温州市公共文化服务体系建设研究

温州市公共文化服务体系建设研究

公共文化服务体系是政府公共服务体系的组成部分，是为满足社会的公共文化需求，由公共组织机构使用公共权力与公共资源，向公民提供公共文化产品的服务行为及其相关制度与系统的总称。公共文化服务体系建设主要包括建立公共文化服务设施网络、提供公共文化服务的能力、创新公共文化服务内容和方式、建设人才队伍等。一个合理的、科学的公共文化服务体系的主体应该由政府、文化事业单位、非政府组织、企业组成。文化事业单位，是公共文化服务的中坚力量，是公共文化产品（服务）的主要生产（提供）者，这也是我们国家的公共文化服务体系所独有的、在主体构成上不同于西方国家的最大特色[1]。而拥有50多万从业人员、隶属于文化部的5万多个文化事业机构无疑是其中的核心力量，文化系统规模最大的基层组织“两馆一站”，即图书馆、文化馆、文化站，及其延伸到最基层的服务单位——农村（社区）文化室，便自然而然构成了我国基层公共文化服务体系的主体。2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确将“公共文化服务”作为文化建设的重要组成部分，党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》更是明确地把“文化事业全面繁荣，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化”作为2020年要实现的文化改革发展奋斗目标。2011年3～12月，笔者以当前公共文化服务体系主体中的中坚力量“两馆一站”为重点，通过田野考察、问卷调查、访谈等方式，从政策理论、基础设施、组织机构、服务方式、资金保障、人才建设、评估体系七个方面，对温州市公共文化服务体系进行评估调查，并采集了2006～2010年温州市公共文化建设方面的数据，同时收集了本省和省外若干地区相关的公共文化建设资料和国民社会经济发展的一些总体性指标。一“十一五”以来温州市公共文化服务体系建设的主要成就（一）文化服务设施网络不断完善“十一五”期间，温州市先后建成公共图书馆、文化馆、博物馆、大剧院等一批标志性建筑。目前，全市共有文化馆12个、图书馆13个、综合文化站292个、博物馆6个，公共文化服务设施总建筑面积411723平方米。建成省级“东海明珠”60个、省级文化示范村（社区）38个、市级“金海岸文化明珠乡镇”123个、市级文化示范村220个、全国文化信息资源共享基层分中心179个，初步形成市、县、乡、村四级文化网络。全市8个县（市）建立了与省接轨的有线广播电视网络，有线电视用户143万户。全市建有市、县两级广播电视台10座，自办12套电视节目和12套广播节目，广播电视人口综合覆盖率分别达98.50%和98.38%，广播电视村村通实现100%全覆盖。2011年，总面积8185平方米的苍南县图书馆新馆已建成投入使用，泰顺文化馆、图书馆已建成，洞头图书馆、瑞安博物馆开始内装修，龙湾图书馆主体工程已竣工，乐清文化馆、图书馆及苍南文化馆在建设中，瓯海文化馆、图书馆已开工建设，平阳文化中心（图书馆、博物馆）进入工程设计阶段。全市农家书屋已建540家、在建256家。顺利完成广电惠民工程，为沿海渔民安装广播电视卫星接收设施466套，在全省率先完成年度工作任务。（二）公共文化服务能力快速提高一是文艺事业日趋繁荣。全市有国办艺术表演团体9个，剧种包括瓯剧、越剧、昆剧、木偶等，9个国办剧团年演出超过1000场，观众达200万人次，戏剧事业呈现创作、演出两旺的局面。创作改编了一批在国内产生一定影响的优秀南戏、越剧、瓯剧、昆剧等10多个新剧目。各类文艺作品获国家奖项20多个，省级140多个。二是文化遗产保护得到加强。第三次全国文物普查顺利完成，全市现有全国重点文保单位15处，省级文保单位50处，县（市、区）级文保单位551处，文物保护点近500处，博物馆、纪念馆馆藏文物近4万件，其中一级文物368件。举办陈列展览70多场，参加总人数近200万人次。