从“防范”到“遏制”：被安全化的美国半导体产业政策研究报告

2022NO.6(总第56期)复旦发展研究院复旦大学网络空间国际治理研究基地复旦大学国家发展与智能治理综合实验室从“防范”到“遏制”：被安全化的美国半导体产业政策研究报告网络空间国际治理研究基地旦大学国家发展与智能治理综合实验室沈逸莫非旦大学网络空间国际治理研究基地主任复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理研究》(17ZDA106)的阶段性成果复旦大学发展研究院副研究员、复旦大学网络空间国际治理研究基地主任助理姚旭学发展研究院青年副研究员复旦大学网络空间国际治理研究基地助理研究员复旦大学网络空间国际治理研究基地特邀研究员复旦大学发展研究院在职博士后、上海开放大学助理研究员复旦大学网络空间国际治理研究基地办公室主任复旦大学国际关系与公共事务学院本科生教学秘书学院博士研究生复旦大学网络空间国际治理研究基地技术主管复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理宫云牧复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生2复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理 (一)警惕阶段：重点打压中国军事技术的发展 6(二)防范阶段：着手打压中国电信技术的推广 8(三)遏制阶段：全面打压中国先进技术的超越 10 (一)中美战略竞争加速了美国对半导体产业的“安全化” 16(二)中美战略竞争被“简单化”，美国将半导体产业塑造为对华战略竞争的抓手 20(三)先进半导体被“符号化”，成为美国释放对华安全焦虑的出口 26 (一)拜登政府的半导体战略违背全球半导体产业的发展规律，且美国国内缺乏充分的半导体制造业基础的支撑 29(二)美国在半导体联盟中的影响力，不足以促使盟伴在“美国优先”的前提下，以“自掏腰包”的方式追随拜登政府的半导体战略 31(三)拜登政府对华半导体制造能力“过度封锁”的倾向，不符合盟友及设备供应商的利益 33 1代化之外，美国开始逐步防范中国科技企业所谓的“网络间谍”与“网络攻击”战略竞争的框架下，进一步明确将“美国对华的科技优势”纳入了“国家安全”先动政府更好的完成美国自身特定战略资源的整合和完善。由此，“半导体产业”战略竞争的抓手。眼下，拜登政府的半导体战略呈现出“弱他”与“自强”并重的“两面性”2特今天的美国已经不具备三十年前的曾经拥有过的压倒性的国家实力与战略芯带来的客观后果。3终难以实质性的达成美国预设的宏大战略目标。2.中美战略竞争带来的霸权地位失落诱发的国家安全焦虑加剧了美国在认重要的判定依据和标准。4加“简单化”的认定只要通过一系列政策就能在较短时间内以较低成本“成功”5也越发负面，从“防范”转变为“脱钩”。境。制的焦点领域。6(一)警惕阶段：重点打压中国军事技术的发展za布什政府的国家情报总监(DirectorofNationalIntelligence)约翰·内格罗蓬特 (JohnNegroponte)在向参议院情报特别委员会(SenateSelectCommitteeOne1“RicewarnsChinaoverbuildupofitsmilitary,”theSeattleTimes,March16,2005.https://www.seattletimescomnationworldricewarnschinaoverbuildup-of-its-military/2JohnNegroponte,AnnualThreatAssessmentoftheDirectorofNationalIntelligencefortheSenateSelectCommitteeonIntelligenceFebruaryhttpswwwdnigovfilesdocumentsNewsroomTestimonies/20060202_testimony.pdf3QuadrennialDefenseReviewReport,February6,2006./Portals/70/Documents/q7度专业化电信设备等。4使其对NationalSecurityAgency号为“Shotgiant”的行SenateArmedServicesCommittee式处理器和控制器等)以获取情报的风险。74“RevisionsandClarificationofExportandReexportControlsforthePeople'sRepublicofChina(PRC);NewAuthorizationValidatedEnd-User;RevisionofImportCertificateandPRCEnd-UserStatementReqisterJunehttpswwwfederalregistergovdocumentsErevisionsandclarificationofexportandreexportcontrols-for-the-peoples-republic-of-china-prc5EvanMedeirosetal.,ANewDirectionforChina’sDefenseIndustry(Arlington,VA:RANDCorporation,2005),pp.217-218.NSABreachedChineseServersSeenasSecurityThreat,”March22,2014./2/23/world/asia/nsa-breached-chinese-servers-seen-as-spy-peril.html7MichaelMcConnell,AnnualThreatAssessmentoftheIntelligenceCommunityfortheSenateArmedServicesCommitteeFebruaryhttpswwwdnigovfilesdocumentsNewsroomTestimonies20080227_testimony.pdf8(二)防范阶段：着手打压中国电信技术的推广进断增加。