阳光法案背后的京城地产

“阳光法案”背后的京城地产

2004年2月4日下发的北京市五部门4号令，曾被业界誉为“阳光法案”，但《中国新闻周刊》在《谁操控了京城地产》一文中却指出：“这是一个亡羊补牢的文件。”一破解京城地产谜局2002年5月出台的11号令（《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定》）曾拉开了北京房产公平交易的帷幕，这份文件规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。然而，2002年6月底颁布的33号令，出人意料地又对5类土地网开一面：绿化隔离地区建设项目用地、小城镇建设项目用地、开发带危改项目用地、国家级开发区和科技园区外非生产加工型一般性高科技项目用地。同时这份文件使那些敏感的本地房地产商意识到，靠政策空隙发财的时间不多了，因此，2002～2003年间，北京市出现了一轮狂热的圈地运动——协议出让土地的风潮。据统计，在33号令后政府突击批出的土地，至少可以保证北京未来5年左右时间的土地供应。与此相应，当期通过公开交易上市的土地供应量却几乎可以忽略不计。一位业界人士称：“目前，北京三环以内基本已无地可圈，四环的地数量也很少了。”在这种背景下，2004年2月4日，由北京市国土房管局、市发改委、市规划委、市建委、市监察局联合制定了4号文件，规定：今后，除纯粹的危改项目外，绿化隔离地区建设项目用地、小城镇建设项目用地、开发带危改项目用地、国家级开发区和科技园区外非生产加工型一般性高科技项目用地等5类经营性用地，在办理国有土地使用权出让时，均须通过招标、拍卖、挂牌方式在土地交易市场公开进行。4号令由于将北京的土地交易公开化，而被业界称为阳光方案，但是在这缕阳光出现之前，牺牲国家利益，成全开发商和土地持有者私利的交易方式，却在它即将告别历史舞台的前夜，被发挥到了极致。据有关部门的资料显示：大约1亿多平方米的土地在4号文件出台的改革前夜，被北京一些有特殊背景的大地产商圈走了。“实际数字可能比这还要大”，一位地产商这样说。另据有关部门的统计资料显示，从33号令出台（2002年7月）到2002年10月，北京市协议出让和规划成熟的用地近9000万平方米，规划建设面积近1.3亿平方米。而之前十年时间（1992年～2002年），北京土地出让总面积和规划建筑总面积分别只有9811.4万平方米和1.4亿平方米。短短4个月，北京批发的土地量就相当于前10年的总量。协议转让土地，曾经是国有土地转让最主流的方式。它通常的运作程序是：开发商与土地使用权所有者（主要是北京市各区县下属的综合开发公司等）进行一对一的私下谈判，谈妥价格后，再与有关政府部门达成土地转让协议。在市场经济发展的初期，在这个特定的阶段，通过土地使用权协议出让，可以大大降低取得开发土地的门槛，使房地产市场得以快速发展，一部分管理经营好的企业快速实现资本积累，应该说土地协议出让政策在当时的条件下对房地产市场起到了积极的推动作用。但在近十年的市场经济发展过程中，已经有一批企业积累了一定资本和企业管理及经营的经验。然而，大量的房地产开发项目在一些开发公司的手中由于种种原因无法开发，在很大程度上影响了资源的合理配置，并越来越明显地影响房地产行业的发展。有资金有实力的企业经常苦于拿不到好项目，而很多好项目立项十年都无力开发，有些占有良好资源的公司不断地找下家高额转让。可以说，土地使用权协议出让政策带来了开发水平参差不齐、开发质量及交易不公平、土地暗箱操作、国有资产流失、不公平竞争等问题。“这样一事一议的方式，给土地交易留下了很大的寻租空间。”首都经济贸易大学城市经济系房地产开发经营教研室主任邢爱平说，协议出让土地的过程都处在“暗箱”之中，没有一个公开竞价的过程，也没有形成价格的程序和规则——哪些土地可以协议转让、协议转让价格怎么确定，都没有明确的规定，其间的回旋余地就依靠谈判双方的技巧和交情。“说白了，就是靠人情，讲关系。”马江说。他是北京一家中型房地产公司的项目经理。SOHO中国的董事长潘石屹告诉记者，在4号令之前，大约90%的国有土地使用权的取得都是通过协议转让。既然协议出让土地数量如此巨大，究竟这些土地花落谁家？又有哪些人的利益被牺牲掉？带着这样的疑问，《中国新闻周刊》记者采访了从政府官员、到大房地产商、到大“地主”、小房虫的每一个方面，将复杂的利益关系梳理成四个利益方的碰撞。（1）手中握有土地的政府部门以及拥有土地资源的国有企业、工厂、事业单位等。