政府与NGO之间的关系转型：对三个组织案例的研究

政府与NGO之间的关系转型对三个组织案例的研究

随着和谐社会的国家战略出台以及普通公民的权责意识与公共参与愿望的提高，越来越多的公民在21世纪初叶有组织地参与到社会服务和慈善事业中来。这使得在发展和社会福利领域，民间公益组织（以下简称NGO）的兴起成为中国社会改革开放的一个重要现象（Howell，1995）。而在这一社会改革开放过程中，政府和这一类兴起的NGO组织之间的互动关系尤为引人瞩目。政府一方面欢迎它们在传递社会服务、加强政府与民间的沟通方面所起到的作用，但是，在另一方面，这些民间组织的兴起也引起政府的担心和疑虑。NGO的兴起是否会构成对政府权威的挑战，它们是否会因为管理不善或者能力不足而扰乱社会秩序？它们是否会受到国外反华势力的利用，危及国家安全？这些问题在社会转型过程中因为没有明确的答案，使得政府很难对NGO整体建立足够的信任，缺乏法律的明确和保障使得NGO与政府关系变得更加复杂。本文着重探讨在当前社会改革开放时期，中国政府和NGO的关系究竟是怎样的复杂形态，又发生着怎样的变化，进而我们会讨论这种关系转型对于中国的社会工作及其社会政策有着怎样的影响。对于这种转型过程的复杂现象，力图从总体去概括是非常困难的，本文试图通过对三个民间公益组织的典型NGO分析，力图将这类关系置于具体的人和具体的事件之中，将它们之间的互动嵌入地方性文化的情境之中，从而力图提出具有解释力的动力逻辑，以待进一步的验证。一什么是NGO：研究对象的澄清要探讨政府与NGO的关系，首先需要对NGO这个舶来概念有一个澄清。NGO今天已经进入中国的公共话语和学术用语中（王名、贾西津，2002），但是在很多时候，这类新型的公益组织仍然很容易和之前的社团、民办非企业单位等民间组织混淆。由于我们关注的是社会转型过程中的动力逻辑，因此我们需要将作为研究对象的NGO与先前计划时代政府话语中的民间组织、社团组织区分开来。20世纪80年代以来的民间组织绝大多数由政府创立，或有浓厚的党政背景，或者活动经费都由政府财政拨款，经济上完全依赖于政府；尽管中央政府1998年发布文件规定现职处级以上党政机关干部不得担任民间组织的主要领导，但事实上几乎所有重要的社团组织的主要领导，都是由从领导职位退下来或机构改革后分流出来的原党政官员担任。而且这些组织本身也定位为支持或者促进政府实现职能，因此这类民间组织更类似于党和国家的代理人（agency），而与强调自治、自主、自发特征的NGO并没有什么相似之处。80年代以来，随着“文化大革命”之后的拨乱反正，国家重新恢复依靠群体团体来进行社会控制的治理方式，这就为社团发展提供了机会空间。随着市场经济以及社会控制的相对放松，许多政府部门及与政府有密切联系的人员出于方便对外活动、安排机构精简人员等各种原因而纷纷成立各种社团和民办非企业单位，这才使得社团出现急剧增长，产生了80年代以后的“社团爆炸”（孙伟林主编，2009）。但是，这一时期政府主导的“社团爆炸”并非要建立所谓NGO组织，甚至很大程度上和NGO运动并没有什么联系（沈原等，1999）。而NGO的兴起与这些社团的兴起是两个并不相同的潮流。NGO的兴起更多的来自全球化，尤其是全球公民社会与发展工业的影响。公民社会从根本上来说，与政治社会相区分，强调国家和市场之外的社会自我组织，强调社会自身的相对独立和自治。西方版本的公民社会主要表现为各种类型的NGO组织，随着20世纪90年代以来的全球社团革命，政府、市场和公民社会正形成支撑西方文明的三大部门，并且经由全球化的历程，公民社会组织及其运动业已成为全球治理中不可忽视的重要力量（萨拉蒙，1999）。正是在这样的背景下，NGO的概念随着联合国世界妇女大会的召开，以及联合国发展署、世界银行、众多国际NGO进入中国。虽然学者的意见还不尽相同，但是这一概念已经对中国社会发展的实践和话语产生了现实的影响。不但一些原来的人民团体、民间组织出于对外交往等各种目的开始使用NGO来自称，而且许多难以正式注册的民间组织也以非政府组织（NGO）自称，谋求寻求资源和社会认可。很多国际NGO在中国开展项目的时候也在自觉与不自觉中大量地使用NGO来定义自身和合作伙伴，正是在这一过程中，NGO逐步成为新的组织认同的象征符号。这两股潮流相互之间存在影响，一些民间组织在努力转型为NGO，而一些NGO也试图成为官方注册的民间组织，但是两者并不能混淆。从社会转型的角度来说，NGO的出现更多的是受到全球化的影响和地方社区的回应，而并非政府的推动，因此本研究力图避免将社会社团和NGO混为一团。从某种意义上来说，NGO更类似于民间公益组织。在全球公民社会话语的影响下，这一类民间行动的载体具有下列行动特征。（1）自主性：组织相对独立于其他部门和机构，它自身有自己独立的使命，经费可以自主筹集，人员自主招聘，活动可以自主开展。这一特征使得NGO具有独立的组织特征。（2）自治性：组织的领导人员不由政府任命，而是有自身的治理结构，自我管理自己的事务。