非物质遗产得到保护，全市现有非遗909项，其中市级259项、省级97项、国家级26项，国家、省级传承人分别有19位、126位，省级传承基地5个、教学基地4个、生产性保护基地6个、宣传展示基地4个，健全完善了国家、省、市、县四级非遗名录保护体系。（三）公共文化服务内容和方式不断发展和创新一是公共文化服务的内容和方式不断改进，推出了更多文化服务载体，让更多的群众享受到公共文化服务。温州大剧院开演一年演出场次就达144场，上座率达70%，平均票价130多元，满足了广大市民低票价消费、高档次享受的文化消费需求。各县（市、区）普遍每两年举办一届文化艺术节，群众文化生活日益丰富。文化“三下乡”活动硕果累累：2011年全市组织送图书下乡18.4万册、送戏下乡1913场，农村数字电影共放映51640场，均超额完成年度任务，初步实现了文化为民、文化惠民。温州市还推出一系列连续性的文化活动，如“文化艺术节”、“广场文化艺术节”、“农民文化艺术节”每三年一届，“读书节”每年一届，参与者来自全市各县（市、区）或乡镇。此外，市展览馆每年举办展览30来场，年均观众达13万人次。二是服务对象不断拓展，服务对象从过去以市民为主开始更多地转向农民工、老年人、少年儿童以及残疾人等特殊群体。温州市连续举办了四届以“共享一片蓝天”为主题的外来务工者歌手大赛和“我爱新家园”新温州人演讲大赛。2010年还举办了历时3个多月、规模较大的首届民营企业文化节，为温州大量的务工者提供了展示的舞台，并为他们带去了丰盛的精神食粮。通过大量的文艺演出、赛事，还将触角延伸到校园的少年群体和社区、老年大学的老年群体，多角度满足了不同群体的精神文化需求。二当前温州市公共文化服务体系建设中的主要问题温州市公共文化服务体系建设与国内公共文化建设先进的同类市相比，还有较大差距；与省内其他城市相比，也处于落后地位。据浙江省文化厅公布的以“两馆一站”为核心的2010年浙江省基层公共文化服务评估数据显示，无论是发达的二类地区还是欠发达的一类地区，在全省90个县（市、区）中，温州市的11个县（市、区）的综合指标有10个居于倒数15位以内，最高的也只位于第62位。温州市公共文化服务体系问题很多，尤其是“两馆一站”建设严重滞后，其中最突出的问题是投入偏少、发展不均、政策乏力、机制不顺、人才短缺。（一）公共文化服务设施建设投入偏少、基础薄弱温州市公共文化发展起点低、基础差、欠账多，其中一个主要原因就是各种投入偏少。“十一五”期间，温州市文化固定资产投资近1.2亿元，约占整个社会投资的0.3%，比全省0.4%的均值要低；“十一五”财政文化投入费支出只有11.04亿元，累计文化事业费9.62亿元，仅为全市1093亿元财政预算总支出的0.88%，各县（市、区）文化事业费占财政总支出的比例明显偏低，就连发达地区也相对投入不足，2010年，鹿城区占0.6%、龙湾区占0.51%、瑞安市占0.57%（省平均值为1.55%）。年人均文化事业费只有23.03元，远远低于34.84元的省平均值（见表1）。“十一五”末，全市共有368个文化行政、事业机构，2835位从业人员，财政文化总支出为39123.2万元，而数量居多的“两馆一站”却只有13698.4万元，更不用说既无编制又无财政经费保障的数千个农村（社区）文化室。财政投入不足直接导致了文化基础设施匮乏，基层文化单位缺乏正常运行的经费支持，而作为“二馆一站”延伸到最基层的文化阵地——农村（社区）文化室就根本没有固定的经费来源，这样的公共文化服务就显得底气不足，人民群众的基本文化权益难以得到保障。社会力量的支持可以弥补部分公益文化服务投入的不足，但是由于社会投入渠道不畅通，目前温州公益文化事业单纯依靠政府投入，除了永嘉外，社会各界对公共文化事业投入的经费与总人口数之比几乎为零。其原因是多方面的，如政策宣传力度不够，难以形成普遍的社会共识；缺乏有吸引力的荣誉制度，捐助人得不到应有的表彰；税前列支的优惠政策程序烦琐，税务部门和捐助企业的积极性都不高，使得有关政策在实际捐助过程中可操作性不强。这些无疑妨碍了全社会的文化共建共享。表12010年温州市公共文化服务体系主要指标（二）公共文化服务体系发展水平不均、差距明显温州各地的公共文化服务水平也很不一致，尤其是城乡差异更为明显。