82011年10月，美国国家反间谍执行局(OfficeoftheNational美国知识产权与经济利益，对国家安全最具“侵略性”的经济间谍(economic8DennisBlair,AnnualThreatAssessmentoftheIntelligenceCommunityfortheSenateArmedServicestteeMarchhttpswwwdnigovfilesdocumentsNewsroomTestimoniestestimonypdf9/sites/default/files/article/attachments/us-counterintelligence-2011-foreign-spies-stealing-us-economic-secrets-cyberspace.pdf10/files/documents/Newsroom/Testimonies/20120216_SASC%20Final%20Unclassified%20-%202012%20ATA%20SFR.pdf;/files/NCTC/documents/news_documents/2013_03_12_SSCI_Worldwide_Threat_Assessment.pdf;/files/documents/Intelligence%20Reports/2014%20WWTASFRSSCIJanpdfhttpswwwdnigovfilesdocumentsUnclassifiedATASFR_-_ShttpswwwdnigovfilesdocumentsSASCUnclassifiedATASFRFINALpdf11MikeRogers,DutchRuppersberger,“InvestigativeReportontheU.S.NationalSecurityIssuesPosedbyChineseTelecommunicationsCompaniesHuaweiandZTE,”Washington,DC,October8,2012.https://re/sites//files/documents/huawei-zte%20investigative%20report%20(final).pdf9国投资委员会(CFIUS)出于所谓的年7月，摩托罗拉公司(MotorolaInc.)在美国伊利诺伊州北区地方法院对华为政部部长蒂莫西•盖特纳(TimothyGeithner)、商务部部款法案》(H.R.933)。17该法案的第516条(Sec.516)规定，美国商务部和司法BruceEinhornHuaweisBusinessDealFlopsBusinessWeekFebruary21,2008.14“CommitteeonForeignInvestmentintheUnitedStates(CFIUS)ConcernsCausePartiestoAbandonTransactionJuly2010./insights/publications/committee-on-foreign-investment-intheunitedstates-cfius-concerns-cause-parties-to-abandon-transaction-july-7-201015“MotorolasuesHuaweifortradesecrettheft,”July222010./article/us-motorolahuaweiidUSTRELJ00722HINA010082517“StatementbythePressSecretaryonH.R.933”,March26,2013./thepressoffice03/26/statement-press-secretary-hr-933，阈下的中美关系日益消极，20而美国国内对华科技实力及相关企业的态度(三)遏制阶段：全面打压中国先进技术的超越冷战后对华实施流动策略所期待的。21即，结束对华战略接触以及放弃“塑造”18/bill/113th-congress/house-bill/933/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22HR93CHR33%22%5D%7D&r=1&s=219TheWhiteHouse,NationalSecurityStrategy,February2015,p.4.https://nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2015.pdf.21DanBlumenthal,“TheThreeWaysWeGetChinaandItsNeighborsWrong,”/articles/danblumenthal/three-ways-get-china-neighbors-wrong/;SteinRingen,“HowtheWestgotChinawrong,”/comment/insight-opinion/article/2023935/how-west-got-china-wronges仍然是经济和军事的核心，但由于技术高原和其他国家的投资，新一代半导体 特希泽(RobertLighthizer)发送行政备忘录(82FR39007)，指示其调查中国可并称中国通过网络间谍及其他恶意行为窃取美国的专有技术和早期阶段的创新国全方位的科技打压。