郑州市公共文化服务体系建设现状、问题与对策

郑州市公共文化服务体系建设现状、问题与对策

近年来，我国对公共文化服务体系的建设和发展日益重视。2005年10月，党的十六届五中全会第一次正式提出：“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。”从而使“文化事业”一词成为“公共文化服务”的新内涵。2007年10月，党的十七大将“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立”作为全面建设小康社会的目标要求之一。至此，“公共文化服务体系建设”在我国文化建设中的优先地位得以确立。到十七届六中全会，又进一步明确指出，加强公共文化服务是实现人民基本文化权益的主要途径。这表明随着文化体制改革试点与解放文化生产力相关政策的密集出台，“公共文化服务体系”的建设和发展问题，备受社会各界的关注和瞩目。郑州近年来加大了公共文化服务体系的建设力度，取得了一定成效，但是与城市的发展水平、群众的需求仍然存在一定差距，为此，必须认真研究郑州公共文化服务体系建设现状和存在问题，不断完善公共文化服务体系，以满足人民群众的现实需求，保障好人民群众的基本文化权益。一郑州公共文化服务体系建设基本情况概述公共文化服务体系是由过去的文化事业一词演化而来，且仍然沿袭了过去同文化产业相区分的路径。所谓公共文化服务体系具体是指以文化馆（站）、公共图书馆和博物馆等面向社会公众的文化机构和场所为中心，以非政府、非营利的相关社会组织为外围的，遍布城乡的文化服务节点和网络体系。它由国家事业单位和部分社会组织构成，无偿向公众提供基础性的文化服务，区别于经营性的文化企业提供的有偿服务，是满足公众享受文化成果的需求、保障公众基本文化权益的基本路径。从这种意义上讲，一个社会的文明和发达程度，可以通过公共文化服务水平和公共文化服务体系的成熟与完善程度来衡量。近年来，郑州市公共文化服务体系建设一直就被作为构建和谐社会大文化任务的重中之重来抓。2007～2011年，郑州市连续五年将公共文化项目建设纳入“政府为民办实事”工程，持续加大公共文化服务投入力度，初步建立建成了市—县—乡（镇）—村（社区）四级公共文化服务体系，各项公共文化活动蓬勃展开，社区（村民）的文化生活得到极大丰富，公共文化服务体系建设在总体上取得了丰硕成果。（一）公共文化服务投入力度持续加大，所需经费列入财政预算郑州市认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》中提出的“从城市住房开发投资中提取1%，用于社区公共文化设施建设”的政策，建立投入保障机制，保证政府对公益性文化事业的投入逐年增长。从2007年至2010年，郑州市公共文化项目建设已经累计投入资金11.6亿元，其中加强了对公共文化服务专业人才的引进与培养，每年投入培训资金100万元，3年来共培训基层文化骨干6000多人次。而且，据悉从2012年起，郑州市还将连续五年每年为公共文化发展设立3000万元专项资金，主要用于公共文化基础设施维护、公共文化产品的生产与服务、公共文化制度设计研究、公共文化人才队伍建设、免费开放补贴和组织公共文化活动等。同时，县（市）区财政也要设立公共文化发展专项资金，将乡镇（街道）文化站、社区文化活动中心和农村文化大院设施维护和活动开展等经费列入财政预算。市、县（市）区的文化事业费用支出占财政总支出的比例达到1%以上，确保四级公共文化服务体系网络正常运转，以此进一步完善“覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效”的公共文化服务体系。（二）公共文化服务设施不断完善，服务体系网络基本构成近年来，郑州市一直将公共文化基础设施建设纳入政府中心工作，市—县—乡（镇）—村（社区）各级公共文化设施网络不断完善。