06%[1]。同时，农村牧区低保标准也在稳步提高，由2010年的每人每年1596元增加到2015年的每人每年3456元[2]，2017年全区11个盟市[3]农村牧区低保标准较2016年平均增长17.6%，锡林郭勒盟增幅达到63.6%，困难群众基本生活得到有效保障。（二）基本医疗保障实现贫困人口基本医疗有保障是脱贫目标的重要内容，涉及人口最多，原因最复杂，脱贫难度最大。从贫困户致贫原因分析，全区建档立卡贫困户中，因病因残致贫31.8万人，占比40.2%，其中3.1万人需要大病救助，15万人患长期慢性病[4]。为此，内蒙古从新农合到大病保险再到医疗救助为贫困人群编织了有力的保障网，积极开展“大病集中救治一批、慢病签约服务一批、重病兜底保障一批”和“先诊疗后付费”及“一站式结算”服务，并在盟市、旗县设立大病保障基金，对贫困人口医疗费用给予兜底保障，基本解决他们因病致贫、因病返贫的问题。“全区脱贫攻坚工作调研”抽样调查数据显示，贫困人口新农合参保率已达到98.9%，大病保险参保率73.8%，家庭医生签约服务率34.2%，健康扶持获得率44.7%，大病集中救治享受率49.3%，重病兜底保障享受率41.5%，贫困人口基本医疗有保障已初见成效。（三）基本养老保障截至2016年底，全区39.1万符合参保条件的建档立卡贫困人口养老保险费由财政代缴[5]，城乡居民养老保险基础养老金达到90元/人·月，月人均养老金达到146元[5]，2017年起，基础养老金达到110元/人·月[6]，城乡居民养老保险扶贫的兜底作用得到充分发挥，为脱贫攻坚工作的持续推进奠定了重要基础。同时，“幸福院”和“牧民家苑”的模式得到积极推广，更多的贫困老年人享受到“老有所养、老有所居、老有所乐”的晚年生活。（四）专项救助与临时救助内蒙古自治区坚持分类施策，充分发挥专项救助和临时救助政策的功能和作用，将建档立卡贫困人口中符合重特大疾病医疗救助、教育救助、临时救助等救助条件的人员，分别纳入相关救助政策的范围。截至2016年8月底，自治区级财政已累计下拨社会救助资金62.75亿元，较2015年同期增加3.37亿元，增长5.68%，其中，临时救助资金1.84亿元，城乡医疗救助资金达5.59亿元[7]。2017年4月，内蒙古自治区出台《关于加强困难群众基本生活保障有关工作的实施意见》，进一步健全和落实临时救助制度，加大救急救难工作力度和资金保障力度，特别针对建档立卡贫困人口中的因病致贫人员开展大病专项救助工作，加大医疗救助力度。“全区脱贫攻坚工作调研”抽样调查数据显示，14.1%的贫困户享受到医疗救助，人均受益资金0.34万元；12.7%的样本户分别享受到教育救助和灾害救助，基本解决了困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难。（五）“两不愁、三保障”任务内蒙古自治区“两不愁、三保障”目标基本完成，贫困群众基本生活需求得到保障。“全区脱贫攻坚工作调研”调查结果显示，样本户全年不缺粮、四季不缺穿的比例为99.2%和99%，义务教育辍学率0.8%、新农合参保率98.9%、拥有安全住房达97.2%，已脱贫户均达到“两不愁、三保障”量化考核标准。二主要措施（一）最低生活保障制度最大限度覆盖农村牧区困难群众最低生活保障制度已成为农村牧区反贫困的重要制度安排。为确保将所有符合条件的建档立卡贫困人口纳入农村牧区最低生活保障范围，实现对困难群众的应保尽保，应扶尽扶，内蒙古对完全或部分丧失劳动能力的贫困家庭开展生计调查，了解实际情况，符合条件即按政策规定纳入保障范围，并根据致贫原因予以精准帮扶。与此同时及时调整低保申请过程中家庭收入的测算办法，由单纯测度家庭收入转变为综合考察家庭成员因残疾、重病刚性支出增加的情况，将支出型贫困人口最大限度地纳入低保范围。此外，对于通过社会保障政策兜底实现脱贫的贫困人口仍继续发放3～6个月的低保金，向他们提供过渡期保障，确保其稳定脱贫。