依托“代建制”落实政府投资工程项目法人责任制

依托“代建制”落实政府投资工程项目法人责任制政府投资工程项项目法人责任任制代建制

随着经经济的不断发发展，各地政政府都在不断断改善城市投投资环境，提提升城市品位位，进行大规规模基础设施施建设，使得得建设资金需需求急速膨胀胀。如何利用用有限的建设设资金进一步步发展城市经经济，改善城城市面貌，就就成了政府一一大难题。其其实，政府除除了要想方设设法筹集建设设资金，还必必须在政府投投资工程上建建立健全项目目管理机制，实实现专业化建建设管理，从从而有效控制制投资、质量量和进度，提提高管理水平平和投资效益益，确保建设设资金得到充充分有效的利利用。

1

政府投资工工程项目法人人责任制执行行过程中问题题凸现

政府投投资工程作为为政府实践其其职能的一种种重要手段，在在国民经济活活动中起着非非常重要的作作用。投资是是经济

甘文成成增长的基本本推动力，政政府在发展经经济的同时，加加大对城市基基础设施和市市政公用设施施的投资力度度是必要的，但但必须按照投投资效益最大大化和建设成成本最小化原原则，实行城城市建设职责责分工，进一一步完善政府府投资工程项项目法人责任任制和明晰建建设参与各方方的权、责、利利，形成既有有利于提高投投资效益，又又能保障城市市快速发展的的工程项目建建设管理体制制。

早在11996年，国家计计委就制定颁颁发了《关于于实行建设项项目法人责任任制的暂行规规定》，要求求经营性政府投投资项目必须须组建项日法法人，项目法法人为依法设设立的独立性性机构，对项项目的策划、资资金筹措、建建设实施、生生产经营、债债务偿还和资资产的保值、增增值，实行全全过程负责。然然而，我国政政府投资工程程实施的项目目法人责任制制还存在相当当大的问题：：首先是落实实不到位，由由于部门问利利益关系，对对于政府投资资工程(尤其是非经经营性的)，各部门各各自为战，仍仍然保持着通通过一次性临临时机构或常常设基建处室室进行建设管管理，管理水水平低下，造造成大量的物物力、人力和和财力的浪费费；其次是与与公司法有冲冲突，多数项项目法人是在在项目可行性性研究报告经经批准(有的甚至投投资已下达到到主管部门)后才正式组组建，而且大大多数都不是是公司，而是是原有单位成成立的临时机机构，没有资资本金；第三三是违背了项项目法人责任任制的本质，我我国政府投资资工程的项目目法人责任制制实质上是行行政领导责任任制，资金的的筹措和使用用具有极强的的计划性，各各级政府在项项目建设中起起着决定性的的作用，项目目法人的领导导班子大多数数由各级行政政领导和主管管部门负责人人组成，项目目管理仍然是是以行政手段段为主，辅以以经济手段；；第四是项目目法人难以履履行应有的职职权，在政府府行政干扰下下，项目法人人没有独立的的投资决策权权，不具备资资金的自我积积累能力和向向外部融资的的能力，项目目建成后没有有收益权和所所有权等。

目前，我我国每年的全全社会固定资资产投资为3万亿元，其其中政府投资资工程就大约约占到10％，达到3500亿元左右，要要按期、保质质、保量地完完成如此巨额额的投资，要要求政府投资资工程(包括非经营营性的)必须全面落落实和完善项项目法人责任任制，对项目目管理者实行行监督、考核核机制，在一一定程度上抑抑制投资冲动动，防止投资资规模失控，有有效控制工程程的投资、质质量和进度，提提高投资效益益，充分利用用有限的政府府投资资金，逐逐步规范混乱乱的建设市场场。

2

组建项目投投资法人和项项目建设法人人

政府投投资工程应该该是市场提供供产品、政府府提供服务，从从而逐步走向向符合市场经经济大原则的的城市建设市市场模式，实实现良性循环环。然而，由由于政府投资资工程的业主主、使用单位位、建设单位位和投资者混混淆不清，全全面落实项目目法人责任制制十分困难。这这就要求在推推行政府投资资工程项目法法人责任制的的过程中，必必须按照“投、建、管管、用”相分离的指指导思想，明明确业主、使使用单位、建建设单位和投投资者各自的的职责，组建建政府投资工工程的项目投投资法人和项项目建设法人人，这也是符符合建设项目目的建设基本本程序和管理理需要。

建设项项目是指需要要投入一定量量的资本、实实物资产，有有预期的经济济社会目标，在在一定约束条条件下，经过过研究决策和和实施(设计和施工建设等)等一系列程程序，形成固固定资产的一一次性事业，是是投资行为与与建设行为相相结合的投资资项目。而投投资项目，广广义的泛指在在一定的约束束下(如资金、技技术、资源、时时间、空间、政政策等)，投资主体体为获得未来来预期效益，将将货币资本或或实物资本投投入盈利性或或非盈利性事事业，从事生生产或服务等等经济活动，具具有明确目标标要求的一次次性事业；狭狭义的是指既既有投资行为为，又有建设设行为的工程程建设项目。显显然，投资是是项目建设的的起点，没有有投资就没有有建设；反过过来，没有建建设行为，投投资的目的就就不可能实现现。建设的过过程就是投资资目的实现的的过程，是把把投入的货币币转换成实物物资产的过程程。可见，项项目建设管理理是建设项目目管理中的一一部分，而项项目投资管理理则是建设项项目管理中的的另一部分。