这样使得NGO具有非政府性质。（3）自愿性：成员参与志愿服务的意向不是由于外界的压迫或者仅仅是由于政府的动员，而是内心自愿参与，成员可以自愿加入或者退出。这使得NGO区别于帮派组织。（4）公益性：组织的活动是出于公益理念，例如关注社会公益、从事公益性的活动，而不是用来谋求个人或者家庭的私人经济利益。组织的活动不以营利最大化为导向，即使服务可能获得的经济利润也不在组织成员间分配，而是用于组织的公益目标。（5）接受政府权威：NGO组织一般不直接反对国家权威，而是认同现有的国家和社会框架。这一特征使NGO不同于反政府组织。（6）公民性：组织的价值观分享公民的基本美德，例如对不同价值观的宽容、认同公民权利以及强调公民的参与责任等，这一公民性的强调在于区分NGO与传统宗族以及其他民间组织。确立了这六个特征，我们才能将中国的NGO同很多中国的民间组织，甚至黑社会组织区分开来，便于我们分析NGO与政府的关系。不过需要说明的是，这六个特征只是一个理想模型的概念，NGO在体现这些特征方面都有程度的不同，甚至有某些特征的缺失，而且在社会转型过程中它本身也在转变之中。但是这六个特征显示的是这些组织转变的逻辑方向，也是组织在意识形态上认同的目标。因此，一方面，我们以这六个基本特征来确定我们研究对象的基本特征[1]。另一方面，本文也避免把NGO看做一个已经完成的实体来加以定性和描述，对于那些自称为NGO的组织，它们本身还是一个形成中的作品，是行动者实践的产物，需要掌握它的行动的特点，才能真正理解它的逻辑。因此本研究试图从集体行动的视角，将NGO看做一系列行动的载体和行动者的聚合状态。在这一定义下，根据组织来源，主要有三类NGO的类型。第一类是草根NGO，这类NGO除了具有上述六个特征，还具有本土自发性，也就是说，它们是从中国民间自下而上产生的，甚至是从底层社会的草根组织直接转化而成。这一类组织高度自治，它们虽然可能没有注册或者是非正规注册，但是却相当有活力，是在“民间组织”范畴之外以各种方式得到社会的认可。它们往往不如西方NGO那样正式和系统，具有合法性和拥有相对充足的资源支持，但是它们分散在中国的底层，有着更为灵活的行动方式，同样认同公民社会理念。但这些草根NGO组织及其集体行动常常因为缺乏社会的合法性和资源而处于自生自灭的状态。例如许多农民工NGO就具有这样的特征。第二类是国际NGO，它们除了具有上述六个特征以外，还具备跨国界性质。国际NGO随着全球化的加速而进入中国，已经成为一股浩浩荡荡的潮流，正如外资企业一样，这些国际NGO的进入为中国的公民社会带来新鲜的活力和技术；但是在中国特定的政治文化情境下，这些国际NGO又需要适应本地的政治文化。在国际NGO本土化的过程中，它们需要将自身嵌入地方的治理规则、人际关系和当地文化中去，寻找合适的嵌入策略（朱健刚，2007）。第三类是政府推动或者有政府作为背景的GONGO（governmentorganizedNGO），它们往往由原先的官办民间社团转型而来。这些组织一般已经在民政系统注册为社会团体或者民办非企业单位，它们过去依附于政府或者就是政府自己主办的。而随着事业单位体制的改革，这些社团逐步发现自己面临资源不足、人员老化、缺乏活力等困境，但是在NGO运动下，一些官办社团自身进行了积极的转型，逐步具有了六个特征或者确定了往六个特征发展的方向。虽然领导人仍有可能是政府公务员身份，但是经过内部治理结构的选举过程产生，其组织本身已经具有了上述六个特征的活动，因此也可以纳入NGO的范畴来加以分析讨论。显然，面对这些不同类型又处于转型过程中的NGO组织，如果脱离具体的地方文化情境而分析政府与非营利组织的关系很容易将分析所得的关系模型变得固化。在先前的学术研究中，比较多的观点认为中国社会是一种被称为法团主义的治理机构，所谓社会法团主义是认为所有的民间组织都挂靠或者归属于党和政府的统一控制下，传达政府的主张和意志（Chan，1993；Unger&Chan，1995）；这种法团主义的观点一方面是国外学者对于中国社团现状的描述，但同时也确实是政府对自身所属社团的价值判断。而另一种理论是第三部门理论。这一方的观点则认为改革开放已经使得NGO成为中国社会区别于政府、企业组织的第三部门，它不同于政府和企业，但是在传递公共产品例如教育、环境等时，某种程度上比前两者更有效率，这些民间组织虽然仍挂靠或者归属于政府的某一部分，但是可以相对独立和自治，呈现国家组织的公民社会模式[2]。进一步，在汶川地震救灾NGO大规模参与之后，有学者认为中国已经进入公民社会（高丙中等，2008）。在这方面，推动善治的概念尤其得到强调，善治指能使公共利益最大化的社会管理过程，善治强调政府与公民对公共生活的合作管理。而善治需要第三部门的参与，正如俞可平认为，“如果没有一个健全与发达的公民社会，就不可能有真正的善治”，“公民社会的成长和壮大，必然引起治理结构和治理状况的变迁”（俞可平，2003）。这两类观点试图整理出中国民间组织与政府关系的基本模式，可以说都反映出当前中国NGO与政府的一些特征。