财政科技投入视角下的北京科技公共服务

财政科技投入视角下的北京科技公共服务

一引言公共服务是指政府为满足社会公众需要而提供的产品与服务的总称。科技公共服务是政府公共服务的主要领域之一，是公共服务体系的重要组成部分，也是政府公共服务在科技领域的具体体现。政府通过财政手段提供科技公共服务主要表现为政府的财政科技投入，其内涵是在财政支出中用于支持科技发展和创新的经费。财政科技投入是科技事业发展和科技进步的支撑条件和基本保证，是反映一个国家和地区科技实力的重要指标，合理进行财政科技投入是提高科学技术水平和增强综合国力的一项战略性措施。同时，财政科技投入也是弥补科技创新失效、提高资源配置力进而推动科技进步与发展的重要政策工具。一般而言，财政科技投入分为两种形式：一种是直接拨款，即国家财政预算内安排的科研经费支出（教育事业费不在其内）；另一种是间接投入，即国家通过减税让利等各种优惠政策，将本来应上缴财政的部分资金留给企业或科研单位，鼓励其加速技术进步和新产品开发。财政直接拨款的科研经费主要包括科技三项费用、科学事业费、科研基建费及其他科技方面的支出。2007年起，财政科技拨款统计采用新的分类科目，包括科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出等9个款级科目。由此可见，新的财政科技支出科目统计方法更加突出和细化政府科技公共服务投入的项目和内容，条目清晰，便于分类统计、管理和国际接轨。通过财政科技投入视角，可以对北京市科技公共服务的情况有一个大致的判断，发现其中存在的问题，进而提出通过财政手段完善北京市科技公共服务的建议。二北京市财政科技投入概况（一）财政科技投入逐年大幅提高1.全市地方财政科技支出逐年快速增长近年来，北京市财政科技投入总额一直保持相当大的增长步伐。“十五”时期，全市地方财政科技支出继续呈现逐年快速增长趋势，从2000年的12.7亿元增至2005年的37.6亿元，年均增速为24.2%。2006年达到60.5亿元，增幅达60%，2007年估计[1]为90.7亿元，比2006年增长近50%，可见，进入“十一五”时期以来，财政科技投入更是大幅提高。财政科技支出科目的二级科目科学事业费、科技三项费用等均保持同步增长（见表1）。2.财政科技支出增速超过地方财政收支增长速度北京市财政科技拨款从2000年的12.7亿元增至2006年的60.5亿元，年平均增长率高达29.7%，远高于市委、市政府规定的每年增长20%的目标；2007年估计为90.7亿元，比2006年增长近50%。而同期北京市地方一般预算财政收入和支出年平均增长率分别为21.6%和19.6%，财政科技拨款增速远高于同期财政收支增长速度，详细数据如表2所示。表12000～2007年北京市地方财政科技支出情况表22000～2007年北京市财政科技拨款与财政收支比较财政科技拨款增速高于同期财政收支增长速度，因此，财政科技拨款占财政支出的比重必然逐年上升，2007年北京市财政科技拨款占财政支出的比重估计达到5.5%，比2000年增长近1倍（见图1）。这表明北京市非常重视科技活动，财政科技投入力度持续增强，对北京市科技发展起到了很好的支持作用。图12000～2007年财政科技拨款占财政支出的比重3.北京市财政科技投入处于全国前列财政科技投入是一项重要的科技财力资源，北京作为全国的科技活动中心，北京市科委、地方财政以及其他局、委、办等每年投入大量经费用于支持科技活动，北京市财政科技投入规模位于全国前列，2006年为60.5亿元，居全国第四（见表3）。2006年北京市地方财政科技拨款占地方财政支出的比重为4.66%，财政科技投入力度居全国第二，可见北京市在相对地方财力有限的情况下，更重视科技活动的投入。2000～2006年，北京市财政科技投入年均增长率为29.7%，远高于全国财政科技投入年均增长率和《科技进步法》的要求。表32006年地方财政科技拨款全国及前五名省市情况比较（二）支出结构逐步改善1.