中国环境司法现状调查

中国环境司法现状调查

一、引言为了解中国环境侵权救济现状、发现司法需求，中南财经政法大学环境资源法研究所在全国范围内开展了大规模的调研活动，2007年7月～9月为集中调研期，2007年10月至2009年12月为补充调研期。调研地点涵盖全国31个省、自治区和直辖市的省级单位以及省会城市、重要城市、部分地级市的城市和农村地区。在调研过程中，课题组收集了近十年来的环境裁判文书。①裁判文书是司法现状的重要载体，通过对裁判文书的认真梳理，可以从一个新的角度深入观察中国环境司法中的种种现象，虽然工作繁琐，但意义重大。在集中调研阶段，课题组收集到的司法文书共1068件，其中非环境司法文书114件，环境裁判文书954件。②环境裁判文书以环境民事裁判文书为主，也有一些环境行政裁判文书和与环境刑事裁判文书（具体情况参见表1），具体涉及到安徽(26)、北京(58)、重庆(31)、福建(11)、甘肃(37)、广东(28)、广西(29)、贵州(18)、海南(5)、河北(109)、河南(18)、黑龙江(14)、湖北(46)、湖南(15)、吉林(17)、江苏(65)、江西(15)、辽宁(31)、内蒙古(32)、宁夏(77)、青海(6)、山东(76)、山西(49)、陕西(11)、上海(12)、四川(1)、天津(33)、西藏(25)、新疆(54)、云南(4)、浙江(2)等省、自治区和直辖市。在对收集到的环境裁判文书进行通读后，我们整理出如下主要问题作为分析重点：(1)环境民事案件。包括数量、案件发生地与不同类型案件的数量和比例关系、诉讼参加人情况、案件审级和裁判文书类型、事实认定与法律适用、判决结果等。(2)环境行政案件。包括数量及其类型、环境行政裁判文书类型及数量与比例关系、诉讼参加人情况、事实认定与法律适用、判决结果等。(3)环境刑事案件。包括罪行类型和区域分布、不同类别之裁判文书的数量与比例、定罪与量刑、判决结果等。二、发现：裁判文书的现象背后为了更好地说明问题，我们对收集到的环境裁判文书从形式和内容两个方面并使用不同方法进行分析，前者以定量分析为主，后者以定性分析为主。（一）形式上的环境裁判文书1.为数不多的环境裁判文书。课题组在调研过程中，中国的司法公开制度为我们提供了十分便利的条件，许多地方法院都给予了我们积极的支持，但因为我们自身的原因，不可能将全国的案件都收集完全。而且我们的访谈也表明很多地方的法院很少甚至没有办理过环境案件，因此收集到的裁判文书也不多，共有954份，所以我们仅以这954个案件作为分析样本。根据国家公布的2006年统计数据，③并进行推算，④我们可以发现如下表2的现象：在正常情况下，来信来访总数小于环境纠纷的数量，行政处罚和行政复议的总和也必然小于进入行政程序的环境案件数量，而进入司法程序的2418个案件也必然小于实际发生数。即便如此，因为三者的出处基本等同，其计算方法和统计程序也大体一致，因此其误差存在某种一致性，故而三者的比率依然具备很强的代表性。据此，“环境纠纷数量——进入到行政程序的案件数量——进入到司法程序的案件数量”之间的比率为255∶38∶1，这充分说明环境案件进入到司法程序的少之又少，这也与我们访谈以及文书收集过程中所获得的信息相吻合。⑤由此，对于司法在解决环境纠纷中的地位与作用如何，目前状况是否已经发挥了其应有功能等问题，颇值得深思。2.高裁定、低调解的裁判文书种类。我们收集的环境裁判文书包括了判决书、裁定书和调解书三种形式，三种不同性质的环境案件的裁判文书数量如下：环境民事裁判文书中判决书、裁定书和调解书的数量分别为598、145和39，其中调解书的比例仅为4.99%。