在市一级，公共文化设施较为健全，拥有国家一级图书馆、全国古籍重点保护单位——郑州图书馆，2008年政府又投资6.1亿元筹建了新馆（郑州市民文化中心），预计2012年可以投入使用。郑州市群艺馆2002年被评为国家一级馆；郑州市博物馆现为国家一级博物馆，2009年入选“全国十大文物精品陈列”之列。至2011年底，全市共拥有影院、影剧院23家。在县（市）区级，“两馆”建设发展速度也较快。2007年，“两馆一站”建设被列入郑州市全国文明城市创建体系。至2011年底，全市12个县（市）区，已有11个县（市）区达到国家三级以上建设标准，其中2/3达到国家二级馆以上建设标准。乡镇（街道）文化站已基本设立，全市114个乡镇（街道）都有单独设置的综合文化站，为活跃群众文化生活发挥了重要作用。在基层农村和社区，农村文化大院、社区文化活动中心建设齐头并进，至2011年底全市已建成1921个文化大院，占全市行政村的91%；给予新建改建社区文化活动中心每个奖补4万元的措施，得到奖补的社区已达312个，占全市社区的40%。通过公共文化服务基本设施的建设和完善，郑州市初步构成了一个市—县—乡（镇）—村（社区）四级公共文化服务体系网络，实现了公共文化服务从城到乡的全面覆盖。（三）实施文化惠民工程，人民群众公共文化生活丰富多彩首先，郑州市陆续实现全市美术馆、公共图书馆、文化馆、博物馆、乡镇文化站、公共电子阅览室等公共文化设施免费向群众开放。以“广场文化活动”、“绿色周末”、“周末戏曲大舞台”、“绿城读书节”、“送文化下乡活动”、“文化进社区活动”、“舞台艺术送农民”、“文化进工地”等重大文化惠民项目为平台，广泛开展群众喜爱的、提升审美情趣的公共文化活动，极大丰富了城乡群众的精神文化生活。其中，郑州市绿城广场和新郑炎黄广场被文化部评为全国特色文化广场。郑州市2004年开始每年举办的“绿城读书节”作为一项政府倡导、社会支持、群众参与的大型综合性、公益性群众读书文化活动，直接或间接参加的市民多达百万，现已成为郑州市具有一定知名度和影响力的文化品牌。以节庆文化活动为载体，郑州市还充分吸纳了更多的人民群众参与其中，形成“人人参与文化活动，人人共享文化成果”的良好局面。2006年，郑州市被列为全国农村电影改革发展试点工作城市，根据国家关于农村电影改革发展试点暨数字化电影推广工作精神要求，每一个行政村每月放映一场公益电影，每场电影由财政补贴100元，并配套解决数字电影放映设备资金。在农村，郑州市已建立了覆盖全市各县（市）区、114个乡镇的农村公益电影放映服务网络，电影放映工程基本实现了“一月一场电影”的目标。2007年，郑州市政府把加强社区文化中心建设列作为民承诺的“十件实事”之一，由财政投入700万元，在全市建成了100个社区文化中心，而且经验收全部达到了规定的标准和要求，为社区人民群众开展各种文化活动、接受文化艺术教育、提高自身的科学文化素养搭建了一个极为便利的平台。（四）促进文化“跨越式发展”，公共文化服务体系建设成绩斐然进入新世纪，按照中央和省委、省政府的部署和要求，郑州市开始重视公共文化服务的基本设施建设，新建或改扩建了市博物馆、市科技馆、市艺术宫、二七纪念馆、市杂技馆、市图书馆等多个基础设施项目，将重点公共文化设施建设和基层公共文化设施建设纳入郑州市经济社会发展总体规划，作为文化建设工程重点项目，突出抓好硬件设施建设。特别是2006年实施“跨越式发展”以来，郑州市把文化建设工程列为跨越式发展八大重点工程之一，把建立健全公共文化服务体系作为一项紧迫任务，致力于加快建立覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。自2007年起，郑州市连续五年将公共文化项目建设纳入“政府为民办实事”工程；而2012年，“实施文化节惠民工程”依然名列其中。在受关注度和投入力度持续加大情况下，郑州市的公共文化服务基础设施不断完善，服务体系日益健全，公共文化服务体系建设成绩斐然。