（2）京城本地的房地产开发商，他们虽然没有掌握大量资本，但因为与政府有千丝万缕的关系，可以从政府手中廉价拿地，如首创；此外，还有房虫，他们同样可以通过行政资源廉价拿到土地，其操作方式通常为：注册一家公司，再将土地作为公司资产在市场上出卖。（3）无行政资源的利益集团，主要指外地来京的房地产商，这些人有资本但远离行政资源，只能高价买地，或即使出高价也拿不到地，如“拿鸡蛋换粮票”的潘石屹，无往不胜却在北京折戟沉沙的万科。（4）城市平民，包括普通的消费者和被征地的居民。这部分人在各方的博弈中往往无任何利益可言。北京市委研究室的研究人员胡睿宪分析说，4号令下发前被圈走的1亿多平方米土地可能分布在“地虫”（炒地皮的公司）和一些大的房地产企业手里，比如天鸿集团（北京市城乡建设委员会下属企业）、首创集团（北京市政府的下属企业）、珠江集团（与香港地产商合生创展合作，拥有异常雄厚的资金实力）。这些企业或者是北京市属的国有企业，或者是跟政府关系比较密切的企业。“以珠江集团为例，现在它手里随便一个项目就能达到一二千亩（666.6平方米/亩），有的甚至五千亩，说明它的土地储备相当丰富。”胡睿宪说。还有一些土地落在了“地虫”手里。尤杰透露说，这些“地虫”大多是北京本地的企业，在政府相关部门有着“过硬”的关系，他们拿地比外地的地产商要容易得多。33号令出来后，这些人也加入了大肆圈地的行列。“据国土资源部土地利用司资产处提供的数据，1999年，全国招标拍卖的土地面积只有1000万平方米，收到的土地价款114亿元，平均1057元/平方米；而从1992年到1999年，全国出让土地面积30亿平方米，土地收入却仅有1000亿元，单价只有130多元/平方米，前者是后者的8倍还多。”显然，协议出让土地过程中首先牺牲的是国家的利益。与此同时，由于通过行政资源廉价拿地的过程中，开发商支付的出让金和各项费用，正是补偿给被征地住户的资金来源。“出让金的低廉，决定了被征地的住户获得的补偿也相应走低。”首都经济贸易大学城市经济系房地产经营管理教研室主任邢亚平说，比如绿化隔离带通常在农村，土地使用权的所有者是农民。此外，由于土地的价格是房价的很重要的一部分，土地价格的步步攀升就直接导致房价的飞涨。因此，最终买单的只能是包括农民、普通消费者在内的城市平民。二《中国新闻周刊》的相关报道从《谁操控了京城地产》这篇报道中不难看出，《中国新闻周刊》着重选择那些既符合自身的价值判断，同时其他媒体挖掘的深度还不够的选题和角度。4号令出台后，《北京晨报》《中国经营报》《中华工商时报》等多家媒体均做报道，选取的角度多为“北京房产市场的新契机”、“土地拍卖制可能会抬升土地成本并可能由此导致房价的上涨”。然而，面对4号令出台前的圈地运动，面对渴望公平公正交易的房地产开发商，《中国新闻周刊》想到的更多：政策变动牵动了哪些利益方，他们是如何博弈的，谁受益谁受损，这些背离市场经济原则的做法又是如何产生的……正是基于以上的思考，有了我们看到的《谁操控了京城地产》。出于对社会现实的批判精神和新闻人自身的道德良知，2003年《中国新闻周刊》推出一期封面文章，是有关京城出租汽车的利益调查。关于出租车行业黑幕的调查已经有很多了，比较有代表的是王克勤的调查，但《中国新闻周刊》仍然认为这个选题还有可挖掘之处，因为在对所有的相关报道进行了研究之后，发现那些报道更多的是在社会层面上探讨，没有从经济的角度、利益的角度去看，他们呈现了很多出租车的黑幕、悲惨的故事、出租车发展的历史等等，但没有把因为出租车这个行业内部机制的变化而影响到不同群体的利益的变化这条新闻背后的主线呈现出来，“所以《中国新闻周刊》还是做了这个选题的报道，而且反响不俗”。以报道时政新闻为主的《中国新闻周刊》对经济、文化、娱乐、时尚等也广有涉足，因为所有这些都是在中国政治体制改革这一语境下进行的。尤其是对中国房地产业，《中国新闻周刊》认为在社会政治经济转轨的过程中，房地产业可被看作中国社会半市场化、半行政主导的典型标本。因此一直关注房地产市场的变化，发表过相关的《拆迁利益黑洞》、《新土地革命》等一系列报道。《拆迁利益黑洞》一文中，记者对拆迁黑洞进行了深入地剖析：不少政府沉湎于传统的政府管理方式，过多地关注城市开发中的政绩，较少关注多元利益的要求，甚至自觉不自觉地将房地产公司的利益等同于公共利益。许多评论者质疑政府在土地转让中的公开、公平、公正问题。但除此之外，还存在另一个重要问题，即政府作为公共权力应该扮演何种角色。