近几年，城市公益性文化服务水平不断提高，图书馆、博物馆、文化馆等公益文化设施不断完善，加上专业文化团体、大型文化娱乐设施和丰富多彩的文化活动大多集中在城市，城市的文化资源相对丰富，城镇居民的精神文化生活得到了较好的保障。而农村文化资源因缺乏集聚效应相对匮乏，文化活动场馆建设相对不足，文化消费水平普遍低下。全市411723平方米的主要公共文化服务设施，都集中在人口不到总人口1/4（170.20万人）的城镇，而在人口占3/4以上的5407个乡村，却只有3000多个文化室（由于没有编制和经费保障，大部分有名无实，服务能力极为有限）。特别是偏远农村地区，公共文化服务均等化程度更为低下。公益性文化服务场所和设施严重短缺，公益性文化服务产品总量不足，需求与供给脱节，农村的文化活动形式陈旧，对群众缺乏吸引力。随着城市化进程加快，大量农民涌入城市，城市因此出现了大量的“新”市民。温州市现有300多万外来民工，由于缺乏身份归属感，他们在城市中处于物质生活和文化生活的双重边缘化困境，更由于生存压力和自身文化素质等的影响，他们大多不知道如何享受公益性文化服务，也很少主动去利用城市公益性文化服务设施，去享受应该享受的文化服务。城市不但缺乏专门为这一群体服务的文化机构，现有的机构也很少主动为这些新市民开展有针对性的服务。（三）公共文化服务体系建设缺乏刚性法规支撑近几年，国家虽然针对“公共文化服务体系建设”和“农村文化建设”相继出台了相关政策，但由于立法滞后，公共文化服务体系建设缺乏刚性的法规政策支撑，难以形成真正的约束力，各级地方政府在具体的执行中往往力度不够。各地的城乡新区建设，由于缺乏明确的公共文化服务体系建设均等化指标，相应的文化建设规划和文化配套设施很难落实，特别是乡镇、社区（村居）文化设施建设更难落实。这些现象不但使各级政府文化建设的责任难以落实，而且还造成人们对公共文化建设和投入的观念淡薄，给文化事业建设带来巨大的负面影响，严重阻碍当地公共文化事业的健康发展。（四）公共文化服务体系运行机制不顺、效益不高在管理方面，现有的文化管理体制存在着权责分家、职能重叠交叉等弊端，制约了公共文化事业发展。以图书馆为例，总分馆制是提高投资效益、加快基层文化建设、盘活用人机制、强化专业管理有效途径，然而，由于体制原因，其事权和财权不统一，无法在用人制度上有突破，结果不能普遍推广。而文化站由于其职能与图书馆、文化信息共享工程重叠交叉、定位混乱，工作重心不突出，加上多头管理，效率普遍不高。另外，缺乏明确的公共文化服务的评估指标，对文化服务机构的考核评估也难以见到实效。在服务方面，由于公共文化服务的运作机制不完善，公共文化需求反馈机制不全，服务模式单一，缺乏对不同群体、不同需求的针对性服务，政府在提供公共文化产品和服务时容易凭主观意愿出发。许多文化活动由于内容单一、缺乏创意、组织辅导乏力，往往流于形式，“一刀切”的服务方式在很大程度上造成有限资源的浪费，难以真正让广大群众满意。而且，政府这种大包大揽的做法，对于引导社会参与文化市场化运作模式的培育是一种反作用力。另外，缺乏具有约束力、有激励作用的用人机制，也在一定程度上束缚了公共文化服务人员的积极性和主动性，影响公共文化服务效率和水平的提高。（五）基层公共文化服务体系的文化人才匮乏从文化人员编制情况看，当前温州市文化人员有788人，其中90%以上属兼职，大部分文化人员负责计划生育、综治或乡镇其他工作。基层文化工作者文化程度普遍不高，缺乏文化专长，难以胜任农村基层文化活动的组织、协调和辅导工作。乡镇级文化人员尚且如此，村级文化人才更是短缺，甚至连每村级1名文化管理员都难以保证。三推进温州市公共文化服务体系建设的建议（一）努力构建公共文化服务指标新体系公共文化服务体系的建设是一项复杂的系统工程，因此在实践过程中，必须要有一套科学的指标体系作为指导依据。构建“评估指标体系”主要是通过公共文化服务相关指标评估体系的构建，直接为地方的公共文化服务体系建设提供理论和数据的支持，从投入、产出、效能的角度帮助解决公共文化设施建设中诸如经费投入、设备配置、人员要求等指标问题，同时也为公共文化目标管理、各级公共文化机构的绩效评估提供切实可行的考核标准，从而有利于完善公共文化服务目标责任管理机制。