中国城市水务投融资问题探讨

中国城市水务投融资问题探讨摘要：我国城市水务设施建设不足及成本过高已相当严重，成为城市乃至整个社会经济发展的制约因素，本文通过对国内水务投融资各模式的探讨比较，提出相关建议，使其对我国城市水务投融资改革、促进城市水务行业的健康发展产生借鉴意义。关键字：水务投融资市政债券BOT一、我国城市水水务行业现状状1、城市水水务行业的特特点城市水务作作为城市一项项重要的基础础设施，对城城市的经济发发展、人民的的生活水平的的提高有着举举足轻重的作作用，水务设设施的完善程程度直接影响响到城市的经经济承载能力力，因此是政政府管理的重重要方面，它它有别于其他他基础设施，有有其自身的特特殊性：第一一，它所提供供的产品属生生产、生活必必需品，且具具有不可替代代性。第二，水水务的地域性性特征突出，它它的产品只能能在本地区销销售，无法外外销，保质期期短，难以贮贮藏。需求价价格弹性系数数小。第三，产产品的价格仍仍为政府控制制、国家监管管的少数涉及及国计民生的的产品价格之之一。第四，水水务企业是市市场化程度非非常低的企业业，很大程度度上仍然保留留着计划经济济体制下的管管理模式。2、城市水水务进行投融融资体制改革革的迫切性目前，城市市水务设施建建设不足及相相应成本居高高不下正严重重阻碍着国民民经济的发展展，已成为经经济增长的主主要瓶颈。首先，城市市供水不足是是我国许多城城市面临的紧紧迫问题，城城市经济持续续快速的发展展，使得用水水需求增长超超出了供水设设施发展的速速度。城市原原有的水务设设施本身存在在老化的因素素、科技进步步引起的折旧旧、以及如何何满足城市发发展过程中达达到当前尽可可能提供完善善服务的功能能要求。城市市基础设施的的改造和新建建，无不需要要巨大的资金金投入，传统统的依靠政府府一家单一的的投入模式，显显然是难以为为继的。20世纪90年代以后，我我国城市供水水固定资产投投资额年平均均递增18.2%，预计“十一五”期间，我国国还有超过300亿元的陈旧旧供水设施面面临着更新改改造，如果再再加上采用深深度处理对工工艺升级换代代的压力，供供水投资缺口口将会变的非非常巨大。其次，水环环境问题突出出。在水资源源全线告急的的同时,工业化造成成的污水横流流，形成“污水围城”，严重破坏坏了生态环境境，阻碍了中中国经济的进进一步发展，2004年底，我国国的污水排放放量为49.2亿吨，污水水处理率目前前仅仅为45%。我国80%的水域、45%的地下水受受到污染，90%以上的城市市水源严重污污染。再次，由于于垄断经营、产产权结构单一一，不可避免免的效率低下下、机构臃肿肿、人才及国国有资产流失失以及内部人人控制等问题题，又使得供供排水成本高高居不下。自去年以来来，中国长三三角一带在短短时期陷入大大规模的水源源短缺危机，同同时因为缺水水和污水引起起的环境恶化化，使得企业业成本飙升，利利润空间大为为缩小，使得得出口订单无无法完成，外外商开始考虑虑撤资。水危危机对中国的的“世界工厂”经济模式提提出了严峻挑挑战。因此，如何何加快发展城城市水务行业业，使城市供供水量的发展展和污水处理理能力能满足足城市快速发发展的需要是是当前一个急急需解决的问问题。目前全世界界都在对城市市水务的供给给体制进行重重新认识，绝绝大多数国家家，对水这种种特殊商品的的生产经营管管理制度的改改革问题，进进行探索。但但怎么改革才才更有利于水水务产业的竞竞争和发展？？当前尚未有有一个完美的的答案。水务务实现投融资资体制改革是是国企改革的的一个重要方方面，也是推推动经济进一一步发展的关关键所在，它它与国企建立立现代企业制制度的过程是是紧密联系的的。二、现阶段我国国水务投融资资的改革尝试试及产生的积积极影响近年来，中中国在水务投投融资体制改改革方面做了了多种尝试。我我国城市水务务市场化改革革是在借鉴发发达国家水务务发展经验，在在各地水务系系统试点探索索和政府积极极推动下进行行的。由于城城市水务企业业的经济特征征异于一般的的企业，则其其投融资方式式亦与一般企企业有很大的的差异，不同同风险的投融融资方式对应应不同的经营营环境。1、股票融融资模式股票融资模模式是指水务务企业通过发发行股票的方方式，在资本本市场上筹集集水务建设资资金的一种模模式。目前在在中国，通过过上市融集资资金进行股份份制产权制度度改革的水务务企业有原水水股份、凌桥桥股份、南海海发展、创业业环保、三峡峡水利、武汉汉控股等。表1