（二）以“合作医疗+大病+救助+家庭病床”模式织密健康保障网2016年以来，内蒙古自治区通过切实举措确保贫困人口病有所医，对患有大病和长期慢性病的贫困人口实行分类分批救治，坚持“大病集中救治一批、慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批”，将健康扶贫精确到人、精准到病。具体措施包括：建档立卡贫困人口参加新农合个人缴费部分由财政给予补贴，在旗县及以下医疗卫生机构门诊就医，报销比例提高10%，在各级定点医疗机构住院就医，起付线降低50%，报销比例提高5%，年度内在同级别医疗机构再次住院的，取消起付线，大病保险起付线降低50%，分段报销比例每段提高5%；属于农村牧区低保和特困人员救助供养范围内的建档立卡贫困人口其政策范围内医疗费用经新农合、大病保险、商业补充医疗保险报销后，还可享受不低于个人自负费用70%的医疗救助；设立以盟市为单位的贫困人口大病保障基金，用于住院费用经基本医疗、大病保险、医疗救助报销后个人负担费用再次给予补偿；对于65岁以上老年、患高血压、糖尿病贫困人口，推进家庭医生签约服务机制，提供“一人一策、一病一方”的家庭病床、家庭护理等服务，治疗发生的费用按照住院比例给予报销。（三）村级集体经济为贫困人口代缴新农合与养老保险费用集体经济的制度安排具有益贫性的显著特征，这使其能够成为精准扶贫与精准脱贫的理想载体，也被视为反贫困最有效率的经济制度。内蒙古在实施脱贫攻坚方略过程中，大力发展集体经济，在推动建立产业扶贫、资产收益扶贫、合作金融扶贫与农业科技扶贫相结合的精准扶贫体制机制的同时，利用集体经济收益缴纳合作医疗、养老保险费用和开展公益事业。“全区脱贫攻坚工作调研”课题组在对集体经济情况调研中发现，34%的样本嘎查村利用集体经济收益为贫困户缴纳过养老或医疗保险费用。（四）新型救助体系与扶贫开发政策相衔接社会救助政策在精准扶贫工作中的“托底性”地位，决定了当前精准扶贫工作的开展应将社会救助政策作为重点突破口[8]。在政府的推动下，以最低生活保障、农村五保供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以临时救助为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系已渐趋完善[9]，为保障困难群众基本生活权益、维护社会稳定发挥了重要作用。2016年以来，内蒙古根据建档立卡贫困人口不同类型的致贫原因实施精准救助，进一步加强农村牧区低保、特困人员救助供养、医疗救助、临时救助制度和扶贫开发政策的衔接，将符合各项救助政策的建档立卡贫困人口分别纳入相应救助范围。此外，对于因遭受特别重大困难造成家庭刚性支出增大，而且经社会保险、社会救助、社会帮扶补偿后仍远远超过家庭或个人承受能力的建档立卡贫困人口，建立了特别救助金制度，用于帮助这部分人群渡过难关。三存在的主要问题（一）社会保障兜底任务艰巨社会保障兜底一批作为“五个一批”举措中的最后一张“安全网”，在打赢脱贫攻坚战中起着极其重要的作用。2016年，全区贫困人口分类扶持措施中，社会保障兜底人数达到13.23万人，占贫困人口总数55.58万人的23.80%。在“五个一批”举措中，社会保障兜底一批已成为仅次于发展生产脱贫一批（产业扶持24.76万人，占比为44.54%）的第二大扶持措施。随着贫困人口生态系统的弱化及其修复空间窄化，社会保障兜底任务变得更加繁重。全区脱贫攻坚工作调研结果显示，样本家庭人口中60岁及以上老年人口和65岁及以上老年人口比重分别为31.0%、18.58%；15岁及以上人口中小学及以下文化程度者占57.80%，无劳动能力的占17.55%、残疾人占12.26%。可见，老龄化程度严峻、受教育水平较低、劳动能力偏弱已成为贫困人口的显著特征。对于这样一个发展动能相对不足的群体而言，无法通过开发性扶贫政策来助推他们稳定脱贫，更多的只能依靠兜底性保障政策来解决他们的基本生活问题。从全区计划脱贫人口分类扶持措施统计来看，2017年通过社会保障兜底计划人数为4.06万人，占计划脱贫人口的19.40%。然而，在社会保障资金投入以旗县财政为主（内蒙古旗县财政承担社会保障财政总支出的60%左右）的分级负担体制下，社会保障兜底人数的增加不仅给贫困旗县财政带来沉重负担，而且将会进一步加剧农村牧区社会保障资金的收支不平衡。