但是模式化却也同时忽略甚至掩盖了中国NGO与政府之间更为复杂、更为生动的关系，法团主义的模型很容易使人们认为中国不可能真正自下而上、相对独立自主地产生可以和西方进行组织比较的NGO，而且也容易使人们认为凡是非注册、在中国产生的草根NGO都会被政府体制视为非法，甚至加以敌视。而第三部门模式则更多地表达出一种价值追求，而并非真正的NGO的真实处境。对于绝大多数NGO来说，其在和政府的交往之中很难处于平等的地位，在强国家主导下的治理体制中，民间组织目前还没有参与决策过程的权力，难以真正成为平行的第三部门。需要注意的是，NGO与政府的关系都在一种大的社会转型背景下展开，无论政府还是NGO既处于不断变动的政治和经济环境中，同时自身也在不断变化中。从转型社会社会工作理论来看，模式化很容易使我们会过于静止地看问题，而忽略它本身的变动背景，因此，转型研究不应该力图去确立某种关系模式，而更多的应该是揭示这种关系的转型逻辑。本文试图通过三个NGO案例来分别比较和探讨草根NGO、国际NGO和GONGO与政府之间的关系究竟是如何转变的。其中案例A是一个草根NGO组织，案例B则是一个国际NGO，案例C则是一个GONGO组织，在对三个组织加以描述的基础上，我们将分析这三个组织与政府的关系转变过程，并侧重分析其在转变过程中作用于行动者身上的动力逻辑。我们的分析框架集中在形成NGO的三种社会力量的相互作用。这三种力量，第一种是来自社区的所谓民间的动力，第二种是来自政府的改革动力，第三种是来自全球公民社会的国际动力。这三种力交织在一起，相互作用，形成了中国的NGO的发展过程，同时也因为作用与不同类型的NGO上动力配置不同，使得NGO的转型过程呈现不同的特征。通过这三个案例的比较分析，我们试图分析中国NGO与政府的互动过程中一些共同的特征及其差异，进而探讨这种互动关系转型对于社会工作与社会政策的影响。二三个案例的分析案例A是上海一个以法律援助为起端的推动社区发展的草根NGO组织，发起人早在大学时期就发起成立了一个学生法律援助中心，毕业之后经过一段时间的工作，对社会问题的关注和个人的无力感使得他们又重新聚集在一起，学生时代社区法律援助活动的记忆使得他们决心重新到贫困人群聚居的社区继续法律援助和法律咨询活动。本来他们想单独注册，但是很快就发现处于草根阶段的组织，因为缺少和政府的私人关系，没有什么政府部门愿意担任它的业务主管单位。在投给司法局的信石沉大海以后，大家决定不再考虑独立注册社团的问题，创始人龙永说：“注册以后真正的好处也就是有一个独立的账户。因为考虑到现在也不会有什么人会给钱，不如做点实事。”于是大家决定挂靠在原有的学生法律援助中心下面，以法律援助中心工作站的名义工作，但参加者已经不再仅限于F大学的法律系学生，而包括了很多职业青年。A组织选择进入弱势群体社区。而进入社区首先要和政府在社区的代理人——居委会建立关系。对于A组织的许多成员来说，他们缺乏同基层部门打交道的经验，但是通过相关的熟人介绍以及大学品牌，他们得到了居委会的信任。对于缺乏资源而又希望有所政绩的基层政府，A组织表示他们提供的是专业法律服务，而且是免费的，这自然是居委会所欢迎的。在社区建设和志愿服务运动的大背景下，由于这个工作站被看成居委会可以信任的朋友，工作站的工作获得基层社区组织的认可。至于法律上的合法性之类的问题反而不再被追究了。工作站很快开始了咨询活动，也卷入当地的社区活动，以希望有更多的居民前来咨询。这一类免费服务活动很快获得居委会和街道办事处的认可，但是在这一过程中，社区开始面临强制拆迁。当居民开始引用工作站律师的意见来和拆迁组的人谈判的时候，拆迁组意识到这个组织存在的威胁。他们给街道办事处和居委会打招呼，使得街道和居委会的干部不但拒绝参加工作站召开的关于拆迁的研讨会，而且在拆迁公司的压力下，也开始提醒工作站不要替居民打官司，只允许咨询，宣传动迁法律。接受访谈的居委会主任告诉我们，“他们在这儿，本身就让他们（拆迁组）觉得你们站在对立面”。工作站在这样的情况下只好改变工作方式。原先工作站设想做居民的法律顾问，参与谈判的想法还没有开始就夭折了。来咨询的居民很快发现，他们在这里只能得到一些并不太明白也对他们没有太多帮助的信息，于是就不再来了，工作站的工作基本被社区遗弃。当工作站被这个社区冷落的时候，却又收到了另一个贫困人群社区的邀请，于是他们进入了另一个社区，这一次他们发现他们拥有基层政府所需要的资源：专业知识。街道和居委会在大的政治形势下，知道需要社区建设、志愿服务以及维护弱势群体权益，但是究竟如何做，却缺乏知识，这个时候，工作站的出现就可以弥补他们的不足。组织A也定位了自己的宗旨和目标，确立了以社区发展为自己的工作方向。组织A发现要在社区长期待下去获得政府和社会的正当性，需要几个关键措施，一是将组织扎根在社区里，把办公室建在社区里面；二是采取和政府积极合作的方法，例如工会维权，组织A是和街道工会一起合作，而居民的法律咨询就是和居委会合作。在合作的过程中，A组织主要提供专业知识，而功劳和成绩归于政府，这样双方就处于一个双赢的局面。