水务务上市公司每每股收益（单位：元元）

钱江水利原水股份首创股份武汉控股南海发展创业环保平均收益2000年度0.160.220.420.330.190.120.2152001年度0.180.210.440.300.350.20.2652002年度0.170.220.420.180.350.220.2432003年度0.100.230.370.070.310.210.2052004年度0.060.230.450.080.340.240.233近五年来，这这些股票业绩绩优良（如表表1所示）。除除武汉控股和和钱江水利每每股收益有所所下降外，水水务上市公司司每年度的每每股收益均保保持稳定了增增长，水务盈盈利水平很高高，反映出在在水务行业中中蕴含的极大大商机，也为为筹集资金提提供了更广阔阔的市场。究究其原因，是是因为此类股股票属于具有有独特资源优优势的企业的的股票。资源源优势，不仅仅表现在原材材料资源优势势上，还表现现在市场资源源优势上。由由于基础设施施类公司的稳稳定收益性和和垄断性，其其他企业难以以与之匹敌，从从而使其具有有较大利润空空间，能够给给投资者带来来比较稳定的的回报。这对对加快非上市市水务企业完完成体制改革革、实现资本本市场融资，增增强在股票市市场中的融资资能力，必将将起到积极的的推动作用。2、合资模模式合资一般出出现在国内水水务企业与洋洋水务之间，主主要有两种形形式：一是引引进外资组建建新公司，它它通过部分股股权转让来引引进利用外资资，对水厂进进行改造和运运营。2001年徐州自来来水公司出让让水厂与“香港国泰”组成合资水水厂，由于采采取了固定回回报等方式，徐徐州水司承担担了巨额亏损损。法国威望望迪在2002年5月以近21亿元的价格格收购上海自自来水浦东公公司50％股权，与与中方共同组组建全国第一一家中外双方方共同投资、共共同经营、共共担风险、共共享经营成本本，不设固定定回报的水务务合资公司。另另一种是出让让部分股权，引引入战略投资资者模式。2003年底，首创创威水和法国国威利雅水务务公司共同出出资获得了同同时拥有供水水和污水处理理能力的深圳圳市水务（集集团）公司向向社会出售的的45％股权，成成为迄今为止止国内最大宗宗的水务并购购案。3、发行市市政债券市政债券（municcipalbond）是指由地地方政府或其其授权代理机机构发行,用于当地城城市基础设施施和社会公益益性项目建设设的有价证券券。市政债券券是地方债券券的一种，是是一个与中央央政府债券（国国债）相对应应的债券。在在国外成熟的的债券市场中中，除国债、金金融债和公司司债外，市政政债券是重要要的融资工具具，已经形成成了较为规范范的运作方式式和严密的管管理体系。但但在我国市政政债券尚未成成为债券市场场中的一个单单独券种。目目前，我国地地方政府虽然然没有发债权权，但是，地地方政府通过过其他投资主主体变通操作作：一是中央央财政发行国国债再转贷给给地方，这种种做法其实是是中央政府替替地方政府发发行债券（见见表2）；二是由由代地方政府府行使职能的的专业投资公公司代表地方方政府发行企企业债券。如如1999年4月，济南市市自来水公司司发行的1.5亿元供水建建设债券，为为城市供水调调蓄水库工程程投资，具有有一定的市政政债券性质。表2