政府强化研发经费支出近年来，在政府的指导和推动下，北京市实施自主创新战略，加强研发投入，研发体制朝着有利于技术创新的方向发展，企业对研发投入意识不断增强，研发活动活跃起来，政府投入逐年加强。2007年北京市研发投入总额达到527.06亿元，比2006年增长21.7%，其中政府资金264.44亿元，超过50%。统计数据显示，北京市研发经费内部支出按资金来源分组，多年来政府资金一直超过企业资金，政府对研发的支持力度可见一斑，如图2所示。图2研发经费中政府资金与企业资金比较而研发经费内部支出按执行部门分，企业研发经费和比重逐年上升，2005年首次超过科研院所而居于首位，成为研发活动中最主要的力量，企业作为技术创新主体的地位得到加强。2007年，全市研发经费内部支出按执行部门分，估计企业为232.97亿元，占44.2%；科研院所为237.78亿元，占45.1%；两者基本相当，企业已经成为技术创新的主体。2002～2007年研发经费内部支出按执行部门分，企业研发经费由77.16亿元上升到232.97亿元，比重由35.1%提高到44.2%；而科研院所研发经费增长相对缓慢，由117.31亿元增长到237.78亿元，比重由53.4%降到45.1%，体现了技术创新以企业为主的转变，其中政府财政投入起到了很好的支持作用，如图3所示。图32002～2007年研发经费中企业与科研院所使用经费比较2.全市研发经费保持快速增长在政府的带动下，北京市研发经费呈逐年快速增长趋势，从2002年的219.54亿元增至2007年的527.06亿元，年平均增长率为19.14%；其中，政府投入资金稳定在50%左右。作为“十一五”时期的主要监测指标，北京市研发经费增长速度超过同期GDP增长速度，由此研发经费占GDP的比重持续增高，从2002年的5.07%增至2007年的5.63%（见表4），在全国处于前列，表明北京市对研发活动的重视程度不断提高，体现出财政向科技倾斜和北京市以科技创新为主导的经济增长路线。表42002～2007年北京市研发经费支出情况三财政科技投入对科技公共服务的支撑（一）财政科技投入对北京发展战略的支撑科技公共服务在任何国家都是公共服务体系的重要组成部分，其实质是：市场经济条件下的科技管理是政府职能转变的必然结果；是公共科技管理制度与提供公共产品服务两者的统一；是适应市场经济需要，为企业和所有公民特别是为创新活动提供的服务。通过财政科技投入提高科技公共服务的能力和水平，是优化创新资源配置、提高全社会创新效率和效果的重要途径。北京市财政科技投入是政府支持科技发展的重要资金来源，在北京市科技事业发展中占有突出的重要地位，它对推动科学技术的进步起着重要的作用。2000～2006年间北京市地方财政科技经费投入以年均29.7%的速度快速增长，2006年北京市财政科技拨款占地方财政支出的比重达到4.66%，财政科技投入成为北京市科技经费投入的重要来源。从科技经费的使用看，北京市财政科技投入紧紧围绕着首都经济社会发展的整体战略转变进行布局调整，服务北京市的发展战略。（1）2001～2003年，市财政科技投入主要是为了满足发展高科技，实现产业化的需求，以实施“二四八重大创新工程”为重点而进行布局。（2）2004～2005年，财政科技投入从过去注重科技项目的管理向注重整合科技资源促进首都全面发展方面转变，按照“一二三”科技工作思路，以全面提高企业自主创新能力和进一步加快北京地区优势科技资源转变为现实生产力为重点而进行布局。（3）2006年以后，《北京市“十一五”时期科技发展与自主创新能力建设规划》提出了“需求导向、机制领先、凝聚资源、高端辐射”的方针，财政科技投入布局转向科技需求领域，为全社会提供科技公共服务，成为现时期北京市财政科技投入的方向。（二）财政科技投入对科技公共服务支撑的主要特点和具体表现北京市财政科技投入对科技公共服务的支撑主要表现在以下六个方面。1.