这种合作很多是在磨合中形成的，关键是两边联系的人能够有很好的沟通和信任。这种和基层政府低调合作的策略使得A组织可以长期地在社区内开展一些看起来敏感的工作。虽然采取了面向社区和基层政府合作的策略，并不表明A组织就获得了法律和政治上的合法性。那个时候已经有基金会愿意提供支持，也有合作伙伴愿意一起工作，但是要想获得资助和寻找合作伙伴，A组织就需要合法注册，这很难得到支持。正是以这样的“灰色”状态，A组织一直在基层社区里持续工作了四年。2003年，一个看起来很偶然的事件改变了这一状况。市团委书记要视察社区青年志愿组织的情况，有一位一直支持A组织工作的团委的朋友作了推荐。在那个炎热的夏天，当团委书记前来视察，看到志愿者们在社区为居民挥汗如雨地工作时非常感慨，他询问志愿者们有什么困难要解决，大家立即回应说没有正式注册是最大难题。于是团委书记当场嘱咐闸北区团委“解决一下”这个问题，就这样，领导的一个指示使得A组织的注册申请很快被批了下来。2004年4月，A组织终于正式注册为社团，当时这个志愿者组织有会员56人，稳定的志愿者100余人。法律合法性的获得使得A组织在草根NGO中脱颖而出，很快获得迅速的发展，不但项目扩展，也能够得到更多的资助；不但有与政府合作的项目，也有能力独立开展项目。但是这个时候，政府很快意识到A组织的众多志愿者同时也可能成为管理上的不稳定因素。尤其是A组织著名的青年沙龙活动，经常吸引一些知名的民间人士前来发言，所讨论的不乏敏感议题，这使得政府有关部门不满。注册后的迅速发展反而使得A组织陷入危机。由于不能满足政府的相关要求，A组织得到命令被要求整改。A组织的成员很快发现在政府注册后，NGO反而失去了相对自由的工作环境，受到了本来就比较严格的民间组织管理的制度约束，不但要经常汇报和请示，而且由于A组织是先运行再注册，还要整改自己的“超业务范围”情况。例如，《上海市社团管理规定》（以下简称《管理规定》）对社团的活动范围有明确的规定，由于A组织在上海市闸北区民政局登记注册，因此，它只能在闸北区范围内开展活动，在闸北区范围外以A组织名义开展的项目都是违规的；而且，组织也只能在闸北区范围内招募志愿者。但是，就A组织当时正在实施的项目而言，只有法律援助项目的一个子项目在闸北区开展，因此只有这个子项目符合规定；而其他项目在别的城区开展，加上A组织先运行后注册的特殊性，志愿者构成主要以不在闸北区居住的职业人士和大学生为主的现实状况，导致其达不到《管理规定》的要求。另外，《管理规定》对有三人以上听众的聚众演讲有严格的规定，要求演讲的组织方必须上报主管部门，经批准后方可进行。青年茶会项目不但受项目实施地点的限制，还受到审批方面的限制，而且这一类茶会本身在上海就很受关注，因此主管部门建议停止青年茶会的活动。这个时刻确实是一个危急关口，停止项目对于志愿者是一个很大的打击，这就使得A组织和政府相关部门的关系变得非常紧张。这一状况直到A组织聘请富有经验的总干事，又通过不断地调整和磨合，才逐步达成各方谅解。A组织没有采取直接对抗的方法，而是通过漫长的解释、谈判和妥协来逐步保证自己的组织能够顺利通过审查，组织管理者们在这个过程中可谓煞费苦心，例如面对主管部门提出的整改意见，A组织逐步将不在闸北区实施的项目有计划地往闸北区转移，或者在闸北区开展同样内容的项目；给闸北区的志愿者更多参与实施项目的机会，同时还利用自身的志愿者优势，为社区引入了资金，得到主管单位的认同，危机才真正得到缓解。到2005年9月，A组织终于整改通过，工作进入正常的轨道。虽然得到了团委的认同，并不意味着其他政府部门也认同，由于新一届街道政府担心A组织和海外基金会有关联，会影响自己的政绩，因此几乎强硬地解除了和其共建社区学习中心的承诺，并要求停止A组织在社区内的活动，A组织在据理力争无果以后，只好放弃与街道的合作。但是这个时候，A组织已经拥有实力，因为它已经注册，而且是在整个城区内活动，因此它就不再和街道合作，而开始在整个区内独立活动。有趣的是，和A组织合作良好的居委会主任在知道这个消息以后，却对街道政府的举动非常不屑，并说“不管街道怎么想，我们还是继续合作”。可以看到政府有两方面的努力，一方面一些部门官员看到A组织能够提供的资源和专业知识，希望借助这些免费专家的力量，在合作中能够推动社区的发展和自身政绩；但是另一方面当一些部门官员看到A组织的影响有可能给他的政治前途带来不稳定因素的时候，就会迅速地撇清和草根NGO的关系。在是否合作方面，组织的合法性并不是特别关键的因素，组织的行动带来的后果是很多政府官员所考虑的。当然，我们也看到，在这种不稳定的关系中，如果草根NGO获得法律的合法性，那么它也就可以获得更多与政府对话和合作的能力。案例B则是一个著名的国际环保NGO，它最早是源于一群环保人士反对美国的核试验，随后迅速在全球发展成一个跨国界的国际环保组织，遍布全球40个国家。和很多NGO不同，它为了强调自己的独立性，从不接受任何政府和财团的捐款，绝大部分款项来自个人捐赠。