经过坚持不懈的努力，2011年，郑州市以国家公共文化服务体系建设专家评审委员会全票通过的结果，入选国家公共文化服务体系示范区创建试点城市，力争2012年底摘取文化部颁发的“国家公共文化服务体系示范区”的牌子。这既是对以往努力成果的肯定，也为下一步的工作指明了奋斗方向。根据新近出台的《郑州市创建国家公共文化服务体系示范区规划》，到2012年底，郑州市将基本建成设施网络覆盖城乡、服务供给高效便捷、组织支撑坚强牢固、保障措施持续有力的公共文化服务体系，初步形成独具特色、辐射力强的公共文化服务郑州模式，在全省发挥示范作用。二郑州市公共文化服务体系建设现存问题及分析在2011年7月17日发布的公共服务蓝皮书——《中国城市基本公共服务力评价（2010～2011）》中，郑州市总体公共服务力名列全国38个直辖市、省会城市、经济特区和计划单列市的第十。在最受关注的九项内容中，社会保障和就业占据第一位，住房保障满意度排名第六，但其他七项包括文化体育在内的指标均未进前十。由此分析：首先，经过数年坚持不懈的努力，郑州市总体公共服务力水平已经有了大幅度提升，甚至在某种意义上说已跻身国内前列；其次，就公共文化服务水平而言，郑州市还有相当长的一段路要走。也就是说，虽然经过近年来的发展，郑州市公共文化服务水平已有明显提高，但是仍然存在一些问题，其中有些问题是普遍性的，有些则是带有地区特点的。这些问题的存在需要引起我们的极大关注和重视，同时也要在“十二五”期间力争解决。（一）公共文化服务设施的总量不足，总体水平有待提升随着郑州市社会经济的快速发展、人口的激增及市民对文化生活需求的提高，郑州的公共文化设施日益显示出总量不足的弱点。特别是基层文化设施，由于城市区域规划不合理、城乡发展不均衡等社会背景和历史性原因，一些社区公共文化设施严重缺乏，影响了社区的文化生态环境；同时，相对于城市，农村在总体上更是显示出公共文化服务不到位的问题。而且，河南是人口大省，郑州市作为省会，其人口学特征使得许多发展成果在巨大的分母之前显得十分渺小。比如，就公共图书馆的发展而言，截至2010年底，郑州市共有公共图书馆13家，图书总藏量达517万册。这个数据看似庞大，但是根据第六次全国人口普查，郑州市常住人口已达到862万，平均下来每人不到一册。而根据联合国发布的公共服务指南，通常公共图书馆的馆藏应该以每人1.5～2.5册为标准。可见，对郑州这个人口集中的大城市而言，虽然公共文化服务产品总量上已经非常可观，但是分摊到个人身上就远远不够。因此，总体而言，郑州市的公共文化服务水平还有相当大的提升空间。（二）城乡公共文化服务存在差距，服务产品内部结构不均公共服务均等化，是当前我国倡导公平正义构建和谐社会共同面对的一个问题。在我国基本公共服务均等化改革中，基本公共文化服务是重要组成部分，它既要保证公共文化服务体系的公平性，又要保证公共文化服务的均等化提供。就郑州市而言，其公共文化服务水平也存在分配不公的问题。首先，公共文化服务水平分配不均等在很大程度上与城乡差距相联系。近年来，郑州市以统筹城乡发展、推动基本公共文化服务均等化为目标，公共文化服务面向基层、面向农村，实现重心下移、资源下移。但是从郑州市的公共文化设施的地域分布来看，目前一些大型公共文化设施主要分布在城区内，基层和农村文化建设仍然缺少符合基层文化发展的具体项目，城乡之间公共文化服务水平存在较大差距。其次，公共文化服务产品结构内部存在发展不均。伴随着公共文化服务产品总量不足，公共文化产品类型单一、优质公共文化产品缺位问题也日渐突出。在一定时期内，如果主流公共文化服务不到位，或者缺乏优质公共文化产品的提供，那么，一些越轨文化、落后文化甚至反文化就会乘虚而入，占据群众文化消费的阵地。从这个意义上讲，新建居民小区忽视配套文化设施建设，同部分农村出现的丧礼上跳艳舞、封建迷信抬头等文化衰退现象类似，都反映了当前公共文化服务产品供给中存在的类型单一、优质产品缺位等问题。（三）公共文化服务的社会参与度较低公共文化服务无疑需要以政府的投入为主导，但单方面的文化提供与传播并不一定能保证公民文化权利的实现，必要的体制创新势在必行。