中央国债再再转贷给地方方的数额（单单位：亿元）年份1998

1999

2000

2001200220032004数额500300500400250200150发行市政债债券为城市水水务基础设施施融资，在国国际上得到广广泛应用的前前提下，其能能否引进中国国并在水务基基础设施方面面进行试点，是是需要值得探探讨和研究的的新问题。4、BOTT模式当代资本主主义国家在市市场经济的基基础之上引入入了强有力的的国家干预。同同时经济学在在理论上也肯肯定了“看得见的手”的作用，市市场经济逐渐渐演变成市场场和计划相结结合的混合经经济。BOT（英文“建设－运营营－移交”的缩写）恰恰恰具有这种种市场机制和和政府干预相相结合的混合合经济的特色色。一方面，BOT能够保持市市场机制发挥挥作用。BOT项目的大部部分经济行为为都在市场上上进行，政府府以招标方式式确定项目公公司的做法本本身也包含了了竞争机制。作作为可靠的市市场主体的私私人机构是BOT模式的行为为主体，在特特许期内对所所建工程项目目具有完备的的产权。这样样，承担BOT项目的私人人机构在BOT项目的实施施过程中的行行为完全符合合经济人假设设。另一方面面，BOT为政府干预预提供了有效效的途径，这这就是和私人人机构达成的的有关BOT的协议。尽尽管BOT协议的执行行全部由项目目公司负责，但但政府自始至至终都拥有对对该项目的控控制权。在立立项、招标、谈谈判三个阶段段，政府的意意愿起着决定定性的作用。在在履约阶段，政政府又具有监监督检查的权权力，项目经经营中价格的的制订也受到到政府的约束束，还可以通通过通用的BOT法来约束BOT项目公司的的行为。BOT模式是在发发达国家发展展起来的一种种利用外资和和国内私人资资本从事基础础设施建设的的模式，近年年来，这种方方式正越来越越受到发展中中国家各国政政府的重视。发发展中国家越越来越愿意向向国内外私人人投资者开放放基础设施项项目（见表3）。由于良良好的政治经经济环境，有有力的政府支支持，文档清清晰，透明度度高，有经验验的管理和各各方公平的回回报，BOT模式的项目目进展均非常常顺利。表3

11988-11995年发展中国国家基础设施施私营化比例例行业总产值（百万美美元）外来投资金额（百百万美元）%水及卫生设置2278939.4三、我国投融资资改革的不足足之处以及如如何完善我国国水务投融资资建设尽管在水务务投融资体制制改革上出现现了上述有代代表性的多种种模式，并且且这一系列尝尝试对我国城城市水务建设设起了很大的的作用，但其其中仍然存在在的一些共性性问题不容忽忽视，仍需完完善。1、完善股股票融资模式式，优化股权权结构发行股票上上市融资是相相对困难的融融资方式，上上市融资前必必须按照我国国上市公司相相关规定进行行上市前的辅辅导，并对企企业的管理体体制、财务制制度、企业经经营行为进行行全方位的改改造，而且上上市与否还受受国家上市额额度的限制。表4

水务上市公公司股本结构构（单位：万万股）

钱江水利

原水股份首创股份武汉控股南海发展创业环保总股本28,533188,4399.50110,000044,11520,851..42133,0000流通A股8,50056,085..1530,00012,75013,241..9711,249..50H股