因此，建建设项目可划划分为投资期期、建设期和和运营期三个个时期。这样样可通过逐步步组建项目投投资法人和项项目建设法人人来解决政府府投资工程的的政府、业主主、使用单位位、建设单位位和投资者等等同位一体的的矛盾，从而而真正实现政政府投资工程程项目法人责责任制。当然然，需要说明明的是，建设设项目法人与与项目建设法法人是完全两两个不同的概概念，建设项项目法人是从从整个建筑行行业来讲的，是是为了区分其其他行业的项项目法人而提提出的概念，在在建筑行业里里，建设项目目法人就可以以简称为项目目法人；项目目建设法人实实质上是建设设项目的建设设法人，是指指工程项目在在建设施工过过程中的组织织法人，是建建设项目法人人的一个分支支；而项目投投资法人实质质上是建设项项目的投资法法人，是指工工程项目在投投资管理过程程中的组织法法人。

3“代代建制”和政府投资资工程项目法法人责任制的的关联

20004年11月，建设部部出台的《建建设工程项目目管理试行办办法》就是为为了加强政府府投资工程的的项目管理，加加快推行政府府投资工程“代建制”的步伐。所所谓“代建制”就是将项目目建设人与项项目使用人分分离，由项目目出资人委托托有相应资质质的项目代建建人对项目招招投标和勘察察、设计、施施工、监理等建设全全过程进行组组织管理，项项目竣工后交交付使用人的的项目建设管管理行为。基基本框架就是是通过政府、业业主、项目管管理企业、承承建商、使用用单位(运营单位)等五大主体体进行政府投投资工程的建建设管理，它它们之间的主主要关系是：：政府成立城城投公司作为为项目业主，政政府主管部门门负责对建设设工程项目管管理市场进行行监管；业主主按招商合同同选择项目管管理企业，并并负责投融资资和建设资金金管理，接受受财政部门审审核；项目管管理企业按合合同负责项目目的建设管理理，并接受政政府和业主的的监管；承建建商按合同负负责项目的设设计施工和材材料采购等工工作，并接受受项目管理企企业管理；使使用单位(运营单位)最终使用(运营)竣工后的项项目，并在使使用(运用)过程中接受受政府和业主主监管。

显然，“代建制”能够解决多多年来政府部部门在政府投投资工程中的的角色和责任任不明确的难难题，是实现现政府投资工工程“投、建、管管、用”职能分离的的关键，是政政府投资工程程(尤其是非经经营性项目)实行项目法法人责任制的的一种有力措措施。长期以以来，政府部部门作为纳税税人的代表成成为政府投资资工程的业主主，进行项目目的组织实施施和建设管理理，同时又行行使建设市场场监管等职能能，这无异于于运动员和裁裁判二任一身身，无法按照照市场经济原原则实现政府府职能的转变变，更无法替替广大人民群群众实现项目目的投资、建建设和收益。这这使得政府投投资工程的建建设管理缺乏乏约束力，造造成监管不力力、缺乏规则则制定的公正正性和规则执执行的透明性性，还使得项项目的投资、质质量和进度都都难以得到控控制，项目的的成本和收益益难以回收。

在改革革的不断深入入和经营城市市理念的不断断发展过程中中，政府根据据公司法组建建城投公司作作为城建投资资主体的项目目业主和项目目投资法人，既既是政府投资资工程推行“代建制”的需要，更更是全面深化化和完善项目目法人责任制制的基础。因因为政府必须须从政府投资资工程的建设管理中完完全摆脱出来来，那么，城城投公司作为为经营城市的的主体，就必必须代表纳税税人的利益，在在政府和广大大人民群众的的监督下对政政府投资工程程进行投资管管理，在管理理上突出“代建”与“集中的专业业化项目管理理”，充分借助助社会中介机机构的力量进进行政府投资资工程项目的的管理和建设设，从而推进进政府投资工工程项目法人人责任制和“代建制”的全面落实实，实现政府府投资工程“投、建、管管、用”相分离的项项目管理模式式的改革。

4通通过“代建制”促进政府投投资工程项目目法人责任制制的落实

“代建建制”是随着市场场经济的发展展和社会分工工的扩大以及及社会经济发发展水平的不不断提高、技技术含量日益益增加和项目目实施专业化化的要求，而而逐渐被世界界发达国家广广泛应用的一一种工程建设设项目实施管管理方式。在在深化政府投投资工程项目目法人责任制制改革过程中中，可以从建建设项目整个个过程的投资资、建设和运运营三个主要要方面进行考考虑，通过“代建制”的五大主体体组建项目投投资法人和项项目建设法人人，实现政府府投资项目投投、建、管、用用的分离和相相对集中的管管理模式，即即城投公司作作为政府投资资工程的项目目业主和投融融资主体，在在投资上对政政府负责，在在使用上对使使用单位负责责，从而实现现自己的项目目投资法人地地位，执行项项目投资法人人职能；对于于建设单位(可以由城投投公司代替，也也可以通过招招投标的方式式选择专业性性建设管理机机构或项目管管理企业)来说，它作作为项目建设设过程的实施施管理者，对对投资者负责责资金使用安安全问题，对对使用者负责责项目使用安安全问题，从从而实现自己己的项目建设设法人地位，执执行项目建设设法人职能。

“代建建制”的应用使项项目管理技术术、管理手段段和管理思想想更专业、更更先进，政府府不用组织相相应的管理机机构，也不用用介入具体的的经济活动，而而是以专业的的项目管理企企业代替政府府庞大的临时时管理组织，能能够有效地防防止公务员队队伍膨胀，通通过市场的方方式转移项目目建设费用超超支的风险。这这样，政府就就可以脱离出出来执行其监监督管理职能能，完全充当当裁判角色，而而不再是运动动员和裁判二二任一身的角角色，既符合合国际惯例，有有利于维护正正常的市场运运行秩序，又又可有效地杜杜绝公务人员员产生腐败，同同时还能积极极促进政府投投资工程项