目前，在许多文化参与活动中仍以动员性参与为主，缺乏公众的主动参与。就郑州市而言，公共文化服务体系建设中社会参与度普遍不够高，没有很好地形成服务主体与服务对象的良性互动。上述问题包括两个方面的原因，其一，作为服务主体、公共文化服务产品的提供者，社会力量没有广泛参与到公共文化服务体系建设中去。因此，应进一步推进财政、税收等激励政策，引导和鼓励企业、社会组织和个人等各方面社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式积极参与到公共文化基本设施建设和服务活动中来。其二，作为服务对象、公共文化服务产品的使用者，公民没有充分参与到公共文化服务体系之中。研究表明，20世纪80年代以来，乡镇文化站为促进农村文化建设发挥了重要的作用，但作为农村公共文化服务的单一供给主体，公共文化服务效率低下一直是严重制约农村公共文化发展的障碍傅才武、纪东东：《湖北乡镇文化站“以钱养事”改革模式的成效及其局限》，载李景源、陈威《中国公共文化服务发展报告（2009）》，社会科学文献出版社，2009，第205页。，因而使公共文化服务的实效性大受影响。（四）公共文化服务的供给与需求存在错位问题在一般的意义上，公共文化服务体系可以简单界定为：为满足人民的基本文化需求和文化权益，提供公共文化产品和劳务的系统的总称。可见，“满足社会的文化需求和权益”是公共文化服务体系建设的根本出发点。因此，“实效问题”在公共文化服务体系建设中是最带有普遍意义的一个问题。无论在城市，还是在农村，公共文化服务产品有效性供给不足的现象都普遍存在。这一方面，是由产品和服务的生产者和提供者同消费者之间在思维方式、价值偏好、审美层次等各方面固有的差距所决定的。就农村而言，我们看到，许多地方为了保障农民的基本文化权益，投入了不少财力、物力，办文化大院，建农家书屋，送电影和送戏下乡。但农家书屋里的很多书，不是农民想看的；文化大院建起来后，经常空荡荡；送下乡的许多戏曲、电影，也不是老百姓爱看的。另一方面，是服务主体自身以不同目的来进行公共文化服务体系建设。根据河南省审计厅公布的调查结果，河南省耗资6亿多元建设的农家书屋，从建设规划到建成管理以及专项资金管理等各个方面，普遍存在各种各样的问题，如选址不当、建设进度缓慢、工程不达标、缺少合格管理人员、图书损毁丢失、资金未及时到位等。在18地市中有14个市部分农家书屋图书借阅率较低，个别书屋图书概不外借，大部分的图书处于闲置状态。而其中一个重要原因，就是个别地市把农家书屋作为形象工程，形式上完成任务、应付检查，因而只建不用。显然，如果服务主体能够把“满足人民的基本文化需求和文化权益”当做工作的出发点，自然会竭尽所能考虑对方的文化层次和文化需求，从而最大限度地提供有效的公共文化服务产品。相反，假设服务主体仅仅把公共文化服务体系建设当做一项政绩工程、面子工程，那么，公共文化产品和服务的内容和效果也就可想而知了。而这样做的直接后果就是降低了公共文化资源的利用效率，甚至浪费了公共文化资源，相应地，群众得不到丰富、健康的精神文化产品和文化服务，也就不能满足基本的文化需求。三加快郑州市公共文化服务体系发展的建议通过上文的分析我们看到，近年来，郑州市的公共文化服务体系建设已取得了显著的成果，但不可否认的是还存在很多问题。在公共文化服务体系的发展中，不仅要针对现存的具体问题进行解决，而且要在发展思路上有更高层次的考虑。（一）重视公共文化服务体系的定位从全国各地公共文化服务体系的建设经验中可以发现，公共文化服务体系的具体构建过程各有不同，但共同点就在于，在公共文化服务体系构建过程中，要时刻不忘“服务”本色。无论是在公共文化服务基本设施规划建设时，还是在具体的管理过程中，以及后期的运行及实际评估中，唯有定位于“服务”二字，方能让公共文化产品真正“服务于大众”，并为公共大众所认可。因此郑州市在构建公共文化服务体系过程中，一定要把“服务性”放在首要的位置上来考虑。