（二）健康扶贫成为最大的短板健康是人类全面发展的基础条件，是经济社会发展的必然要求，也是广大人民群众的共同追求。贫困人口健康状况不容乐观，这已成为他们陷入贫困的主要因素。2016年，全区贫困户主要致贫原因中，因病致贫户数达到10.35万户，占贫困户总数（24.98万户）的41.43%。这一比例与处于第二位的致贫原因缺资金比重（16.74%）相比高24.69个百分点。“全区脱贫攻坚工作调研”抽样调查结果也印证了上述结论：样本家庭贫困人口中有疾病但生活能自理的占23.08%、生活不能自理的占2.08%，贫困户致贫原因中因病致贫的占到了42.8%。疾病对贫困户的影响主要表现在增加家庭医疗负担和减少家庭有效劳动力供给两个方面，从而最终制约贫困户的脱贫致富进程。全区脱贫攻坚工作调研发现，致贫原因中因病、因残、缺乏劳动力等多种因素叠加在一起的户数占因缺劳动力致贫户总数的6.25%。从家庭医疗负担程度来看，样本贫困户人均医疗消费支出[10]为3024.37元，其中人均日常药费支出、人均慢性药费支出、人均住院费用个人负担部分分别为679.41元、1304.87元、951.27元，分别占人均医疗消费支出的22.46%、43.15%、31.45%。更值得注意的是，总样本户、未脱贫户和已脱贫户的人均医疗支出在人均收入中的比重分别为69.64%、117.81%、23.96%，未脱贫户和已脱贫户二者之间相差93.85个百分点。可见，未脱贫户人均医疗支出远远超过了人均收入，健康扶贫工作任重道远。（三）社会保障待遇差距显著社会保障资源类属公共物品，政府理应承担对其进行公平高效分配的责任。然而，当前城乡社会保障资源的分配极不合理，城乡和区域之间社会保障待遇水平差距明显，直接影响社会保障通过收入再分配来实现“托底一批”的功能。2016年内蒙古城乡居民最低生活保障标准分别为555.21元/月和4209.82元/年，折算成月收入后二者相差204.39元/月。进一步从盟市农村牧区最低生活保障标准来看，最大值和最小值分别为5994元/年和3308元/年、极差和标准差分别为2686元/年和853.20元/年。在乡村人口老龄化程度高于城镇的背景下，农村牧区社会老年抚养比不断上升、家庭养老功能弱化和老年人生活来源单一，对农村牧区社会养老保险带来了严峻的挑战。“全区脱贫攻坚工作调研”结果显示，样本贫困户的城乡居民基本养老保险参保率为87.1%；即便2017年内蒙古自治区城乡居民基本养老保险基础养老金标准提高至每人每月110元，即在原来每人每月补助90元的基础上再增加20元，这些数据与城镇职工参保率和养老金待遇相比仍存在明显差距，保障老年人稳定脱贫的支柱效应还没有显现出来。再来看医疗保障方面，主要存在以下两个问题：一是城乡医疗保障待遇差异明显，县域内就诊率较低，县域内大病就诊率更低，客观上加大了贫困人口住院期间的吃住行等额外附加支出。全区脱贫攻坚工作调研结果显示，样本贫困户人均住院费用[11]为1775.09元，其中人均医保报销部分为735元，占人均住院费用的41.41%；人均住院费用个人负担部分为951.27元，占人均住院费用的53.59%；人均额外附加费用为88.82元，占5.0%。二是慢性病医疗费用支出已成为第一大医疗负担。样本贫困户人均慢性病药费支出1304.87元，与人均日常药费支出和人均住院费用个人承担部分相比分别高出625.46元和353.60元。（四）社会保障基础设施与经办能力建设滞后受二元经济结构的影响，社会保障基础设施与经办能力建设城乡差异较为明显。目前，内蒙古城镇社会保障体系已比较完善，专业的管理及经办机构业已健全，部门之间协调配合有序，机构人员素质优良，办公手段先进快捷，信息网络覆盖三级，制度化、规范化和社会化程度比较高。但是，农村牧区社会保障制度仍处于条块分割状态，管理服务功能分散，专业化和信息化建设滞后部门间缺乏协作配合，经办机构办公条件落后。这些问题不仅给地处山区、交通不便的农牧民缴纳保费带来不便，而且也造成社会保障管理成本的上升。