34,000国家股6,03398,776..27

83,902法人股13,967

80,00031,3657,609.445

内部职工股

自然人股33

流通股比例29.79%29.7627.27%28.90%63.51%34%并且，对于于已上市公司司来说，虽然然表现不俗，但但同时也存在在大部分中国国上市的通病病，如表4所示，除了了南海发展外外，它们的流流通股占总股股本的比例最最大的不超过过34％，这说明明这些水务上上市企业还远远未用足在资资本市场上吸吸引社会投资资的能力。国国家股、法人人股占绝对控控股地位，这这样就无法发发挥投融资体体制改革所带带来的机制优优势。就无法法通过公司治治理结构的调调整如设立董董事会使所有有者职能的担担当者与管理理者职能的担担当者分离开开来，解决政政府行为合理理化的问题，并并以此促进企企业自主经营营的形成和转转换经营机制制,从而使企业业真正加强管管理，提高效效率和经营管管理水平，保保证产品质量量和服务质量量。所以，如果果能适当减少少国家股、法法人股的比例例，就可以优优化股权结构构，又可将转转让所得的资资金再用于水水务工程，从从而坚定投资资者信心，实实现水务企业业的可持续发发展。2、合资模模式必须符合合市场规律和和国际惯例分析合资模模式，如下图图所示：从图1可以看出，对对于资产（或或股权）的转转让方（一般般为中方）来来说，通过采采用资产出售售、股权转让让等方式吸引引外资，以少少量的国有资资本吸引、带带动私人资本本，盘活资产产存量，扩大大城市基础设设施建设资金金来源，同时时引进先进的的管理经验与与技术，有着着十分重要的的战略意义。从从股权（或资资产）的受让让方来讲，注注入一定的资资金，获得较较大的市场份份额（尤其对对于水务行业业来说，这种种经营权是具具有垄断性质质的），这是是一种具有战战略意义的行行为，具有深深远的意义。保定案例例的失败，主主要是由于给给予外商固定定水价、固定定水量以及固固定回报率的的协议，不符符合共担风险险与收益的市市场规律。这这为水务行业业探索产权多多元化的道路路提供了宝贵贵的经验。我们在与外外资的谈判和和合作中，所所遵循的不仅仅有国内的法法律和法规，还还有国际惯例例。我国绝大大部分地区对对此尚不够深深入认识，因因此阻碍了对对这种模式的的应用。在中中法水务与保保定合资水厂厂案例中，不不仅消费者的的利益受到损损害，自来水水公司也同样样注定要面对对亏损的未来来。在我国，也也只有发达地地区，如上海海（威望迪上上海浦东水务务合资）、深深圳（首创威威水和法国威威利雅深圳水水务合资）是是双方均收益益的交易，从从中方来讲，盘盘活了资产，获获得了较大的的收益；从外外方来讲，外外资大规模介介入了城市供供水管网，与与单纯的水厂厂相比，介入入管网市场容容量更大，遍遍布城市的庞庞大的管网和和供排水设施施更能容纳大大规模的资金金。同时，管管网放开经营营，让外资直直接面对中国国市场和最终终用户，外资资更能在水价价调整中获益益，实现了中中外双方的共共赢。因此，以合合资的形式来来共同经营，共共担风险和收收益，必须在在符合市场规规律和国际惯惯例的条件下下，同时操作作方式必须得得当，才会实实现中方水务务、洋水务的的双赢。3、行市政政债券，具有有良好盈利能能力的水务企企业可以尝试试一般来说，市市政债券有三三大优点：首首先，融资成成本低，所具具有的免税特特点使其比国国债之外的其其他债券更具具有吸引力。其其次，期限长长，可长至三三四十年,可以更好地地同基础设施施项目相匹配配。资本市场场上发行项目目债券的平均均期限一般较较商业银行贷贷款期限要长长。第三，流流动性高，在在转让过程中中随时都可以以被吸纳和接接受。因此，通通过引进市政政债券，可以以促进我国债债券市场结构构的合理性，可可以保证我国国基础设施建建设资金的充充足。