别具一格的是，B组织的项目重点不是在广泛的环境教育上，而是集中在六个争议性较强的环境议题上采取行动[3]，它的重要工作手法是倡导行动，即通过象征意义的直接行动来引起媒体和公众的关注，最终推动国际相关政策的改变。在推动联合国21世纪议程、巴塞尔公约、反对捕鲸的国际公约等许多国际条约方面，B组织都发挥了重要的作用。长期以来，B组织被看做一个西方主导的环保团体，不过它自身也在不断往南方国家发展，中国是它的领导人特别渴望进入的国家。1997年B组织在香港成立办事处，注册为慈善团体。但是它进入中国大陆并不顺利，1996年B组织沿袭其在西方国家的手法，在天安门广场举起了反对核试验的标语，这使得本来对B组织还并不了解的中国政府顿时如临大敌，将这些示威者遣送出国。其后又发生了B组织的环保船闯入中国海域的事件，这使得中国政府对于B组织很担心，而且还有谣言说它就是绿党，是借环保搞政治。这使得B组织虽然没有被看做敌对组织，但也被列入对中国不友好的组织的名单。在这样的背景下，B组织已经很难在中国开展工作。时隔几年，B组织终于意识到它在西方采取的手法在中国是行不通的，如果它要在中国有效地工作，就必须调整自己，避免和政府发生直接的冲突。B组织调整自己的策略，准备重新进入中国，它在内容方面避免去谈核武器等敏感议题，而是着重于有可能使中国国家利益受损的农业转基因问题、电子垃圾问题。在我的访谈中，B组织的领导人明确告诉我，他们关心的是政策改变，而不是一定要做那些街头抗议的秀。于是，他们放弃了那些在中国政治文化中看来“激进”的街头抗争，而采取了政府游说和媒体倡导的策略，希望这样能够得到政府的默许。但是光有这样的策略并不一定就有效，事实上当政府官员形成既定印象以后，只要他还在位，很难会给机会让B组织来解释自己的改变。这个时候，B组织只能选择支持国内研究机构开展相关的研究，由于在转基因和电子垃圾议题方面，中国政府缺乏对国外相关研究的了解，在国际谈判中常常处于信息的劣势。因此，B组织充当了专家的角色，它首先是和担任政府相关智库的科研机构以及科学家合作，编辑相关学术通讯，介绍国外的情况，参与由政府组织的学术研讨会，发布相关的科学研究报告。这些研究成果相继被传递到政府有关部门，引起关注和重视，B组织还邀请政策科学家担任顾问，帮助其向中国政府介绍和阐明支持中国的立场。正是这种专家的角色使得B组织重新被政府官员认识，他们甚至被吸收进国务院发展研究中心参与写作相关议题的报告。也是因为和政府有密切联系的科学顾问的帮助，政府开始逐步了解B组织的立场，认识到B组织不同于绿党，它不接受任何政党和财团的捐款使得中国政府开始相信它的独立性，B组织也向政府和公众明确它的长远目标是致力于协助中国及世界其他国家，在没有牺牲必要的社会发展、不降低生活水平的情况下，共享清洁的环境。应该说政府对B组织仍然是半信半疑的态度，在这个时候，在有关环境议题的外交谈判中，B组织发挥了它在国际谈判中的影响力，支持了中国作为发展中国家的立场，考虑到B组织在中国开展的相关议题上其主张都支持了中国的国家利益，这些活动使得政府逐渐改变了对B组织的看法。B组织不再被看做对中国不友好的机构。在这个过程中，B组织也在积极寻求它在中国的合法性，不过他们也很快发现，除了极个别例外以外，国际NGO在中国基本无法注册，因为无法可循。但是，B组织也发现，当中国政府逐渐认可它的立场，尤其是意识到它的专业知识和国际影响力可以帮助国家利益的时候，合法性不足并没有影响双方的合作。但是这样的信任关系并非一帆风顺，B组织涉及的生物安全等议题在中国属于有争议的议题，它本身对转基因议题的主张也自然涉及某些商业集团，尤其是美国的商业集团的利益，同时也涉及中国正在从事转基因开发的科学家及其商业集团的利益，双方不但在媒体上展开了激烈的交锋，而且商业公司以及支持转基因的科学家也开始通过各种渠道向政府控告B组织的非法性和伪科学性。在对于国际NGO的处理上，中国政府也一直非常谨慎，它需要顾虑国际形象以及有可能产生不良的国际影响，但是同时又必须高度警惕，防止它们干涉国家内政。这种对待国际NGO的两面性经常使得国际NGO不知道如何应对。这个时候B组织也通过各种熟人，积极游说，力图将自己的工作向政府透明化，它主动和政府部门相关官员交流，阐明自身的非政治立场以及积极支持中国在环境方面的政策。B组织虽然仍保持尖锐批评的风格，但是它总是把自己的批评对象集中在外资企业，而回避对于中国政府的批评，在国际场合它也表达对于中国国家利益的关注和支持，因此中国政府采取了对B组织的活动既不支持，也不反对的事实上的默认态度，而一些基层政府、媒体以及科学机构则因为B组织提供资金、技术或者信息等原因乐意和它合作。这种专家面目以及实际上支持中国国家环境安全的活动使得B组织虽然屡屡受到攻击和调查，但是基本上仍然能够在中国开展活动，并且工作规模越来越大。直到今天，B组织仍然缺乏完全意义上的合法性，但是由于和中国科研机构以及政府的密切合作，使得这个曾经被认为“激进”的NGO能够继续在中国工作并发挥着影响力。