rtfoundationaltechnologies)的出口管制，旨在补充被美国政府认为对国家安全至22DanielCoats,StatementfortheRecordWorldwideThreatAssessmentoftheUSIntelligenceCommunitySenateArmedServicesCommitteeMayhttps///files/documents/Newsroom/TestimRFINALPDF23FederalRegister/Vol.82,No.163/Thursday,August24,2017./sites/default/files/enforcement/301Investigations/FRN%20China301.pdf24TheWhiteHouse,NationalSecurityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica,December2017,p.25,http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2017.pdf.管制清单”(CommerceControlList)中增加离散微波晶体管(discretemicrowavetransistors商务部工业与安全局宣2550U.S.C.§4817(a)(b);ECRA§1758(a)(b).26“BISAnnouncesReviewofEmergingTechnologyControlsandSeeksPublicComment,”Novermber20,2018./bis-announces-review-of-emerging-technology-controls-and-sbliccommenthttpswwwfederalregistergovdocumentsreviewofcontrols-for-certain-emerging-technologieshttpswwwfederalregistergovdocumentsimplementationofcertainnewcontrols-onmergingtechnologiesagreedatwassenaararrangementhttpswwwfederalregistergovdocuments1625/implementation-of-the-february-2020-austragroupintersessionaldecisionsadditionofcertaintpswwwfederalregistergovdocumentsimplementationofcertainnewcontrolsonmergingtechnologiesagreedatwassenaararrangement资产管理办公室(OFAC)许可的情况下向伊朗发送了美国禁运的技术设备，违单”外，又再一次针对华节点(包括极紫外光技术)的产品或技术。35FYNDAA)，该法案的第1656条(Sec.1656)禁止华为的设备和服务进入美国的国防电信网络;36而2018年8月，其签署的“2019财年国防授权法” (FY2019NDAA)的第889条，则进一步禁止所有的美国联邦行政机构系统采ntsadditionofentitiestotheentitylisthttpswwwfederalregistergovdocuments21/2019-17921/addition-of-certain-entities-to-the-entity-listandrevision-of-entries-on-the-entity-list33U.S.DepartmentofCommerc,“CommerceAddressesHuawei’sEffortstoUndermineEntityList,RestrictsProductsDesignedandProducedwithU.S.Technologies,”https://2017-2021./news/press-releases/commerce-addresses-huaweis-efforts-undermine-entity-list-restricts.html34U.S.DepartmentofCommerc,“CommerceDepartmentFurtherRestrictsHuaweiAccesstoU.S.TechnologyandAddsAnother38AffiliatestotheEntityList,”https://2017-2021./news/press-releases08/commerce-department-further-restricts-huawei-access-us-technology-and.html35/documents/2020/12/22/2020-28031/addition-of-entities-to-the-entity-list-revisionofentryontheentitylistand-removal-of-entities36/bill/115th-congress/housebill/2810?q=%7B%22search%22%3A%5B%22FY2018+NDAAC22FY2018%22%2C%22NDAA%22%5D%7D&s=1&r=1委员会(CFIUS)的管辖权限，要求对中美之间涉及关键技术、关键基础设施、委员会以数据安全为由，阻止蚂蚁金服收购美国金融科技公司速汇金 