四对策建议（一）重点扶持贫困人口能够受益的特色产业和劳动密集型产业，促进贫困人口就业增收，减轻社会保障兜底财政支出压力虽然老龄化程度严峻、教育水平较低、劳动能力偏弱已成为贫困人口的显著特征，但是他们当中的相当一部分人具有通过自己的劳动致富的强烈意愿。只要对这部分人提供能够搭上区域产业发展顺风车的机会，他们就会通过激发自身内生动力来逐渐摆脱贫困。从“全区脱贫攻坚工作调研”结果看，贫困地区产业扶贫的思路、内容、方式仍然比较单一，没有把贫困户享受的扶持项目真正融入地方产业升级和区域经济发展大趋势之中，贫困户单打独斗现象普遍存在。二者之间的脱节直接影响产业帮扶政策效应的发挥和贫困户的稳定脱贫进程。突出坚决打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略两大重点任务。推进产业扶贫与区域经济协调发展，重点扶持贫困人口能够受益的特色产业和劳动密集型产业，拓宽贫困人口就业增收渠道，减轻社会保障兜底的财政压力。具体措施上，可以根据社会保障兜底贫困户的实际情况，采取因地制宜、分类施策的方式，提高产业扶贫的精准性、有效性和持续性。对具有劳动能力的社会保障兜底贫困户，通过“合作社+企业+农牧户+农牧业保险”等组织化的帮扶方式，把他们真正吸纳到特色产业和劳动密集型产业链条上，实现就业增收。对于无劳动能力的社会保障兜底贫困户，采取“资源变资产、农民变股东”的方式，激活他们的土地、草场等资源，增加其收入。（二）完善社会保障制度，加大统筹扩面与救助力度，全面实现贫困人口“两不愁、三保障”按照兜底线、织密网、建机制的要求，以统筹社会保障兜底的眼前和长远关系为主线，推进城乡居民基本养老保险、合作医疗与农村牧区最低生活保障、特困人员救助供养等社会救助制度的有效衔接，通过社会保障体系的良性运行和整体效应发挥，全面实现贫困人口“两不愁、三保障”任务。坚持以人民为本，不断完善社会救助体系，通过“应保尽保、兜住底线”的脱贫方式，充分发挥社会救助兜底作用，助力全区打赢脱贫攻坚战。第一，推进农村牧区最低生活保障动态化管理工作，完善家庭经济状况核对机制，全面了解农村牧区最低生活保障对象家庭人口和经济变化情况，做到“应保尽保”和“应退尽退”。第二，建立农村牧区最低生活保障标准与本地区经济社会发展水平相适应的自然增长机制，实行低保标准与物价上涨挂钩联动，稳步提高保障标准和补助水平，重点支持低保标准低于全区平衡水平以下的贫困地区，扭转低保标准区域间不平衡的问题。第三，调整救助方式，考虑旗县实际财政状况给予适度资金发放自主权。完善和落实社会保险扶贫政策，大力支持贫困人口参加社会保险，努力建设“覆盖全部、保障有力”的社会保险扶贫新格局。第一，三级财政按照5∶3∶2的分担机制，为贫困人口代缴不低于最低标准的养老保险费，减轻其缴费负担，有条件的地方可以对建档立卡60周岁及以上未领取养老保险待遇的贫困人口给予一次性补贴记入个人账户，免除其养老后顾之忧。第二，健全城乡居民基本养老保险待遇确定与基础养老金给付标准的正常调整机制，根据当地经济发展和居民收入增长情况，逐步提高贫困人口养老保险待遇。第三，对贫困人口参加合作医疗个人缴费部分应给予财政补贴，鼓励有条件的嘎查村代缴。第四，完善大病保险政策，向贫困人口提供降低起付线、提高报销比例和封顶线等倾斜性政策，实施更加精准的健康扶贫措施。第五，推进外出打工贫困人口参保关系转接和缴费补贴工作，防范贫困的城乡之间空转。积极发展社会福利事业和慈善事业，形成精准扶贫社会多方力量共同参与的机制。第一，以医养结合为重点，建立符合老龄化事业发展要求的社会保障配套机制，引导和鼓励社会民间资本参与农村牧区老年机构与设施建设，促进乡村老龄化事业发展。第二，加大残疾人基本生活保障力度，支持残疾人多样化就业与增收，提升残疾人基本公共服务水平，引导社会力量扶残助残献爱心，营造扶残助残的社会环境。第三，鼓励发展各类民间专项救助基金会和公益慈善组织，调动社会资源，引导组建社会工作者和志愿者队伍，激发社会力量的积极性，广泛开展慈善捐赠和各种形式的志愿服务活动。（三）聚焦因病致贫，推进合作医疗、大病医疗、医疗救助等多重医疗保障，破解健康扶贫壁垒从全区脱贫攻坚工作调研结