因为《行政诉讼法》规定了行政诉讼不适用于调解，环境行政裁判文书中判决书和裁定书的数量为76和35；环境刑事裁判文书中判决书、裁定书和调解书的数量分别为47、15和0。根据国家公布的统计数据，2003年～2007年，全国民事案件的调解和撤诉率为50.74%；⑥2008年，全国法院的民事案件调解率高达58.86%。⑦在我们收集到的裁判文书中，判决书多于裁定书、调解书，其中固然有不同法律文书适用范围不同的原因，但从中我们也发现了一些有意思的现象。第一，从判决书和裁定书在司法中的不同定位来看，判决书多意味着案件“卡壳”很少，进入司法程序后，就比较顺畅。⑧如此，环境民事案件、环境行政案件和环境刑事案件的判决率分别为4.12%、2.17%和3.13%，如此低的判决率，意味着环境案件进入司法环节后的程序问题非常多，审理困难重重，明显地反映出环境司法程序严重供应不足。第二，民事案件的调解率在一定程度上反映了案件的当事人利益冲突程度以及让步的空间。环境民事案件的极低调解率，表明环境民事纠纷较普通的民事案件矛盾更加尖锐、更难协调。这也提示我们环境民事纠纷具有公共利益属性，处理过程必须高度重视其可能产生的社会影响。第三，与判决相比，调解程序并不像正当法律程序所要求的那样创造了一个相对独立于外部环境的决策的“隔音空间”，⑨而是为法官和双方当事人提供了一个开放性的“交流空间”，在这个空间里，对解决纠纷起作用的不仅仅是法律规则和法律程序，还包括各种调解策略和技术。⑩同时，调解越多，意味着司法的社会功能更倾向于解决纠纷，而非确立法律规则。(11)环境民事案件的调解率低，也表明其“交流空间”不足、非法律规则和程序的运用不畅、纠纷解决不易。3.大有文章的三种裁判文书。课题组收集的环境民事案件、环境行政案件和环境刑事案件的数量分别为782、111和61，其比重分别为81.97%、11.64%和6.39%。而根据国家发布的统计数据，2003年～2007年，全国民事案件、行政案件和刑事案件的数量为2214.5万、338.5万和47万，占比分别为85.17%、13.02%和1.81%。(12)对比后我们可以发现，环境民事案件比普通民事案件低3.2%，环境行政案件较普通行政案件低1.38%，环境刑事案件较普通的刑事案件高4.58%。仅就三类案件的数量之比，可以观察到不同性质纠纷的发生程度：环境民事案件高，表明平等主体之间的环境纠纷较多；环境行政案件占比大，说明行政相对人对环境管理部门的执法争议多；环境刑事案件占比大，说明环境侵权性质严重，刑罚作用较大，环境监管严格。而将环境案件与全国其他案件进行比较，则可以引发关于环境司法功能的很多思考，也可以观察到一些有意义的现象。第一，虽然在我们的调研中，收集到的环境民事裁判文书最多，这其实与本课题的重点是环境侵权纠纷解决机制研究有关，但即便如此，将其10年的数量与全国5年的民事案件数量相比，依然很少。这表明，在出现环境民事纠纷的时候，当事人“不喜欢”打官司。第二，环境行政机关当被告的情况不多，这在一定意义上说明相对人对环境管理行政机关的执法情况服从程度较高。但这个结论并不绝对，也许是行政救济程序本身还发挥了过滤器的作用，如行政复议、信访方面发挥了作用。另外，也不排除还有其它非制度因素的作用。(13)第三，环境刑事案件多，表明了环境侵权的性质严重，社会影响大；同时，也表明环境刑事责任的规定相对完备。4.有意思的诉讼参加人。在收集到的环境民事裁判文书中，我们对原告及其诉讼代理人、被告及其诉讼代理人、第三人等身份情况作了统计（参见下表3、表4、表5）。在环境民事诉讼中，原告以自然人居多，往往孤身一人，且大多是中老年的农民或工人。相比于被告，很多原告都没有聘请专业律师，他们要么依赖一般的公民代理（比如与自己有某种关系的亲戚、朋友和家人），要么自己诉讼（原告自己诉讼的比例是被告的4.3倍）。