普专门发布了两道行政命令，也是以国家安全为由，禁止美国公司或个人与中37/bill/115th-congress/house-bill/5515?q=%7B%22search%22%3A%5B%22FY2018+NDAA2%2C%22FY2018%22%2C%22NDAA%22%5D%7D&s=1&r=238“CFIUSBlocksAlibaba’sAttemptedAcquisitionofMoneyGram,CitingDataSafetyConcerns,”January2,2018./cfius-blocks-alibabas-attempted-acquisition-moneygram-citing-data-safetyconcerns39“HowGrindrbecameanationalsecurityissue,”March28,2019./article/us-grindrmabeijingkunlunidUSKCNSJ28N0https://2017-2021./the-clean-network/index.htmlistergovdocumentsaddressingthethreatposedbytiktokandtaking-additional-steps-to-address-the-national-emergency;/documents/2020/08/11dressingthethreatposedbywechatandtakingadditionalstepstoaddressthenationalemergency而今，拜登政府继承了特朗普执政时期美国在关键与新兴技术领域对华的打压与强化美国本土产业基础、供应链韧性等政策目标相互捆绑、并行推进。 (whole-of-governmentapproach)评估关键供应链的脆弱性以及加强关键供应链着43TheWhiteHouse,“Biden-HarrisAdministrationAnnouncesSupplyChainDisruptionsTaskForcetoAressShortTermSupplyChainDiscontinuitieshttpswwwwhitehousegovbriefingroomstatementsreleases/2021/06/08/fact-sheet-biden-harris-administration-announces-supply-chain-disruptions-task-force-to-address-shttermsupplychaindiscontinuities44TheWhiteHouse,“Biden-HarrisAdministrationAnnouncesSupplyChainDisruptionsTaskForcetoAressShortTermSupplyChainDiscontinuitieshttpswwwwhitehousegovbriefingroomstatementsreleases/2021/06/08/fact-sheet-biden-harris-administration-announces-supply-chain-disruptions-task-force-to-address-shttermsupplychaindiscontinuities45TheWhiteHouse,“TheBiden-HarrisPlantoRevitalizeAmericanManufacturingandSecureCriticalSupplyChainsin2022,”/briefing-room/statements-releases/2022/02/24/the-biden-harris-plan-to-revitalize-american-manufacturing-and-secure-critical-supply-chains-in-2022/业变革的关键时期，涉华胁迫的有力支撑。(一)中美战略竞争加速了美国对半导体产业的“安全化”。specialization)、企业间高度相互依存的结构。美国半导体行业协会(SIA)与波数字经济涉及数字产业化、产业数字化两大部分。前者涉及电子信息制造业、信息通信业、互联网行业士顿咨询集团(BCG)估算，在整个“半导体产业”的供应链中，至少有50个节点主要依赖单一区域来源的供应。例如，硅片(Siliconwafers)、光刻胶 体产业链的增加值占比中位列首位，达38%；而美国的无晶圆厂企业(Fabless)与集成器件制造商(IDM)更是合计占全球半导体销售份额的近一半。47但是，nmnm的半导体制造代工能力，美国的生产份额又将至个位47芯片类型的供应商有三类：集设计、制造、封装和市场销售为一体的公司，为集成器件制造商(IDM)；为其他芯片供应商制造电路芯片，称为代工厂(Foundry)；做设计和晶圆市场的公司，其从晶圆工厂购买ant48ICInsights,GlobalWaferCapacity2020-2024,February13,2020,p.1./services/global-wafer-capacity/report-contents/.EUSSEMICONDUCTORINDUSTRYSIAhttpswwwsemiconductorsorgstateoftheus-semiconductor-industry/家安全造成风险。tz可信集成电路战略”(DefenseTrustedIntegratedCircuitStrategy)，称美国需要可为保障国防工业的技术竞争力，美国军方选择将“单一来源的可信代工模式”STRENGTHENINGTHEGLOBALSEMICONDUCTORSUPPLYCHAININANUNCERTAINERA,”wsemiconductorsorgstrengtheningtheglobalsemiconductorsupplychaininanuncertainera/51CRS,U.S.SemiconductorManufacturing:IndustryTrends,GlobalCompetition,FederalPolicy,https://crsreportscongressgovproductpdfRR8152DepartmentofDefense,DefenseScienceBoardTaskForceonHighPerformanceMicrochipSupply,December2005,pp.96./sti/pdfs/ADA435563.pdf53KirstenBaldwin,PolicyPerspective:TheCurrentandProposedSecurityFramework,DepartmentofDefense,August16,2016,p.12.54KristenBaldwin,Long-TermStrategyforDODAssuredMicroelectronicsNeedsandInnovationforNationalEconomicCompetitiveness,DOD,October24,2018,p.19.https://ndiastorage.blob.core.usgovcloudapinetndia2018/systems/Wed_21335_Baldwin.pdf科技实力优势。