但是利用资资本市场发行行市政债券为为项目筹资，也也存在不少弊弊端：（1）导致致管理上的过过度疏忽(ReguulatorryOverrsightt)。由于市场场投资者缺乏乏专门的技术术和机构来监监督项目的经经营和管理，使使项目发起人人及其他参与与者无法对项项目进行监督督，因此它不不能解决机构构臃肿、效率率低下、政企企高度合一、内内部人控制等等垄断企业的的痼疾,不能从根本本上提高本土土供水企业的的效率与服务务水平。（2）在国国外市政债券券是作为城市市基础设施建建设的一种重重要的融资方方式，但是在在我国法律上上，至今仍然然没有任何支支持。因此，这这种方式如果果使用不当，有有可能导致政政府对水务发发展过多的行行政干预，甚甚至还可能成成为“寻租”的机会，从从而阻碍水务务行业的发展展。（3）债券券到期时会构构成对项目现现金流量的巨巨大压力，项项目现金流量量的产生是有有阶段性的而债券到期期时要求兑现现本金，这就就容易产生债债券兑现要求求与现金流量量不匹配的问问题。（4）市政政债券与其他他金融工具一一样具有信用用风险。如1975年发生了22.5亿美元的市市政债券违约约——纽约市票据据违约，是历历史上最大的的市政债券违违约案之一。地地方政府信用用成了关键因因素。所以笔者认认为，在中国国具有良好盈盈利能力的水水务企业可以以尝试作为试试点，用市政政债券方式进进行融资。从从我国改革模模式来看，有选择地挑挑选某些城市市先进行试点点，然后总结结出经验教训训再推广到全全国，这样可可以降低改革革的成本，避避免出现大的的金融动荡。4、建设具具有中国特色色的BOT模式BOT模式式前期准备工工作比较复杂杂，费用高昂昂，它既涉及及政府部门与与非政府部门门之间的谈判判工作，又牵牵涉许多需要要互相之间良良好协调的关关键机构，它它还包括许多多金融、税收收、外汇等经经济问题和法法律、公众利利益、环保等等社会问题。但是BOTT模式仍不失失为城市水务务业投融资的的较为可行的的模式。首先先，对外贸易易经济合作部部《关于以BOT方式吸收外外商投资的有有关问题的通通知》和国家家计委、电子子部和交通部部联合颁发的的《关于试办办外商投资特特许权项目审审批管理有关关问题的通知知》这两个规规范性文件为为BOT模式提供了了法律保障。其其次，采用BOT模式，可吸吸引大量国际际资本和民间间资本进入公公用事业、弥弥补财政资金金不足、减轻轻财政负担，分分散政府的投投资风险，也也避免了政府府的债务风险险，有助于引引进先进的管管理经验和设设计、施工等等技术水平，有有利于提高项项目的运作效效率，减少公公共产品生产产中寻租活动动所带来的社社会经济资源源的浪费，同同时可以挖掘掘私营部门的的能动性和创创造性，以利利益驱动机制制提高效率和和生产力，解解决普遍存在在的基础设施施运营效率不不高的问题。正是由于BBOT方式在基础础建设方面具具有巨大的优优越性，因而而它在许多发发展中国家都都得到了很快快的发展。城城市水务中如如水厂、管网网等作为相对对独立的设施施，完全可以以推向市场，由由企业投资，选选择技术先进进、经验丰富富、能提供优优质服务的企企业运作。但但是，BOT在我国推广广的过程中一一直存在着一一个死结，那那就是通过以以固定高回报报率（一般性性为15%左右）的外外资BOT的合作经营营方式。这种种经营模式给给国内许多自自来水公司带带来不少的经经济负担：首首先，洋水务务通过建水厂厂购买外国设设备，先取得得较丰厚的利利润。同时他他们控制和掌掌握了国内部部分自来水企企业技术改造造和技术进步步关键环节，并并以此获取进进一步利润。其其次，固定回回报的方式把把价格问题甩甩给自来水公公司，最终把把负担转嫁给给终端用户，难难题推给当地地政府。早期的BOOT投资是没有有市场风险和和财务风险的的，而无风险险的高回报的的“超国民待遇”并不符合市市场规则的要要求，内外资资企业不能在在同一起跑线线上竞争，因因而设定