而被告以法人和组织居多，他们大都聘请了律师，而且往往是两人，其中一人是自己的法律顾问或者工作人员，另外一人是专业的律师。如此可见，环境民事诉讼的原告大多是弱势群体，他们往往缺乏一定的经济实力去聘请专门的律师，所以多依赖自己、亲戚、朋友或家人作为诉讼代理人，而被告与原告相比明显处于强势地位，这种局面无疑加剧了原告和被告之间实际诉讼地位的不平等。在环境行政案件中，原告多是个体户、企业法人，个人的比重极低，而且多聘请了律师；而被告以环保局居多，也有一些其他的履行环境管理职能的行政机关，如建设局、海事局等。这表明原告“重视”环境行政诉讼——聘请了律师；而被告主体的类型较多，这说明拥有环境管理的职能部门都在按照法律规定执法。此外，没有一个被告选择自己诉讼，这虽然反映了被告对环境行政诉讼的“重视”，以及被告利用律师资源的便利，但令人费解的是，作为行政机关的被告，其自身已内设了法制机构，本不必“请人帮忙”，却因何还要聘请律师呢？据我们推测，一个可能的理由是行政机关多聘请律师作为常设法律顾问，当其参加诉讼时，裁判文书没有交代该代理人的法律顾问的身份。在环境刑事诉讼中，被告多是农民等身份，年龄集中在25岁到60岁之间，且以40岁左右居多，普遍文化程度不高。此外，也有为数不多的行政机关工作人员。前者主要是盗伐和滥伐林木罪等破坏环境资源类犯罪的犯罪主体，后者则主要是环境监管失职罪的犯罪主体。之所以出现这种情况，从客观上看，是因为有相当多的环境犯罪为资源类犯罪，案件主要集中在林地、山地等农村地区；同时，污染企业也多集中在偏远的农村地区。这也反映出保护环境与受教育程度的关系。（二）内容上的环境裁判文书1.认定事实——依赖科学证据。课题组收集到的裁判文书对于案件事实的认定，因案件的性质不同而有所不同。对于环境民事案件，民事裁判文书(14)中的事实认定主要集中在两个部分：一是损害后果，二是加害行为与损害后果之间的因果关系。而对于这两个问题的判断，大多以科学证据为依赖，换言之，鉴定结论对于案件事实起着决定性作用，而其它证据的运用明显不足。以我们收集到的水污染案件为例，污染造成的渔业损失，基本上是对“渔业损失的鉴定”结论的认定，而做出“渔业损失鉴定”的机构有环境监测站、农业科学所、卫生防疫站、渔业环境监测站、科技事务司法鉴定中心、水产技术推广站、价格认证中心等，且一个案件多次鉴定的情况大量存在，而当事人有关损害后果的辩论主要放在鉴定结论是否有效（更多的是鉴定机构是否具备相应的资质）上，文书反映发生争辩的达到了40.4%。关于因果关系的判断，其中判定“行为与后果之间没有因果关系”的占37.2%，基本上没有适用因果关系的推定程序规则，也没有发现降低因果关系证明标准的情况。(15)只有2个案件认定“排放污水是造成鱼塘死鱼的原因”，仅占0.3%；因果关系依赖鉴定结论或明确的法律规定(16)进行判断的占75%，而法官运用证据规则认定因果关系的仅为25%。由于无论是从我们收集到的文书还是实际发生的案件，环境民事案件数量都最大，而且最高人民法院颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》已经明确了环境污染案件实行举证责任倒置，(17)但从收集到的裁判文书看，运用举证责任倒置的仅为49.6%；更令人不解的是，一些文书一边适用举证责任倒置规则，一边仍然坚持运用鉴定结论认定因果关系，表明法官审理环境民事案件的能力不足，具体表现在如下几个方面。第一，法官对于科学证据（特别是鉴定结论）的过度偏好，一方面是对最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》有关规定的理解出现了偏差，简单认为鉴定结论是“证据之王”。