虽然和中央政府的专职部门有非常良好的合作，B组织和地方政府的合作却仍然取决于地方官员的态度，如果地方官员保持一种怀疑，那么有时候即使是双赢的项目，双方也未必能达成合作。例如B组织计划在某个沿海省份开展风能推广的项目，这对于该省正在进行的风力发电产业也很有利，但是地方的发改委却总是怀疑这样的组织来历不明，怀疑它们有政治动机，甚至可能会去煽动民众闹事，因此常常就会回避。对于国际NGO的不了解和“多一事不如少一事”的态度使得国际NGO也会遇到“热脸碰到冷屁股”的局面。但如果官员比较开明，看到和国际组织合作可以解决当地的环境问题，那么即使看起来问题比较敏感，双方也能达成合作。例如在处理广东一个地区电子垃圾问题的时候，当地镇政府官员比较开明，主动邀请B组织去当地调查，帮助解决当地的电子垃圾问题，双方通过共同行动，增进了彼此的信任，这是B组织在工作中与政府建立合作互信关系中不多的成功案例。对于B组织来说，和地方政府的关系经常是就一个项目谈一个项目，双方之间关系常常是不稳定的。这种不稳定有时候比草根NGO要更加严重。但是因为其国际背景，它反而不容易像草根NGO那样受到惩处。案例C是陕西省一个关注妇女发展的社会团体。它的成立基于妇联“妇女工作社会化”的思路，它本来是一个典型的官办研究性质的社团，主管单位是社会科学联合会和省妇联。它的会长和秘书长都是省妇联的干部。如果不是因为创办人G，这个社团可能像很多别的社团一样，只是一个空壳附在妇联下面，发挥不了什么作用。但是参加1995年世界妇女大会的经历使得秘书长G深受启发。在其后参与的几次国际有关妇女性别议题的会议后，秘书长G深深体会到政府官员与NGO的那种差异，因此她决心要把这个社团建设成一个NGO。由于1995年世界妇女大会在北京召开，在众多政府部门中，妇联相对开放，而且妇女议题属于发展议题，也不存在太强的政治敏感性，因此在1995年之后，许多NGO都围绕妇女议题而成立，甚至形成网络（Keithetal.，2003）。正因为此，秘书长G开始在没有花政府一分钱的情况下，决心自主地开展工作，将组织C建设成一个NGO。C组织的工作目标是推动社会性别的主流化。它巧妙地结合了政府的“妇女工作社会化”的政策方针和国际公民社会所关注的性别主流化议题，采取“一手抓发展，一手抓维权”的策略，一方面在农村社区推动妇女参与的发展，另一方面在城市地区提供妇女服务，并开展妇女政策的倡导。它的主要工作手法是行动研究，即从研究出发到干预行动，又在行动的基础上进行总结性研究。在过去10余年行动的基础上，C组织的会员在农村发展、家庭暴力、妇女权益以及民间组织研究等领域开展了基层调查，发表研究报告。同时这些研究也带动了自身更多的行动。C组织在城市则开展满足妇女需要的公益服务，设立反家庭暴力热线，提供法律援助以及率先提出了反家庭暴力行动框架，成为全国首家采用社工手法为受虐妇女服务的公益机构，同时也积极推动陕西省反家庭暴力法的出台。但是，更具有创新意义的是C组织在农村的做法，就是对农村妇女赋权，提高农村妇女参与发展能力，改变妇女健康、教育以及社区生态改善方面，C组织通过诸多领域的发展项目，提高村民特别是妇女获享资源和参与发展的能力，减少其在贫困、健康方面的脆弱性。C组织在陕西、宁夏甚至江西十多个贫困县开展项目，总资金达1700余万元。在整整20年中，C组织在陕西、宁夏、江西13个国定贫困县、村实施了60余个农村综合发展项目，争取到的扶贫发展资金累计已经超过了2000万；在全国首创了为权益受到侵害的妇女提供心理咨询、社会工作辅导、法律援助、紧急救援为一体的服务模式。对于一个NGO组织，能够运作这么多项目和资金，做出令人眼花缭乱的研究、活动以及倡导都是草根NGO所难以比拟的。在C组织的带动下，陕西成为国内妇女/社会性别研究和行动为数不多的几个活跃区域之一。C组织能够如此独树一帜，这首先是因为它在开展这些活动时有着很多草根NGO和国际NGO所缺乏的便利，它背后有妇联这样一个强大的组织系统的支持，在很多项目上都可以和当地妇联合作，求得双赢的效果。因为它是体制内机构，基本不会有地方政府怀疑其组织的合法性。但是，C组织并非顺理成章地获得这么多成功的。绝大部分社团都不是这样的蓬勃发展。在一项关于社科联所属社团的调查中，90%的社团几乎没有多少活动。8.2%的社团在没有政府支持下已经完全名存实亡。一旦脱离了政府资助，很多社团都会很快停止，而组织C在脱离对原有政府单位的依赖后，却发生NGO转型，它们更多地从社会上筹集资金，也按照国际NGO的方式方法，结合本地的实际情况来开展工作，这就使得它们能够左右逢源，既避免政府对草根NGO和国际NGO的那样的不信任，又容易赢得国际资助。和政府的关系方面也不是一帆风顺，C组织的很多NGO做法仍然和政府的运作有着很大的区别，尤其是C组织推广参与式发展的手法，动员很多农村妇女参与到发展决策中来，这些新的手法也使得政府某些官员会有怀疑，这个时候，组织的领导人G起着至为关键的作用。G曾经告诉我，她很早就是处级干部，却无意于在政府体制内发展，而是全身心投入这一NGO的事业。