协同合奏”提供重要支持。562020年10月特朗普政府发布了“关键和新兴技术国家战略”(NationalStrategyforCriticalandhttpswwwsemiconductorsorgstrengtheningtheglobalsemiconductorsupplychaininanuncertainera56技术革命浪潮的增长效能由其在连接+能源+材料三重维度的技术变迁及其所形成的净创造效应所决定。革命浪潮中，最先实现信息+能源+材料三重维度协同“合奏”的国家，则会成为新一轮技术技术领域。572022年2月拜登政府的国家科学技术委员会(NSTC)发布了新版(二)中美战略竞争被“简单化”，美国将半导体产业塑造为对华战略竞争57TheWhiteHouse,“NationalStrategyforCriticalandEmergingTechnologies,”https://trumpwhitehouse.archivesgovwpcontentuploads2020/10/National-Strategy-for-CET.pdf58NSTC,“CRITICALANDEMERGINGTECHNOLOGIESLISTUPDATE,”February2022.https://wwwwhitehousegovwpcontentuploads/2022/02/02-2022-Critical-and-Emerging-Technologies-List-Update.pdfPCASTEnsuringLongTermUSLeadershipinSemiconductorsJanuary.https://obamawhitehous/sites/default/files/microsites/ostp/PCAST/pcast_ensuring_long-term_us_leadership_in_semiconductors.pdf60CRS,Semiconductors:U.S.Industry,GlobalCompetition,andFederalPolicy,October26,2020.https://crsreportscongressgovproductpdfRR581中美战略竞争走向的，是各自的经济动能与治理能力。及半导体对新一轮技术创新与产业变革的非凡价值，在这四大因素的共同促使62JosephBiden,“WhyAmericaMustLeadAgain–RescuingU.S.ForeignPolicyAfterTrump,”http://deutschchinesischesforumdeimages/thinktank/20201114/Why%20America%20Must%20Lead%20Again.pdf片核心技术和高端研发的控制、对主要半导体企业融资渠道和股权结构的控制、作为世界芯片国内层面——创造产业激励措施”。 (LindseyGraham)发起了“修复关键供应链和知识产权法”(RestoringCriticalAct美国半导体产业的条款，在后续“2021美国创新与竞争法案”(UnitedStates/bill/116th-congress/senate-bill/3832?q=%7B%22search%22%3A%5B%22S.+3832%CSCD%7D&s=3&r=6；/bill/116th-congress/house-bill978?q=%7B%22search%22%3A%5B%22hr6978%22%2C%22hr6978%22%5D%7D&s=4&r=2pswwwgovtrackuscongressbillsspswwwgovtrackuscongressbillsshttpswwwcongressgovbillthcongresssenatebillefenseFundand亿美元给“美国劳动力与教育芯片基金”(CHIPSforAmericaWorkforceand抵动力。若将拜登政府强化对华半导体制造技术的封锁视为维持美国既有的“控制半导体产业的依赖性，进而为胁迫性手段的实施提供可持续的战略筹码。pswwwgovtrackuscongressbillshr2.国际层面——发挥集体竞争优势拜登政府试图将半导体产业的关键环节部署在具有相同价值观的“友好国的地区分工网络。造业，并促进广泛增长》(BuildingResilientSupplyChains,RevitalizingAmericanManufacturing,andFosteringBroad-BasedGrowth)中指出，美国不具有资源应对体战略利益的半导体供应链体系，而非以商业利益最大化为原则重塑半导体供69/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf“美国半导体联盟”。