卫生健康系统重大决策社会稳定风险评估操作指南

卫生健康系统重大决策社会稳定风险评估操作指南

重大决策社会稳定风险评估，是指出台或拟订重大决策之前，通过全面科学地分析可能影响社会稳定的因素，预测其损害程度，预估责任主体的承受能力，进而综合评定风险等级。开展卫生健康系统重大决策社会稳定风险评估，是完善重大决策规则和程序，推进决策科学化、民主化、法治化的重要举措。为预防和化解社会矛盾，提升社会管理水平，推进卫生健康系统重大决策社会稳定风险评估工作，现编制《卫生健康系统重大决策社会稳定风险评估操作指南（试行）》（以下简称“《操作指南》”）。《操作指南》主要依据《中共中央办公厅国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的实施方案（试行）》（中办发〔2012〕2号）和《国家卫生健康委关于建立健全卫生健康系统重大决策社会稳定风险评估机制的实施方案》（国卫办发〔2014〕26号）以及国家有关法规编制，阐明了开展重大决策社会稳定风险评估的工作流程以及相应的评估方法和工作重点，为开展卫生健康系统重大决策社会稳定风险评估工作、编制评估报告、对评估报告进行审查评价等提供技术指导。

第一章评估组织评估组织包括主持、组织或参与重大决策社会稳定风险评估过程的团体、组织以及个人，是对决策进行评价分析的实施者，在风险评估系统处于主导性地位。一、评估责任主体依照“谁主管、谁负责，谁决策、谁评估”的原则，由重大决策的提出部门、起草部门、项目申报审批部门作为社会稳定风险评估的责任主体，涉及多个部门的由牵头部门作为评估责任主体。责任主体主要负责风险评估的组织实施工作，并对评估结论负责。二、评估技术主体评估责任主体可自行组织开展社会稳定风险评估工作并编制评估报告，也可委托专业的独立第三方评估机构担任，本着独立性和公平公开的原则，通过专业评估人员、专业的技术和方法进行技术支持，协助开展风险评估工作并编制评估报告。三、评估监督主体评估责任主体要组织相关部门或机构对评估报告进行全面审查评价。评估监督主体是负责对风险评估进行监督的组织或个人，通常由上级卫生健康行政部门、政府专职监督机构或群众代表、大众传媒等构成。评估监督主体不直接承担风险评估工作，但担负着组织、指导、协调、监督和检查等职责。第二章评估范围凡直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定风险的重大决策特别是重大改革措施，作出决策前都要进行社会稳定风险评估。具体如下：（一）直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定风险的重大卫生健康决策事项（如：医疗卫生服务价格调整）。（二）重大公共卫生措施、落实生育政策的措施、医疗安全、血液安全、高风险和涉及重大伦理问题的临床研究和技术准入等。（三）重大医疗保障政策调整。（四）涉及较大范围群众切身利益的卫生工程项目和特殊建设工程选址等。（五）医疗安全存在重大问题和较大隐患的二级以上医院及相应卫生服务机构的暂停执业与恢复运营（法律法规有明确规定的除外）。（六）涉及较大范围卫生健康队伍职工切身利益的重大人事分配政策调整与实施；国有、集体医疗卫生健康机构改革或重组中的产权转让、资产处置、人员安置和社会保障等。（七）其他涉及较多群众切身利益和可能引发群众集体上访、群体性事件、媒体炒作的事项，行业、国内和国际社会关注的重大事项。各级卫生健康行政部门可根据上述评估范围和实际情况，进一步完善评估细目，研究确定需要评估的具体事项。第三章评估主要内容重大决策社会稳定风险评估主要从合法性、合理性、可行性、安全性、可控性、国际性等六个方面进行（详见表1示例）。根据不同决策的特点，可对评估要素和评估依据进行调整、优化或增减，识别决策可能存在的风险。表1重大决策社会稳定风险评估内容、要素和依据（示例）评估内容评估要素评估依据1.合法性（1）决策主体1）决策提出、审定部门对决策事项是否享有相应的决策权并在权限范围内进行决策（2）决策程序2）是否符合法定程序，是否经过严格的审查报批程序（3）决策内容3）法规、政策依据是否充分4）是否符合有关法律、法规、规章和政策的规定5）政策调整、利益调节的对象和范围界定是否准确2.合理性（4）决策动机6）是否符合大多数群众的利益，符合社会公共利益需求7）社会舆论和利益群体是否认可决策基于适当的考虑（5）利益调整8）是否兼顾人民群众的现实利益和长远利益9）是否会给群众带来过重的经济负担或给群众生产生活造成过多的不便10）是否统筹兼顾决策所涉及相关方、群众的合法权益（6）接受程度11）是否得到大多数群众的理解和支持（7）实施措施12）拟采取的措施和手段是否必要、适当13）是否遵循公开、公平、公正原则，经过必备的公众参与程序3.可行性（8）政策衔接14）是否能确保政策连续性、稳定性以及与相关政策之间的协调性15）是否在不同地区、行业、群体之间保持协调性（9）经济支撑16）是否与本行政区域的经济社会发展水平相适应17）决策实施所需的人力、物力、财力是否具备（10）可操作性18）是否具有具体、详实、可操作的实施方案，相关配套措施是否经过科学、严谨、周密的论证19）是否超出大多数群众的承受能力20）是否得到相关部门、单位的积极支持、配合（11）所需条件21）是否具备相应的技术手段确保政策目标的实现22）出台的时机和条件是否基本成熟23）是否会导致相关行业、相邻地区群众的攀比4.安全性（12）潜在负效应24）是否符合可持续发展的要求，是否会对生态环境、群众健康权益造成重大影响25）是否会引起较大的影响社会治安和社会稳定以及国际社会关注的事件26）是否会给其他地方、行业、群体带来负面影响（13）群众反对的激烈程度27）政策的目标群体和利益相关群体反对政策的程度是否激烈28）媒体舆情、利益无关群体反对政策的程度是否激烈5.可控性（14）预防、化解措施29）对可能产生环境污染、生态环境影响的项目，是否有科学的治理、环保配套措施30）是否有相应的预防预警措施防范社会稳定风险31）各类群体提出的异议和诉求能否在现行法律和政策框架内妥善解决32）是否有相应的应急预案处置可能出现的社会稳定风险事件33）决策部门及相关部门是否能动态跟踪了解政策实施情况，并有针对性地开展宣传、解释和说服工作6.国际性（15）国际社会影响34）是否需要事先征求有关国际组织和国家的意见35）是否会引发国际社会的关注或负面效应36）是否准备相应的应对口径37）是否需要向有关国际组织和国家通报