重视科技公共服务平台建设科技基础条件资源的共享及信息的通畅是现代社会发展的迫切需求，已成为决定科技创新能力强弱的关键因素。我国提出“十一五”科技基础条件平台建设规划，是指由大型科技基础设施及基地、自然科技资源、科技数据和文献资源、科技成果转化基地、网络科技环境等物质与信息保障系统以及相关的共享制度和专业化队伍组成的，服务于全社会科技创新的数字化、网络化、智能化的基础性支撑体系，是科技公共服务的重要组成部分。为此，北京市财政2007年先期安排6654万元，设立科技基础条件平台服务首都建设专项资金，通过政府支持、市场化运作的模式，促使蕴藏在大院大所内的科技条件资源，面向企业提供便利、低廉的服务，实现资源、信息与成果共享。2.维护科技创新环境，保护知识产权完善的知识产权制度能够有效地保护科技创新成果，从而创造一个公平有序的创新环境，是政府科技公共服务的重要组成部分。专利竞争已成为科技竞争和经济竞争的一个战略制高点，专利拥有量的多少是衡量一个城市经济竞争力的重要标志。近年来，北京市财政通过各种渠道加大了对本市知识产权保护和发展的投入力度，实施专利战略，设立北京市专利申请资助金，自2007年起投入3260万元，用于北京市专利申请资助，鼓励发明创造，支持强极，带动弱极，提高北京市专利申请的数量和质量。同时，每年安排发明专利奖专项资金500万元，用于奖励为北京市做出重大贡献的发明专利。3.发挥财政投入的引导作用，扶持企业成为创新主体在市场经济条件下，企业是技术创新的主体，也是科技投入的主体。北京市通过政府科技投入，加强支持企业自主创新，促使企业真正成为技术创新的主体。2007年，设立北京市科技型中小企业技术创新资金5000万元，引导企业、投资机构和金融机构对科技型中小企业自主创新的投资，增强科技型中小企业创新能力；2007年投入900万元，鼓励企业引入高校、科研院所的科技资源，建立企业技术研发机构；2007年安排高成长企业补贴1.8亿元，帮助企业实现跨越式发展，进而快速提升北京市重点产业的整体竞争能力；通过工业发展资金鼓励企业技术创新，大力扶持高新技术成果转化项目；建立中小企业发展专项资金，2007年投入5亿元，支持具有发展潜力和示范作用的中小企业发展壮大；安排资金支持企业技术标准的制定和修订，2007年市财政拨付技术标准制定和修订专项补助资金1219.5万元。此外，还通过税收政策激励企业的技术创新自主性。4.开展科学普及，弘扬科学精神社会的文化氛围和公众的科技素质不仅影响科技知识和成果的出现，更会影响到科学知识的传播以及科技成果向现实的转化。在首都全面建设小康社会、推进和谐社会的进程中，大力推进科普事业的发展，具有十分重要的意义。北京市“十五”时期用于科学普及方面的财政科技投入超过1亿元。通过开展丰富多彩的科普活动，全市科普工作取得了许多新的进展。5.加强基础研究，提高原始创新能力北京根据地区基础研究的科技资源的特点，从首都经济建设和社会发展的需要出发，加强基础研究。经过4年多攻关，基础研究取得了大量的科研成果，其中一批原创性科技成果获得北京市科技奖励。仅2004年，北京地区获得国家科学技术奖励就达62项，占获奖项目总数的26.6%。其中，6项研究课题获国家科技进步一等奖，占国家科技进步一等奖获奖总数的60%；获得国家自然科学奖13项，占国家自然科学奖总数的46%；获得国家技术发明奖6项，占国家技术发明奖总数的30%。2004年全市专利申请量为18402项，比上年度增长8.2%，其中发明专利8608项，增长9.9%。6.支持重点项目建设中关村科技园区作为国家创新体系的重要组成部分，要成为首都经济的重要发展引擎，成为首都创新型城市建设的核心，成为国家自主创新的源泉。北京市历来重视对中关村的支持，市财政部门通过建立“中关村科技园区发展专项资金”来打造首都科技发展的制高点。2003年以来，专项资金迅速增加，2005年突破25亿元，2006年达到了40.5亿元。