文章提出：有必要从根本上思考政府在城市改造与拆迁中的职能，重塑政府的公共性。《新土地革命》（2003年12月29日）专题报道中，中国现行征地制度对于“公共利益”的界定模糊。我国《宪法》目前规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但对于公共利益的界定，《土地管理法》没有进一步进行阐释。记者将国内外征地措施进行对比探讨提出了如何将利益还给农民的问题。《GDP诱惑与失地农民》：第三轮圈地风席卷全国之后，记者走访了失地农民、政府官员，以及相关学者。上访农民张书芳为生计发愁：“钱花光以后可咋办呀？”同时，华明镇党委副书记储玉明一脸的委屈：“征地是建设天津空港物流加工区，加工区所在的天津保税区GDP占到整个天津市的40%”，“难道这个不比耕种的收益强？”一项计算表明，在GDP高速增长的同时，如果按照现行征地制度与经济发展速度，到2030年，中国的失地农民将超过7800万人。如此，在整个国家的城镇化和工业化的进程中，失去了土地的农民生计反而成了问题。《拆迁应以市场契约而非政府之手解决》提出不少政府仍然沉湎于传统的政府管理方式的问题：强行拆迁，招商引资。过多地关注城市开发中的政绩，较少关注多元利益的要求，甚至自觉不自觉地将房地产公司的利益等同于公共利益。在引述众多评论者质疑政府在土地转让中的公开、公平、公正问题的同时，进行进一步分析：政府以此种方式行为，丧失了公共利益代表的性质，自贬为特殊利益的仆从，进而会严重激化社会矛盾，削弱政府的公信力。《梳理33号文和4号令之间脉络》（2004年3月2日）选取一个典型：张金福主管的北京市西南三环和四环之间占地33公顷的绿化隔离带项目，它是受到新近出台的北京市4号令影响最大的区域之一。记者通过采访北京市土地储备中心收购储备部负责人和北京房地产业内的专家，梳理了4号令出台的深层原因。《圈地热谁之过？大管家田凤山是否该负责》（2003年11月12日）指出《土地管理法》规定，土地使用权可以通过协议、招标、拍卖三种方式进行，但据统计，2000年中国出让的30万公顷土地中，以招标、拍卖方式出让的只占总出让量的5%。土地使用权出让过程中引发了国有资产的流失。征地制度的缺陷和执法的软弱，使得地方政府圈地的积极性得到淋漓尽致的发挥。《阳光法案迟到谁是政策漏洞利益竞争获益者》（2004年3月2日）认为：整个问题的源头也许在于立法制度的缺陷。大多数有关经济事务的行政法规的起草者、解释者与执行者是同一些部门、同一批官员，缺乏清晰而有力的外部制约。在这种格局下出现了大量灵活性条款，授予官员以巨大的自由裁量权，催生官员的腐败和商人的堕落。《中国土地新政如何遏止违法交易》（2004年7月24日）分析了政府、专家、开发商对土地新政的不同解读方式。主管部门眼里的土地新政是要房地产资金适当收缩，土地供应向市场方向转变。专家坦言土地市场仍有问题：从过渡期来看，现在还有大量土地进行协议出让。其次，收购储备的资金不落实。而开发商则通过联合投标、资本运作方式获得土地。三社会转型期的舆论监督2000年以来的这一时期，对于中国历史来说，是市场化不断加深的转型期，中国社会、政治、经济、文化经历了深刻的变化，因此，诞生于这一转折时期的《中国新闻周刊》既是这一特定时期的历史产物，同时也是这一时期的历史见证：一方面，我们可以通过《中国新闻周刊》这一时期的新闻报道来理解和分析这一特定时期的社会语境，如《谁操控了京城地产》一文揭露了处于社会转型期的中国亟须解决的问题之一：行政权力的参与使市场发生畸变，利益集团利用转轨时期的漏洞，在最短时间最大限度地攫取了自己的利益；另一方面我们也可以从这一特定时期的历史语境来观察和阐释《中国新闻周刊》以及中国新闻业这一时期的舆论监督状况。媒体舆论监督是公众了解、参与和监督公共事务管理活动的重要方式。《中国新闻周刊》自创刊之日起，就强调新闻媒体舆论监督的功能，凭借其新闻敏感与社会责任感，发表多篇调查性报道。《中国新闻周刊》进行舆论监督不仅体现在它表现转型时期中国人的精神状态，也不仅体现在它客观、真实地记录社会进程，更多地在于它挖掘社会症结，有效地推动了社会进步。正是从不同角度发出的无数不同的声音，决定了人们所能获得的真理的样式。《中国新闻周刊》在进行舆论监督时，往往是建设性地为方方面面的声音提供了一个平台，从尽可能多的角度探讨同一事件的含义，为方方面面有影响力的人展示，让大家从中思考。不仅揭露事实真相，实现公众知情权，而且