第四章评估流程重大决策社会稳定风险评估流程包括：风险调查，风险识别，风险分析，风险等级确定，风险处置措施研究，评估报告编制等。一、风险调查（一）调查方法1.收集与决策事项有关的法律、法规、规章和政策以及舆论热点等方面的资料和信息。2.通过印发征求意见稿等方式，征求卫生健康系统内相关部门、各省市的意见以及决策涉及的其他部委的意见建议，必要时还需征求人大代表、政协委员意见。3.采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等适当形式，公开征求意见。4.对依法依规不得在事前公开的政策，可通过内部渠道汇集信息，把调查范围控制在适当的层面。5.选取部分有代表性的地区、部门、单位或决策对象开展试点，收集分析有关反馈信息。（二）调查重点风险调查的重点包括（但不限于）以下几个方面：1.与决策事项有关的法律、法规、规章和政策，在决策主体、决策内容和决策程序上的相关规定；2.决策事项针对特定群体的，应把握所涉及群体人员的数量、年龄结构、文化背景，以及对决策事项的接受程度等方面的基本情况；3.决策事项未针对特定群体的，应采用适当的抽样调查方法，把握所涉及群体人员的年龄结构、文化背景、意见诉求等方面的基本情况。4.对决策事项持不赞同意见群体及其人员的数量、相关社会特征、意见和诉求及其激烈程度等情况；5.网络媒体舆情的倾向；6.决策实施所需资源的准备情况，应急预案制订情况；7.国际国内其他区域、其他群体中相同或类似决策事项引发风险事件的情况，以及针对此类事件开展风险评估的经验。二、风险识别（一）建立风险初步清单可参考运用下列方法：1.决策提出部门组织系统内相关部门，系统外政法、综治、维稳、信访、法制、宣传等部门和人大代表、政协委员，以及利益相关群体代表等进行调查座谈，邀请专家进行判别，发现和识别风险。2.梳理并列出各类客观存在的和潜在的风险因素。3.参考相同或类似决策事项引发的社会稳定风险情况。（二）风险筛选分类梳理各方意见和情况，结合决策事项的具体情况和风险评估的具体目标，从识别的各类风险因素中，筛选主要的风险因素。（三）编制主要风险识别表按照风险发生阶段等标准，将主要风险因素列成清单（参考表2）表2