t拜登与七国集团(G7)领导人宣布启动“全球基础设施和投资伙伴关系” rdsCooperationNetwork71TheWhiteHouse,“ADeclarationfortheFutureoftheInternet,”/wp-contentuploads/Declaration-for-the-Future-for-the-Internet_Launch-Event-Signing-Version_FINAL.pdf72/briefing-room/statements-releases/2022/06/26/fact-sheet-president-biden-and-g7-ladersformallylaunchthepartnershipforglobalinfrastructureandinvestment3/briefing-room/statements-releases/2022/04/05/fact-sheet-implementation-of-the-autraliaunitedkingdomunitedstatespartnershipaukus74/briefing-room/statements-releases/2021/09/24/quad-principles-on-technology-designdevelopmentgovernanceandusehttpswwwwhitehousegovbriefingroomstatementsreleases2022/05/24/quad-joint-leaders-statement/Chip业上、中、下游及不联盟。(三)先进半导体被“符号化”，成为美国释放对华安全焦虑的出口 WIPO头发布的全球创新指数显示，自中国战略竞争以来，面对美国的脱76/documents/2022/04/06/2022-07211/request-for-public-comments-on-supply-chain-issues-to-support-the-us-eu-trade-and-technology-council#:~:text=With%20regard%20to%20semiconductors%2C%20on%20September%2029%2C%202021%2C,the%20supply%20chain%20through%20diversification%20and%20increased%20investment.77WIPO,“GlobalInnovationIndex2021,”/edocs/pubdocs/en/wipo_pub_gii_2021/cn.pdf78AvrilHaines,ANNUALTHREATASSESSMENTOFTHEU.S.INTELLIGENCECOMMUNITY,FebruaryhttpswwwodnigovfilesODNIdocumentsassessmentsATAUnclassifiedReport.pdf杠杆，让美国赢得时间采取力所能及的措施确保其技术的领先。对华具有绝对领先优势、在全球具彰显SammSacks,“China:ChallengestoU.S.Commerce,”/services/files/710EDED0-4DDC-998E-B99B2D19449A80/wp-content/uploads/2022/02/02-2022-Critical-and-Emerging-Technologies-List-Update.pdfJonBatemanUSChinaTechnological“Decoupling”:AStrategyandPolicyFramework,PublishedApril25,2022./2022/04/25/u.s.-china-technological-decoupling-strategy-and-policy-framework-pub-86897以显示自身依旧对华具有相当的战略优势和胁迫能力。的计(一)拜登政府的半导体战略违背全球半导体产业的发展规律，且美国国内缺乏充分的半导体制造业基础的支撑际合作这五个方面的共同努力。83从目前的路径看，美国主要是通过联邦拨款，hicspecialization83GAO,SemiconductorSupplyChain:PolicyConsiderationsfromSelectedExpertsforReducingRisksatagesJulhttpswwwgaogovproductsgaotpswwwsemiconductorsorgstrengtheningtheglobalsemiconductorsupplychaininanuncertaineraPSISTSPpdfhttpswwwcnasorgpublicationsreportsrewiresemiconductorsandusindustrial-policy间，美国所有行业的先进制造业工作岗位在私营部门中的比例从7.5%下降到回、(二)美国在半导体联盟中的影响力，不足以促使盟伴在“美国优先”的前拜登政府将美国的盟友、伙伴视为最大的战略资产，并着力通过“阵营化”httpswwwdefensegovNewsReleasesReleaseArticle72854/dod-releases-industrial-capabilities-report/88/sites/default/files/2022-02/ICT%20Supply%20Chain%20Report_2.pdf89WillHunt,RemcoZwetsloot,TheChipmakers:U.S.StrengthsandPrioritiesfortheHigh-EndSemiconductorWorkforceSeptemberhttpswwwsemiconductorsorgwpcontentuploads/10/The-ChipmakersSIA-slides41-Read-Only.pdf体技术交易与代工合作。市连开工，该项目包括建设一座新的晶圆工厂。对于美国正着手组建的“CHIP4”劳。台积电前法务长、现美国科技企业Nantero独立董事杜东佑(RichardL益技术、制造设备的出