由于组织本身的GONGO身份，尤其是组织的领导人又是政府自己的干部，使得地方很难阻止它们的工作，妇联也表示愿意承担这样的风险。当政府部门愿意来支持的时候，NGO的工作就比较容易。这些工作因为创新而得到了妇联的支持，另一方面也因为其工作手法和组织的合法性更容易获得国际发展组织的资助。有趣的是，正是在特定的政府人员背景和组织背景下，相对于草根NGO和国际NGO，C组织反而能更直接地显示自身的公民社会特征，在C组织向政府汇报的工作报告中，明确表明C组织“20年的成长经历，就是中国公民社会成长的见证”。不但如此，C组织还明确地开展了对NGO的支持，它不但为其他NGO提供妇女与健康、社会性别与参与式健康教育方法等培训，还与国际NGO一起合作开展陕西NGO能力建设，创办陕西NGO论坛，合作开展六家NGO能力建设，分享经验，共同成长，并成为2006年2月国务院扶贫办等实施的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划项目”第一批中标的6家NGO之一。相对于草根NGO，C组织更快地走上了专业化道路。它积极加强自身的能力建设，明确了NGO建设的目标，制定了2001～2005年和2006～2010年战略规划，不断完善NGO相关的财务、人事、行政、项目管理、志愿者管理等各项制度，主动接受内外部的监督，于2002年开始聘请外部专业机构对财务进行审计，于2004年开始对外公开年报，2006年率先实行财政部、民政部制定的民间组织的财务制度，确立了会员大会是其的最高决策机构。2001年换届后C组织每年都召开会员大会，重大问题交由会员大会集体讨论决定。每年召开1～2次理事会，建立秘书长办公会议制度等。可以说在政府的支持下，C组织不断与国际上的NGO接轨，获得了相对健康和迅速的发展，和政府也能比较良性的互动。当然，C组织也要承担相应的一些政府任务，在很大程度上它的工作仍然是配合政府工作。同时也要看到这种信任关系与支持关系，C组织仍然依赖于秘书长G本人在政府和NGO界的影响力和领导力。C组织如何可持续地发展仍然有待未来的考验。三NGO与政府：三种力下的关系转变以上三个案例虽然不具有代表性，但是却有相当的典型性，使得我们可以去关注NGO与政府的互动过程以及在这一互动过程中所形成的关系转变。A组织从开始草根自发到最后得到政府承认注册以及注册后和政府的冲突合作展现出草根NGO和政府之间的既合作又怀疑的不稳定关系。B组织从开始直接冲突到寻求国际合作，从而逐渐获得政府信任，但是又始终被视作外来组织被加以防范，展现出国际NGO和政府之间的妥协。而C组织则展示出一旦政府社团向NGO转型，有可能和政府形成一种亲密合作，又带来社会创新的良性互动关系，但是这种关系缺乏制度保障，往往依赖于GONGO领导人的NGO意识和能力，可以说也仍然是不稳定的。总的来说，这三类NGO，它们的关系过程的变动主要来自三方面的动力，第一种动力是来自民间的动力，在面临众多社区问题的时候，NGO的行动者提供自身的专业知识和时间精力的投入，这是NGO在与政府互动过程中最重要的优势，也是政府在进行社会治理过程中非常需要的资源。第二种动力则来自政府中的改革动力，正如在案例A和B所看到的，政府如果阻止NGO的发展，那么NGO就面临非常困难的发展境地，常常只能通过策略使政府中的改革力量愿意支持，至少是默许NGO的发展。而在案例C中，我们可以看到一旦政府支持，那么NGO就能比较迅速的发展，这也说明在发展场域中，政府所拥有的权力不是直接去影响NGO的决策，而是确立了这一场域中的边界和结构，使得NGO不能随意越界。而第三种动力来自全球公民社会形成的国际动力，事实上这种力量是A、B和C组织都非常需要的，国际动力不仅仅提供资金，而且也提供技术、信息和价值观，这些都影响着A、B和C组织在中国的发展。在本文中，我们没有专门谈国际社会对于中国NGO的影响和互动关系，但是它对于推动NGO与政府的合作，同时又引起政府对NGO的怀疑，都有着重要的影响（马秋莎，2006）。正是在这三种社会力的作用下，使得三类NGO的发展过程具有以下的一些共同点。一是这三类NGO在这十几年间之所以能够取得比较快速的发展与中国公民社会去政治化，将自己限制在发展和社会福利领域息息相关。早先的公民社会主要纠缠于民主的讨论中，这既容易引起政府的疑心和抵制，也缺乏和民生的联系；而A组织关注社区，B组织注重环保和农业以及C组织抓住妇女与农村发展等展示着20世纪90年代以来公民社会的发展更多地与扶贫、环保、健康以及其他社会发展问题紧紧结合在了一起，这给了中国公民社会发展极大空间和生命力。中国15年来快速的经济发展固然带来了经济的腾飞，但是先前20年单纯追求经济增长的现代化战略所付出的代价正逐步显现，伴随着市场经济的扩展，环境恶化、城乡差距拉大、社会秩序混乱、教育资源不公、弱势群体增多等问题层出不穷。这些发展问题不但困扰着地区经济的进一步发展，也非常容易引起社会的动荡。