主要风险识别表（示例）序号发生阶段风险因素1拟订阶段如政策实施前的宣传、准备不充分引发的风险等2实施过程中如政策出台时机不当引发的风险等3实施后如政策实施引起其他群体攀比引发的风险等

三、风险分析风险分析是指基于风险识别的初步结论，对其引发风险事件的发生概率、影响范围和潜在后果等进行定性、定量分析的过程。（一）风险事件风险事件是指风险因素引发的对社会稳定可能造成重大负面影响的各种群体性或个体极端事件。按照对社会稳定影响的程度，主要风险事件一般可按表3划分。表3

主要风险事件后果和影响

风险事件重大影响较大影响一般影响备注冲击、围攻党政机关、要害部门及重点地区、部位、城所√发生打、砸、抢、烧及人员伤亡事件√非法集会、示威、游行√罢工、罢市、罢课√敌对势力插手利用，内外勾结形成热点√集体上访√进X集体上访；200人以上影响社会稳定的集体上访；重点地区、部位和场所聚集人数10人以上、100人以下的，可评估为重大影响极端个人事件√在公共场所实施自杀、自残、自伤等极端行为，造成恶劣社会影响的，可评估为重大影响堵塞、阻断交通√阻断铁路干线、国道、高速公路和重要交通枢纽，持续时间较长的，可评估为重大影响媒体（网络）出现负面舆情√舆情扩散迅速、持续时间长、形成跨区域甚至全国影响的社会热点事件，可评估为重大影响个人非正常上访√扬言采取极端行为，危害公共安全、他人人身安全的，可评估为较大影响静坐、拉横幅、喊口号、散发宣传品√在重点地区、部位和场所发生，扰乱社会秩序的，可评估为较大影响散布有害信息√恶意散播谣言、危害社会稳定的；向境内外媒体和各类组织发布有关事项虚假信息，造成恶劣影响的，可评估为较大影响

（二）风险事件发生概率评判风险事件发生概率（p）是指各风险因素引发风险事件的可能性，可采用0-1之间的数值来标度，数值越小表示发生可能性越低，数值越大表示发生可能性越高。评判标准可参考表4。表4

风险事件发生概率（p）评判参考标准等级定量评判标准定性评判标准很高1.0≥p﹥0.8极有可能发生较高0.8≥p﹥0.6很有可能发生中等0.6≥p﹥0.4有可能发生较低0.4≥p﹥0.2发生的可能性较小很低0.2≥p﹥0发生的可能性很小

（三）风险影响分析风险影响（q）是指风险事件一旦发生对社会稳定造成负面影响的严重程度。评判标准可参考表5。表5

风险影响（q）评判参考标准等级定量评判标准定性评判标准严重1.0≥q﹥0.8在全国或更大范围内造成负面影响，需要通过长时间努力、付出很大代价才能消除较大0.8≥q﹥0.6在全市造成负面影响，需要通过较长时间、付出较大代价才能消除中等0.6≥q﹥0.4在当地造成负面影响，需要通过一定的时间、付出一定代价才能消除较小0.4≥q﹥0.2在当地造成负面影响，但可在短期内消除微小0.2≥q﹥0在当地造成很小负面影响，通过宣传解释和说服即可消除

（四）风险程度评判风险程度（R）是指风险事件发生概率（p）和风险影响（q）严重程度的组合，定量评判值R=p×q。评判标准可参考表6。表6

风险程度（R）评判参考标准等级定量评判标准定性评判标准重大1.0≥R﹥0.64可能性大。一旦风险发生社会影响和损失大，影响和损失难以接受，必须采取积极有效的防范化解措施较大0.64≥R﹥0.36可能性较大。一旦风险发生社会影响和损失较大，影响和损失可以接受，需采取一定的防范化解措施一般0.36≥R﹥0.16可能性不大。一旦风险发生社会影响和损失不大，一般不影响政策的可行性，应采取一定的防范化解措施较小0.16≥R﹥0.04可能性较小。一旦风险发生社会影响和损失较小，不影响政策的可行性微小0.04≥R﹥0可能性很小。一旦风险发生社会影响和损失很小，对政策可行性影响很小