(18)同时，也由于环境纠纷当事人之间的矛盾尖锐，法官试图以“鉴定结论”这样一种第三方判断为判决寻找依据，以求“自保”，从而减少当事人对法官公正性的质疑。但这样做就能实现法官的期许吗？即便能够实现法官的个人愿望，那么就没有别的问题存在吗？对此，颇值得我们深思。第二，依赖科学证据的前提是存在具有专业性、权威性、公信度极高的鉴定机构，但事实上，目前真正具备进行环境科学鉴定条件和能力的机构非常少，由此才会造成目前的多头鉴定、重复鉴定、鉴定结论混乱等局面。第三，法官对因果关系的判断，是一个综合考量各种证据、发现案件事实以达到“内心确信”的过程。法官仅仅依靠或者依赖鉴定结论，忽略了案件事实的其它证据，极有可能导致“事实认定错误”，对司法公正必然带来负面影响。对于环境行政案件，环境行政裁判文书中认定事实的焦点主要是被告具体行政行为的合法与否，关键在于被告是否拥有执法权、执法权的行使的程序和内容是否合法。由于行政审判事实认定实行“案卷审查主义”，需要由被告承担举证责任。文书中对于事实的认定大多比较简单，证据部分罗列规范性文件和执法文书的情况较多，对证据的分析以及认定事实的逻辑说明不够；此外，还存在对执法程序的审查不够严格的现象。对于环境刑事案件，环境刑事裁判文书中的事实认定基本等同于检察机关公诉的事实，有89%的判决书确认公诉事实，有11%的案件改变了对公诉事实的认定。从文书上看，环境刑事案件中的事实认定部分基本上没有展开，法官多围绕公诉机关提供的证据进行事实认定，法律逻辑运用不够。也许是因为环境刑事案件的案情一般比较简单，犯罪嫌疑人的认罪态度好，案件更为容易处理。2.裁判理由——侧重适用几部法律。综观全部裁判文书，对裁判理由的述说都不充分，往往只是在事实认定的后面，加上寥寥数语，很少有法官对于所适用的法律条文与事实之间的逻辑关系，以及适用该法条的理由做出充分说明。虽然有少量的裁判文书有相对详细的说理部分，但只占所收集文书的17%。(19)此外，我们还发现，所收集到的裁判文书适用的法律范围都十分有限，大量的专门环境法律法规在司法中并没有被适用（参见下表6）。从客观上看，程序法条适用多是一个正常现象，因为裁定文书、调解文书等基本上只能适用程序法，如准予撤诉、调解协议达成，“除此之外，没有其他”。并且，即使是判决书，也必须适用程序法的一般规定，所以，程序法在裁判文书中必然大量出现。但是，目前环境纠纷仅仅适用程序法审理显然也是不正常的，因为案件事实认定、因果关系判断、责任界定、举证责任分配等都必须依照实体法的规定进行。而从中国目前的环境立法现状看，几乎环境保护的所有领域都有实体法覆盖，尤其是关于防治环境污染的立法已经非常完备，为什么文书中很少适用有关环境保护的实体法呢？我们分析存在以下几个原因。第一，表明法院审理的环境案件类型较为单一。从理论上讲，环境纠纷类型复杂，因为受到污染和破坏，可能导致人身损害、财产损失、生态失衡的行为很多，由此才产生了以水、空气、土地、森林、草原等环境要素为标准和以水污染、大气污染、噪声污染、固体废物污染、放射性污染等环境污染物为标准的各种专门环境立法。从法律文书适用法律的情况看，法院所受理的环境案件只有水污染、噪声污染、相邻权等几种类型。这从一个侧面说明大量的环境纠纷尚未进入司法领域，环境司法的大门并未完全打开。第二，环境案件很少适用环境实体法，也在一定程度上表明现行的环境立法对司法的供给不足，有一些立法对法官来说“不好用”甚至“不能用”。第三，法官适用司法解释裁判现象比较普遍，甚至有的直接适用地方法院的司法解释，是一个值得高度关注的现象。如在我们收集到的某省39件采光权案件中，几乎全部援引了该省高级人民法院《关于审理采光纠纷案件的几点意见（试行）的通知》。