和谐社会的国家战略正是应对这一社会危机而提出的，而这三类NGO在面对的环境与发展问题上能发挥出“专家”作用，也能够提供资金和人才，这是政府尤其是基层政府最有所期待的，因此正是发展和社会福利这一场域的产生使得NGO能够和政府进行互动、沟通乃至合作，我们所看到的NGO与政府的关系网络也是在这一场域中才能够建立。而在其他场域中，例如经济政策或者政治改革等领域中，NGO还基本没有什么影响。二是NGO与政府的关系与两个部门的中间人的互动和信任关联密切。由于政府对NGO的管理还缺乏明确统一的制度规范，在这个时候，三个案例都显示出组织和组织之间的交往实际上是人与人之间的交往，双方都信任的中间人通过联系和担保在建立组织之间的信任中发挥着关键的作用。A组织因为团委书记的下属认同而使得政府能够认同组织，B组织因为请的顾问同时和环境部门关系密切因而得以疏通，C组织因为领导人本身就在政府部门内因而获得信任。因此，法律上看起来类似法团主义的模式在实践中因为行动者而呈现不同游戏规则，而本来应该管理这类组织的民政部门却在缺乏法律足够支持，自身资源和能力又不足的情况下无法统一管理。当然这种依靠熟人来建立的关系也常常是不稳定的、脆弱的、因人而异的，这使得NGO与政府良性互动得以在中国可能，但是同时又变动不定。在三个案例中都可以看到由于缺乏明确的规范，NGO不断遇到政府中反对的力量，这也使得它和政府的关系是权变的，是在某个具体情境下的具体抉择，因此我们可以将这种权变性看做在社会转型过程中的常态，而不是暂时现象。三是政府在对NGO的关系中仍然处于支配地位，政府的态度常常决定了NGO的发展命运。政府之所以愿意和NGO合作或者默许NGO的活动很重要的原因是因为NGO能够在政府并不熟悉的社会发展领域提供专业知识和相关的资源支持，这是政府所缺少的，也正是这个原因，政府乐于和NGO合作。但是它对NGO并不信任，而NGO和政府合作的重要动力是为了能够获得政府的信任，在自身法律合法性不强的情况下，建立政治、行政和社会的合法性（高丙中，2006）。正是这两方面的动机使得双方的合作有可能。但是在这种合作过程中，政府仍然处于支配性地位，而政府对待NGO的基本立场仍然是既需要又担忧的状态。在案例A、B和C中，无论是A组织遇到的整顿、B组织遇到的抵制以及C组织的顺利发展都是在政府具有绝对支配权力的前提下发生的。面对强大的国家力量，A、B、C组织即使在政策意见不同的情况下，都没有选择与国家直接对抗的方式。在NGO的发展中，如果有的NGO采取与政府直接对抗的方式那么都会被迫离开这一场域，甚至组织被定为非法而受到刑事处罚。因此没有出局的NGO所需要考虑的问题就不是如何抗争，而是如何在合作中实现自己的宗旨，而在多大程度上能够不成为政府的附庸。这方面的策略角力过程形成NGO与政府的主要互动过程。四是需要看到政府对不同NGO的态度不是整齐划一的，相对于法团主义关系，许多政府部门更多体现出一种父权制的家庭主义关系。对于NGO来说，政府相当于父母，如果把NGO看做家里人、自己人，那么它会表现出更多的信任。这种父权主义模式，使得政府对于三类NGO的态度和关系有着显著的不同。对于GONGO来说，政府相对比较信任，视为己出，待其如子，对待这些GONGO，政府主要是宏观支持，微观约束。在案例C中，我们可以看到妇联对其明确的支持态度。这类NGO绝大多数本来就由政府自己创立，尽管它们最后从组织形态上逐渐脱离了创办者，但两者之间依然有着极为紧密的联系。改革开放以来，中国的宏观制度环境是有利于GONGO成长的，《宪法》和我党的基本政策从根本上说对这一类有活力的GONGO持积极肯定态度。中国目前建设和谐社会的政策强调要发挥社会中介组织的作用，更是包含这一类GONGO。而相对开放宽松的社会环境也为这些GONGO引入国际资金以及企业支持提供了条件。但是GONGO在这样相对宽松的大环境下，政府的微观制度的约束也不少，因为如果NGO完全进入了体系内部，那么政府在内部体系的管理上控制就非常严格。这不但表现在有关部门直接针对民间组织的法律、法规、条例等的基本导向是对民间组织进行控制和约束，而且也表现在政府的双重管理，并对民间组织的活动经费、活动范围和内容实行严格限制。案例A和案例C都体现出组织注册以后面临的约束。而对于那些草根NGO，政府虽然也知道这是自己家里人，却没有给予身份的肯定，因此有更多的疑虑，视其为“黑孩子”，甚至会担心这是家贼。不管A组织有没有注册，一些政府仍然是非常警惕的，政府对于这一类组织名义上是不鼓励、不支持也不反对，但实际上还是严格限制其发展。不过在这方面正如前所述，政府的态度并非铁板一块，而似乎是相互矛盾的。一方面，政府看到市场经济过程中，政府职能的转变需要将一部分社会职能交给NGO，特别是对于那些可以丰富群众业余生活、有利于社区和谐、帮助弱势群体的兴趣组织、互助组织和公益组织等，政府一般持较积极肯定和支持的态度，并采取一系列措施加以扶持，发挥其积极作用。例如，对于那些为社会所需、在政治上又无风险的草根民间组织，像花鸟协会、庙会、秧歌队、