实践中，也可采用风险快速对照表（表7），快速确定各风险因素的风险程度。表7

风险快速对照表（示例）（概率p和影响q均取每档中间值）严重（0.9）较小风险（0.09）一般风险（0.27）较大风险（0.45）较大风险（0.63）重大风险（0.81）较大（0.7）较小风险（0.07）一般风险（0.21）一般风险（0.35）较大风险（0.49）较大风险（0.63）中等（0.5）较小风险（0.05）较小风险（0.15）一般风险（0.25）一般风险（0.35）较大风险（0.45）较小（0.3）微小风险（0.03）较小风险（0.09）较小风险（0.15）一般风险（0.21）一般风险（0.27）微小（0.1）微小风险（0.01）微小风险（0.03）较小风险（0.05）较小风险（0.07）较小风险（0.09）很低（0.1）较低（0.3）中等（0.5）较高（0.7）很高（0.9）

风险分析的结果，可采用风险因素及其风险程度汇总表（表8）来表现。表8

风险因素及其风险程度汇总表（示例）序号风险因素风险概率影响程度风险程度1政策实施前宣传、准备不充分引发的风险中等较大较大2政策出台时机不当引发的风险较高较大较大3政策实施引起其他群体攀比引发的风险中等中等一般…………

四、确定风险等级确定风险等级是指根据风险分析的结果，综合评判风险指数，结合调查结果和风险事件等，在整体上确定风险等级。（一）综合指数评判在单一因素风险程度评判的基础上，确定决策事项整体风险等级可采用综合指数法，其步骤是：1.确定每个风险因素的权重。根据实际情况，组成专家组（一般5位以上），对单一风险因素（W）按照重要性程度进行排序，并对排序后的风险因素进行赋值，统计计算权重（I）。2.计算综合风险指数。建立综合风险指数计算表（可参考表9），将每个风险的权重值（I）与风险程度（R）相乘，所得数值为每个风险因素的风险指数，将风险指数计算表中所有风险因素的风险指数相加，得出综合风险指数。综合风险指数值越高，决策的风险程度越高。表9

综合风险指数计算表（示例）风险因素权重风险程度（R）风险指数WI微小较小一般较大重大I×R政策实施前宣传、准备不充分引发的风险0.3200.640.205政策出台时机不当引发的风险0.3000.640.192政策实施引起其他群体攀比引发的风险0.2600.360.094……因素引发的风险0.1200.640.077∑I×R

0.568（二）确定风险等级结合单一因素风险程度、综合风险指数、调查结果、风险事件等进行分析，达到其中一项标准，即可判定为相应的等级（可参考表10）。表10

重大决策风险等级评判参考标准风险等级/参考标准A级B级C级单一因素风险程度2个及以上重大或5个及以上较大单一风险因素1个重大或2到4个较大单一风险因素1个较大或1到4个一般单一风险因素综合风险指数﹥0.640.36-0.64﹤0.36调查结果分析通过报刊、互联网、委主任信箱、问卷调查、召开听证会等形式公开征求意见，明确反对者超过33%；或反对意见十分激烈，有串联上访、申请游行、扬言采取极端行为等情况通过报刊、互联网、委主任信箱、问卷调查、召开听证会等形式公开征求意见，明确反对者占10%到33%；或虽反对者不超过10%，但有的反对意见强烈通过报刊、互联网、委主任信箱、问卷调查、召开听证会等形式公开征求意见，反对者不超过10%，基本没有反对意见或反对态度不激烈听取人大代表、政协委员意见，向相关地区、部委征求意见，召开专题座谈会、咨询专家意见，明确反对意见超过33%；或反对者虽不超过33%，但有的反对意见比较强烈

五、研究处置措施在风险识别、风险分析和确定风险等级的基础上，针对决策事项可能存在的主要风险，研究提出相应的风险处置措施，包括预防化解措施和相应的应急预案等。（一）基本原则研究风险处置措施要重点增强风险防控的针对性和有效性，根据各阶段的风险特点，开展全过程、动态性评估，进一步突出预研、预警、预防等工作重点，加强跟踪反馈，及时调整、完善风险防控预案。对风险影响程度较大的小概率事件，应加强动态监控。如果风险发生概率增大，要及时对风险等级和防控措施作出相应调整。（二）常用措施常用的风险处置措施有：风险回避，指考虑到风险存在和发生可能性，主动放弃或拒绝实施可能导致损失的政策；风险抑制，指制订计划和采取措施降低风险发生可能性或减少可能造成的损失；风险转移，指将风险及其可能造成的损失全部或部分转移到其他方面承担；风险承担，指针对可能发生的风险事件制定可行的风险应急处置预案。以上四种类型，可选择其中一种或多种组合来应对和控制风险。对研究提出的各项措施要归纳汇总，形成汇总表（可参考表11），明确落实处置措施的责任单位和配合单位。表11