司法解释在环境司法中的如此应用，对环境立法的可操作性是一个强烈的信号，环境立法的科学性、合理性问题再次凸显。3.裁判结果——尤其偏好几种形式。通过对判决书的分析，我们可以明显看到判决结果与法律规定的法律责任形式之间是存在距离的，有些责任形式很少用到，有些则完全没有用过。因为司法的被动性，法院的裁判结果在很大的程度上取决于原告的诉讼请求，除此之外，还有法律规定、法官的主观认知等要素，但不论如何，裁判结果永远只能“小于或等于”原告的诉讼请求。因此，裁判结果的偏好实际上反映了原告诉求的偏好。但进一步，也可以对环境司法中的法官释明权等司法能动性问题进行深入思考。从表7中我们不难看出，在环境民事案件中，原告的诉讼请求多集中在两个方面，即赔偿损失以及停止侵害、排除妨碍和消除危险，其中绝大多数都是两个请求一并提起，只有5例案件的原告仅仅主张损害赔偿。这说明在环境受害者的心目中，救济自己受损的环境权利，最为有效和直接的方式就是经济赔偿。而法官在判决书中对于原告的赔偿损失主张也比较容易支持，而对于其它主张，则支持的不多。法官对于原告诉讼请求的支持程度，很大程度上表明了法官对于这类案件所涉社会关系以及相应法律秩序的判断。在环境民事案件中，赔偿损失的诉讼请求得到的支持多，意味着法官对于环境污染和生态破坏所可能造成的不可逆转的后果认识不足，对于环境民事纠纷兼具个人私益与环境公益的性质不明，对于如何维护正常的环境法律秩序还缺乏深刻的理解和把握，法官的司法能力问题再次凸显。在这样的情况下，法官面对当事人的赔偿诉讼请求，有“一赔了之”的倾向，更关注的是“赔偿结案”而非环境法律秩序维护，司法能动性严重不足，释明权也就名存实亡了。表8中较低的原告胜诉率值得我们关注：是法官偏向被告、还是环境行政执法已经达到了严格依法行政的程度？从司法权与行政权的关系上看，对行政权的尊重是司法的必然选择，而且我国的《行政诉讼法》明确将维护行政行为作为立法目的，法官必须遵从。但《行政诉讼法》关于“监督行政行为”的目的是否得到了很好遵从，或者法官是否将两者放在了同等位置，则令人深思。从中国目前环境行政执法的实际情况看，并没有达到一个依法行政的程度，反而有诸多有关地方保护主义的批评之声。在这样的情况下，法官选择大量维持原判是否存在法律之外的原因？进一步讲，法官是否具有通过行政案件的审判妥善处理地方经济发展目标与环境资源保护之间的冲突的责任，是一个值得研究的课题。从现行有关行政立法上看，《行政诉讼法》所规定的行政裁判方式十分局限，不能很好地适应环境行政案件审理的需要，法官“不得已”选择其中某种判决方式也不在少数，这也在一定程度上影响了行政审判功能的充分发挥。此外，行政诉讼具有“案结事不了”的特性，因此，大量的环境行政案件因环境民事纠纷所引起，或者直接是因为环境民事案件审理的需要而提起。但目前的裁判形式并不能满足解决环境民事纠纷的需要，反而经常出现环境民事案件与环境行政案件相互掣肘，当事人反复申诉的情况。这表明，至少在环境纠纷方面，目前严格区分民事案件与行政案件的诉讼架构并不能满足纠纷解决的需要，是否应该成立专门的环境审判机构，将环境纠纷一并处理，节约司法成本，提高审判效率是需要引起高度重视的。表9中反映了环境刑事案件的一个较为突出的现象，即虽然都作了有罪判决，但量刑普遍较轻，且大多使用缓刑和罚金。似乎在这类犯罪中，司法更“喜欢”轻刑，这到底是法官的选择，还是另有原因？从收集到的文书看，目前进入司法领域的环境刑事案件类型比较单一，主要是破坏自然资源类的犯罪，重特大案件不多，而且多有从轻、减轻情节，这些都会使法官选择“轻判”。在罪刑法定原则下，立法质量对于刑事案件的处理结果有着直接影响。