其中，公共文化服务设施是构建覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系的基础，它的建设直接关系到公共文化产品的产出、提供及消费效果。因此，基本设施建设要讲求实效，有的放矢，从维护公共大众的基本文化权利、满足公共大众的实际文化需求出发，不搞形象工程、政绩工程。这是更好地提供文化服务产品的必要前提。在完善设施条件的基础上，还要加强公共文化设施的运行管理，明确服务标准、服务规范，既注重进行科学化、现代化管理，更要突出人性化服务特点，注意从服务对象那里收集反馈信息，随时调整服务行为、提升服务水平。当然，加强对于服务主体工作状况的评估考核，既是对服务主体的一个约束监督机制，也能增强服务主体的服务意识。（二）文化产品供给需要引入多元化思路进入21世纪，社会发展越来越多元化。在社会急剧转型的今天，公共文化服务体系的建设也需要引入多元化理念来应对剧烈变动的社会背景和时代发展趋势。在公共文化服务体系建设问题上，多元化主要牵涉产品和服务主体两个方面。一是公共文化服务产品的多元化问题。这涉及对公共文化服务产品分类的问题。按照公共经济学的分析框架，文化产品可以分为纯公共文化产品、准公共文化产品、私人文化产品三类。其中，第三种隶属于文化产业，按照功能是为了满足人们更高层次的文化消费需求，因而不属于本文探讨的狭义的公共文化服务的范畴。但我们要明确，在广义的公共文化服务概念中，第三种因其服务对象的大众性，有时也被笼统地认为属于公共文化服务的外延。就公共文化产品而言，根据二者公共性的高低程度不同，政府在其中的职能边界也有所不同；因此，服务和产品要采取相应的提供方式。对于纯公共文化产品来说，应以政府为主体提供，准公共文化产品应由政府和市场混合提供，而私人文化产品应以市场为主体提供。二是服务主体多元化的问题。在传统的计划经济模式下，公共文化服务以“文化事业”的形式出现，政府大包大揽，垄断供给一切产品和服务。但这一方面加重了政府的财政和管理负担，另一方面，也不能满足日益多元的精神文化生活需求。事实上，当前公共文化产品与服务供给不足的原因，与其社会化、市场化程度不够直接相关。因此，应结合公共文化服务产品的具体分类，确定多元化供给主体。换句话说，政府在公共文化服务体系的建设中，应尽快转变职能和角色，由“政府搭台、政府唱戏”，转到“政府搭台、社会唱戏”，把公共文化产品的选择权交由公民自己手里，从而最大限度地调动公共文化服务体系建设中的社会参与度。（三）突出历史文化遗产的传承与利用在构建公共文化服务体系过程中，当地的文化遗产资源毫无疑问应该发挥重要作用。作为全国八大古都之一，郑州拥有得天独厚的文化遗产资源。为此，郑州市专门成立了非物质文化遗产保护领导小组和由省会相关方面著名专家组成的非物质文化遗产保护评审委员会，并建立了郑州市非物质文化遗产保护中心。而且，在2011年山东济宁市之后，郑州市还被确定为2012年中国文化遗产日主场活动城市。这表明，近年来郑州市在文化遗产资源的保护和开发上已初见成效，受到社会各界的关注和认可。同时也要意识到，在历史文化资源的利用上仍然存在一些问题。事实上，郑州市在对文化遗产资源所做的工作中，虽然也注重宣传和展示，但将更多的资源投入文化资源保护中，开发利用的效果并不明显，这与群众现实文化需求存在一定程度的脱节。如果能够更好地给予文化遗产资源以传承和利用，那么相信郑州市公共文化服务体系建设内容将会更加丰富，形式也愈加丰富多彩，公众对此的满意度无疑也会更高。所以，在加强文化遗产资源保护的同时，应深入挖掘和阐发其所承载的优秀传统文化思想价值，拓展文化遗产传承利用的途径，使人民群众能够共享文化遗产保护的成果。唯其如此，方能符合郑州市“第八大古都”的身份标志，郑州市的公共文化服务体系建设也能更好地利用自己独特的优势、彰显出不同于其他城市的特点来。（四）完善公共文化服务体系的体制机制公共文化服务体系的建设是一项系统的工程，需要制度的跟进。从大的社会背景来说，2010年4月，国家公共文化服务体系建设制度设计