风险处置措施汇总表（示例）风险因素处置措施责任单位配合单位政策实施前宣传、准备不充分引发的风险1）精心策划舆论宣传的主题

2）加强与媒体的沟通，引导媒体开展持续研究和全面报道政策拟订部门新闻宣传部门等政策出台时机不当引发的风险1）制定多套实施方案进行比选，选择相对合适的出台时机

2）与相关地区和部门统一协调，为政策出台实施创造有利条件政策拟订部门有关地区、职能部门利益群体横向攀比引发的风险1）根据纵向、横向情况优化政策内容，增强合理性和接受度

2）做好有关政策内容和依据的解释说明工作政策拟订部门新闻宣传、信访部门等重点人员鼓动“维权”引发的风险1）加强重点人员的关注和沟通，落实稳控措施

2）拓宽对话沟通渠道，引导利益群体合理合法表达诉求政策所涉地区，信访、维稳部门政策拟订部门、有关职能部门等……（三）实施建议根据风险分析情况和评判的风险等级，提出实施建议，具体包括：不予实施；暂缓实施；调整政策方案、降低风险等级后再实施；采取有效的防范化解措施后再实施；做好说服解释工作、妥善处理合理诉求后可实施等。

第五章

报告编制编制评估报告是指编制《×××政策社会稳定风险评估报告》及相关说明。一、主要内容评估报告应当包括：评估主体，评估事项和评估过程、各方意见及其采纳情况，可能引发的社会稳定风险，风险评估结论和对策建议，风险处置措施等内容。二、报告格式建议重大决策社会稳定风险评估报告格式如下：1.封面2.编制说明3.目录4.正文5.附件及附图6.参与人员名单及签名三、正文提纲评估报告正文可参照如下提纲编写：前言简要阐述风险评估的由来等方面的基本情况。第1章评估概括1.1评估事项概括简要阐述政策实施的缘由，政策内容，拟实施的时间，拟采取的主要方法措施等方面的基本情况。1.2评估主体阐述风险评估及其报告编制主体。1.3评估依据阐述作为风险评估依据的法规、文件、资料，要列出名称、来源、发布日期，并将其中必要的部分全文附后，作为评估报告的附件。1.4评估过程简要阐述风险评估工作所经历的主要过程，可按风险识别、风险分析、风险等级确定、风险处置措施研究、评估报告编制并接受审查评估、风险控制等列出重要的工作节点和工作内容。1.5结论和建议简要阐述重要意见及其采纳的情况，主要风险因素，风险等级评判结论和建议，主要的风险应对和控制措施以及应急预案等。第2章风险评估的内容2.1风险调查2.1.1

调查过程和方法简要阐述风险调查的主要过程和使用的调查方法。2.1.2

调查结果重点阐述风险调查中收集的各方意见，以及对意见的采纳情况。2.2

风险识别和分析可参考表2将识别的主要风险因素进行罗列，并依次对各主要风险因素可能引发的风险事件、发生概率、风险影响和风险程度展开分析，最后可参考表8进行汇总。2.3

风险等级评判2.3.1

评判方法简要说明风险等级评判所使用的方法。2.3.2

评判标准可采用表10作为确定风险等级的参考标准。2.3.3风险等级阐述风险等级评判的结论。第3章风险处置措施3.1

风险应对和控制措施阐述研究提出的风险应对和控制措施，可参考表11归纳汇总。3.2应急预案阐述研究提出的应急预案及其主要内容和责任主体。

第六章

审查评价为确保风险评估的质量，评估报告应接受审查评价。审查评价主要围绕评估内容、程序和方法等，对风险识别、风险处置措施和风险等级评判等进行审查评价。一、评估内容和方法审查对评估报告内容的真实性和评估程序的完备性、评估方法的科学性等，进行总体评价。二、风险识别审查主要审查评价风险调查的全面性和深入性，风险因素识别的全面性和准确性，判断是否有重要遗漏，并汇总形成