财政科技资金的投入有力地支持了园区发展，大大加快了中关村自主创新和高科技产业化进程，充分发挥了中关村科技园区在首都创新体系中的龙头带动作用。2006年发布的《北京市“十一五”时期科技发展与自主创新能力建设规划》中指出，“十一五”时期，北京科技发展瞄准“创新型城市”的建设目标，大力实施以中关村科技园区建设为核心的首都创新战略。在这一战略指导下，2007年，中关村科技园区发展专项资金支出总额进一步增至43.6亿元，为进入科技园区的高新技术企业提供更好的条件、设备和服务。四通过财政手段完善北京科技公共服务的建议尽管北京市政府围绕促进科技进步，促进技术创新和经济增长，加大财政科技投入力度，加大财政科技投入对科技公共服务的支持力度，但是还存在一些问题，需要改进。尤其是要在公共财政框架下改进财政科技投入方式，进而完善首都北京的科技公共服务。（一）存在的主要问题1.政府财政科技投入的力度不足、缺乏稳定增长机制北京市财政科技投入虽持续增加，但与实际需求相比仍有一定的差距。一方面，从全国来看，北京市财政科技投入力度与其在全国的科技地位不相符。从资料可以看出，北京市的财政科技拨款额和财政科技拨款占地方财政支出比重两项指标分别处于全国的第四和第二位，均落后于上海市，可见财政对于科技的支撑力度有待加强。另一方面，北京市财政科技投入的稳定增长机制尚不健全。2000～2007年政府财政科技拨款的增速起伏比较大，2005年为15.34%，明显低于其余各年增速，更低于几年间的平均增长率（29.7%）。2.科技资源分散，配置不合理北京地区科技资金来源渠道较多，除市科委外，市发改委、市农委、市教委等部门分别掌握一定数量的科技资金。另外，还存在中央部门以及其他有关方面投向北京的科技资金。由于缺乏对科技投入的统筹协调，使科技资源增量没有形成合力，就科技工作的整体而言，科技资源配置不合理。多年来投入形成的科技资源存量由各部门单位所有，使得科技资源分散和不能共享的问题长期存在。一方面是重复建设；另一方面是已有的科技资源被闲置，没有实现科技公共服务的目标。3.企业的科技投入主体地位不明显企业是技术创新的主体，也应该是科技活动经费的主要来源。但是，北京市企业的科技投入主体地位并不明显。北京市财政科技投入的绝对数额居于全国前列，但由于企业市场意识不强，对政府的依赖较强，企业配套资金不够，使得政府财政科技投入效果没有发挥出来。2002～2007年6年间，北京市企业的研发投入比例均低于政府的资金投入比例，企业的科技投入主体地位始终没有形成。北京地区的政府科技投入与其他资金投入的比例是1∶1.2左右，低于全国1∶3左右的比例，其他资金投入比例明显低于很多省份，说明科技投入的活跃度不够，政府科技投入的引导作用还没有完全发挥出来。4.从需求出发、“以需定投”的财政科技投入模式还未全面形成从2005年开始，北京市科委探索实施了面向全市经济社会发展全局的“科技需求调研”和针对具体问题开展的“需求分析与技术选择”系列研究工作，摸清了北京市整体的科技需求，建立了从“需求调研”到“技术选择”的科技工作长效机制，找到了以科技解决问题的切入点和作用点，构建科技需求与技术供给有效对接的机制。但是，与之相对应的政策体系尚未建立，尤其是财政科技投入模式还未转变到“以需定投”的模式上来，财政科技投入全面支持科技公共服务的模式还未形成。（二）对策建议1.明确政府财政职责科技活动的一些领域（如基础研究、公益性研究等）存在市场失灵，依靠市场机制难以合理配置资源。由此，必须由政府出面，采用政策、计划等多种手段，增强对全社会科技创新资源的配置力。财政科技投入正是从计划调控入手实现这一任务的重要保障。在公共财政的框架下，需要政府积极引导科技的发展，促使其更好地为经济建设服务。政府要确立财政科技投入在公共支出中的优先地位，并从法律层次和操作程序上建立起财政科技投入适度超前、稳定增长的机制，确保财政科技投入的数量和质量，确保财政科技投入对科技公共服务的支持。2.遵循“公开、公平、公正、效率、重点突出”的原则政府的财政科技投入要面向科技公