从我国目前有关环境刑事犯罪的规定来看，尚不足以为法官提供良好的立法支持，比如，许多涉及环境资源犯罪的规定多系空白罪状，部分罪状表述不准确、不明确，难以适用；又如，涉及环境资源犯罪的定罪标准偏高，且不符合生态保护要求，法定刑偏低，罚金刑缺乏量刑标准等，这都表明环境刑事立法不能适应司法需求的现状。当然，罪刑法定原则下的刑事审判，法官在量刑方面是有裁量权的，而真正要做到罪刑相适应对于法官的审判素质要求很高。环境刑事案件具有不同于传统案件的特性，法官在量刑时需要考虑的因素更多，简单以“犯罪金额”作为量刑标准是有问题的，法官运用自由裁量权能力与技巧应该引起高度关注。4.审而不终——裁判并非完整收场。在我们收集的裁判文书中，上诉案件和再审案件数量很多，其比例远远高于2003年～2007年全国案件的统计（参见下表10）。虽然由于我们收集案件方法的原因，并非上诉案件、申诉案件一一对应，但也可以提示我们关注其中一些非常重要的问题。上诉和再审的发生，都是因为当事人对裁判结果不认同。从一定程度上看，上诉率高、再审率高意味着当事人不服裁判结果的情况比较普遍。尤其是再审率高，对于“两审终审”制度以及司法的公信力、权威性都是巨大的挑战。这表明，环境司法并没有达到定分止争、恢复被破坏了的社会秩序的目的，既没有疏通怨气、平伏诉求，反而滋生怨言；又引发案件的“判决不决、终审不终”，影响司法公信力，反而增加了社会不稳定因素。种种现象之下，更需要我们做出以下的理性思考。一是环境纠纷处理难度大，取证难，法官审判水平差异大，各地法院之间、一个地方法院的法官之间的审判尺度不尽统一，极易造成当事人不服裁判。对此，应从立法和司法制度两个方面加以解决。二是影响环境案件审判的案外因素多，比如地方政府的地方保护主义、环境资源管理部门的部门保护主义倾向严重，环境案件的审理困难，当事人的合法权益得不到有效救济，导致当事人不服裁判。对此，应对环境资源案件的主管、审判机构等方面进行应对。三是涉及环境资源案件的鉴定机构、鉴定资质、鉴定程序混乱，多头鉴定、重复鉴定，鉴定结论相互矛盾，导致当事人不服裁判。对此，应高度重视规范环境资源司法鉴定的问题。四是法院和法官的环境司法保护意识不足，环境保护理念尚未真正变成法官的“内心确信”，审判水平和能力不足以应对解决环境纠纷的需要，一些环境资源案件的定性、审判程序运用、法律适用等出现偏差，导致当事人不服裁判。随之而来的是，提高法官的环境司法能力是当务之急。另一个我们必须要高度重视的问题是，由于“执行难”问题客观存在，当事人虽然胜诉，但利益得不到及时、有效填补，导致反复申诉。但环境侵权案件的“执行难”与传统案件有所不同，在某种程度上，由于环境案件造成损害容易、恢复困难甚至永远无法恢复的特性决定了一些案件必然产生“执行难”问题。从文书角度看，一些判决书的内容根本无法执行，尤其是重大或特大环境侵权案件，穷极侵权人的所有也不足损失的“冰山一角”。如此，判决书生效后，被执行人无执行能力的问题是一定会出现的。这个问题要得到解决，必须进行从立法到司法各个环节的通盘考虑，在立法上通过建立环境责任风险分担制度，实现环境损害的社会化救济，在执法方面严格贯彻预防原则，控制可能发生的环境损害后果，在纠纷解决方面采用多元化的解决途径、降低成本，在司法方面加大预防性、恢复性司法的运用力度，充分发挥司法的社会关系再造功能，等等。三、环保法庭文书的专门分析自2007年以来，环境司法出现了一些新的变化，环境司法的专门组织——环保法庭、环保审判庭开始在一些地方法院设立，它们代表着中国环境司法发展的未来。课题组对其中成立较早或案件较多的四个专门环境审判组织——贵阳市清镇环保法庭、无锡中院环保审判庭、昆明中院环保审判庭和玉溪中院环保审判庭进