（二）加快基层公共文化服务体系覆盖网络建设要以全力构建“1650800”大都市区为目标，与1个中心区、6个副中心区、50个强镇、800个新农村社区建设同步，利用乡镇撤扩并、农村转并联这个契机，立足温州经济社会发展水平、人口结构、环境条件，以加强基层文化阵地建设为重点，以满足人民群众的基本文化需求为出发点，以保障人民群众文化权益为核心，以公益性文化单位为骨干，以全社会积极参与为依托，扎实推进公共文化服务体系建设，力争在2012年实现农家书屋全覆盖；2013年建成“社区15分钟文化圈”和“村落30分钟文化圈”；至2015年，每百人拥有公共文化设施面积达20平方米，人均公共藏书量达到1册以上；到2016年，实现“浙江省文化先进县”全覆盖，全面建成覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系，提高公共文化服务能力和公益性文化事业单位免费开放水平、保障人民群众的基本文化权益。（三）大力增强公共文化服务能力公益性文化单位要充分发挥在城乡公共文化服务中的骨干作用，面向基层、面向群众，提供优质高效、普遍均等的公共文化产品和服务，不断健全和增强服务项目、服务能力，推出形式多样、富有特色和吸引力的各类免费开放服务项目，丰富人民群众精神文化生活。博物馆、纪念馆、爱国主义教育基地等要免费向社会开放，各文化馆、图书馆、博物馆每周开放时间不少于56个小时。深入实施农村社区“五个有”活动，即每天有文化服务、每周有电影放映、每月有送戏演出、每季有文体竞赛、每年有节庆活动。要实施“县有品牌、镇有特色、社区有特点”的“文化品牌”战略，尤其在农村社区文化中心创建过程中，要根据自身优势，创建有社区特点的文化品牌。（四）积极创新公共文化服务方式打造综合文化站和社区文化中心建设新模式。中心镇（城市街道）综合文化站要按省市两级标准建设，建有文化广场，内设图书馆分馆、影剧院、排练厅、培训室等设施。农村社区文化服务中心建设采取1+X模式，1是根据“社区15分钟文化圈”建设农村社区公共文化服务中心，X是根据“村落30分钟文化圈”在偏远农村建立文化服务分中心。农村社区文化服务中心公共文化设施要达到“五个有”的标准，即有300平方米（城市社区200平方米）以上的综合文化活动室、有社区图书馆（农家书屋）、有800平方米以上的体活动广场、有文化信息共享工程服务网点或公共电子阅览室、有文化活动设备和体育健身器材。推进城乡一体化公共图书馆服务体系建设。在“十二五”期间，基本建成以市图书馆为龙头，以市、县两级图书馆为区域中心，以中心镇图书馆、少儿分馆为纽带，以城乡图书馆和城市社区ATM机（图书自助借阅机）为基础，以企业、学校等行业系统图书馆联合加盟为补充，打破体制束缚，构建覆盖全市、城乡一体、功能完善、资源共享、管理规范的新型公共图书馆服务体系。（五）抓紧完善公共文化经费保障机制完善以政府为主导的公共文化经费投入机制。保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于本级财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例，保证“十二五”时期文化事业投入占财政支出比重高于“十一五”时期。落实中央“关于从城市住房开发投资中提取1%，用于社区公共文化设施建设”的有关规定。设立基层文化建设专项资金，重点补助农村社区公共文化基础设施建设、扶持公共文化产品创作与生产和基层公共文化队伍培育。对新建中心镇综合文化中心和农村社区文化服务中心建设，分省、市两级标准给予150万～200万元的奖励；对整合提升或改扩建的综合文化中心、新建县图书馆中心镇分馆，也给10万～20万元奖励；对整合或改扩建的农村社区文化服务中心，给予5万元的奖励。为加强文化设施的后续有效运行工作，市级财政将对中心镇（街道）综合文化中心的日常运行经费给予“三区”每年10万元的补助，其他县（市）每年6万元补助；对856个农村社区文化服务中心日常运行给予“三区”每年