中长期发展规划借鉴国际经验的问题

中长期发展规划借鉴国际经验的问题

一、缘起在我国制定国民经济和社会发展第十二个五年(2011-2015年)规划之际，受中央财经领导小组办公室和国家发展和改革委员会的委托，一个由国际专家组成的国际团队撰写了一份题为《中国经济的中长期发展和转型：国际视角的思考与建议》的研究报告。这份报告中的综合报告在2010年的春节期间完成，提供中方作参考。经过反复修改和补充，报告于2011年7月在北京由中信出版社出版。报告的主要执笔人是世界银行驻中国的首任首席代表林重庚博士(EdwinLim)和诺贝尔经济学奖得主迈克尔·斯宾塞教授(MichaelSpence)。其中，综合报告近十万字，连同20篇背景文章，总共约60万字。两年来，我参加了这份报告形成过程的咨询工作。在报告正式出版的时候，我拟从学术研究的角度(因而具有探索的成分)对它的内容进行解读和评论，以便更好地借鉴国际经验，同时也有助于学习2011年3月间公布的我国“十二五”规划纲要(“十二五”规划纲要，2011)。在解读和评论中属于我个人的观点如有不当之处，均由个人负责，与作者无关。二、背景和特点30多年来，我国在经济改革和经济发展的过程中借鉴国际经验已经成为一种惯例。那么，同以往的国际经验相比，这份研究报告具有什么样的特色呢？1.同以往提供的国际经验相比，这份研究报告在时代背景上和涉及的内容上都具有鲜明的特色。如前所述，这份报告是由林重庚博士等主持编写的。此前，林重庚博士主持和参与过许多提供国际经验的报告和会议，最为突出的有两项：一项是他任团长的世界银行1984年经济考察团所形成的考察报告，这份考察报告的题目是《中国：长期发展的问题和选择》，在1985年出版(世界银行经济考察团，1985)。另一项是1985年9月所举行的“宏观经济管理国际研讨会”(通称“巴山轮会议”)(赵人伟，2008)。这次会议的许多外国专家都是通过林重庚博士的联系应邀来参加会议的。应该说，最近的这份研究报告同上述两项研究相比，既有一脉相承的一面，又有重大的进展。例如，这份研究报告同上述四分之一世纪以前所做的两项研究相比，在经济体制改革问题上，都是要推动市场取向的改革，正确处理市场的作用和政府的作用，但这份报告对政府的作用提出了更高的要求，特别是在社会政策的改革上提出了更为具体和广泛的要求。再者，前两项研究主要是着眼于如何从计划经济向市场经济过渡的问题，而这份报告则提醒人们要防止和克服传统计划经济体制弊病的重现。又如，这份研究报告同上述考察报告相比，在经济发展问题上都作了相当全面的论述乃至预测，但这份研究报告特别强调的是经济发展方式转变的问题。上述考察报告探讨的是中国如何从一个低收入国家向中等收入国家过渡的问题，而这份研究报告探讨的是中国如何从中等收入国家向高收入国家过渡的问题。与此相适应，城市化问题和壮大中产阶级问题也就成为这份研究报告的崭新议题。再如，“巴山轮会议”讨论的主要问题是经济改革的目标和过渡方式。上述考察报告和最近的研究报告讨论的主题则是经济发展。不过，上述考察报告所影响的主要是第七个五年规划，而这份研究报告所影响的主要是第十二个五年规划。还有，同上述两项研究相比，这份研究报告对于中国经济在世界经济中的地位和作用着墨很多。这是同我国同世界其他国家经济交往越来越密切、我国经济总量已经达到世界第二的新背景分不开的。当然，这份研究报告同“巴山轮会议”相比，也有一个共同点，那就是：都有一个第一流的国际专家团队。“巴山轮会议”的参与者中，诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·托宾(JamesTobin)对非集中性经济的宏观调控及其手段具有广泛而深入的研究；亚诺什·科尔奈(JanosKornai)和弗·布鲁斯(W.Brus)则对传统社会主义计划经济的弊病以及如何从计划经济向市场经济过渡的问题具有独到的见解；阿莱克·凯恩克劳斯(AlexanderCairncross)不仅对发达市场经济体系的宏观管理具有丰富的经验，而且对英国在二战以后从战时的硬控制经济到和平时期的软控制经济的过渡具有可供借鉴的经验；奥特玛·埃明格尔(OtmarEmminger)则对战后德国经济复兴中如何通过货币政策实行宏观经济调控具有独特的经验。这份为“十二五”规划提供参考的研究报告的参与者(包括综合报告的执笔者和背景文章的作者)中，诺贝尔经济学奖得主迈克尔·斯宾塞(MichaelSpence)曾任“增长与发展委员会”(CommissiononGrowthandDevelopment)主席、美国斯坦福大学商学院院长；不久前因对经济政策如何影响失业率的理论分析获得2010年诺贝尔经济学奖的彼得·戴蒙德(PeterDiamond)是美国麻省理工学院教授、也是社会保障等领域的专家；保罗·罗默(PaulRomer)是美国斯坦福大学经济政策研究所高级研究员、经济增长问题专家；托尼·阿特金森(TonyAtkinson)是牛津大学纳菲尔德学院前院长、收入分配和社会政策领域的专家。能够邀请到国际上第一流的专家为中国的改革和发展献计献策，说明中国的改革和发展是举世瞩目的事情。图1过去2000年中全球GDP和人均GDP的变化2.这份研究报告的另一个特色是从世界经济增长和发展历史的角度来看中国30多年来经济的增长和发展。本报告的主要执笔人之一迈克尔·斯宾塞，作为世界经济增长和发展委员会的主席，自然要从这一角度来看中国。本报告一开始就指出，“经济增长是人类历史上近期才出现的现象”。(见图1，本文中引用的插图，均转引自本报告中的综合报告)该进程始于18世纪末的英国工业革命，到19世纪推广至欧洲和北美，并逐渐加速。进入20世纪(尤其是后半叶)，经济增长再次拓展和加速。我国经济的快速增长则开始于20世纪后半叶的最后20年。自从第二次世界大战结束以来，许多国家和地区都经历过至少短期的快速增长，但只有13个经济体在25年或更长的时间维持了年均7％及以上的增长率，其中包括中国。但是在这13个经济体中，迄今只有6个继续成长到高收入阶段。中国正处在从中等收入向高收入过渡的进程之中。报告的正文中虽然没有使用“中等收入陷阱”的说法，但指出了从中等收入向高收入过渡的艰巨性。报告特别提醒中国应该吸取拉丁美洲一些国家在达到中等收入水平以后没有跨入高收入国家行列的教训。报告指出，拉丁美洲一些国家的进步是间歇性的：旺盛的增长常常被严重的宏观经济危机打断，然后又进入复苏和重新增长。这种不稳定的模式的主要原因可能是收入不平等以及社会政策在解决不平等问题上的失败。因此，报告希望中国能够吸取拉美国家的教训，比较顺利地实现向高收入国家的过渡。3.这份研究报告还有一个特色是从中国在世界经济中扮演的角色来看中国经济的发展。本报告专门设置了题为《中国在世界经济中的角色》一章，讨论了中国经济在世界经济中地位的变化以及今后中国在世界经济发展中的作用。报告指出，无论从中国占世界GDP份额的变化来看还是从中国占世界出口份额的变化来看，“中国经济如今已具有全局性的影响力，不再是世界经济中的‘价格接受者’”；“中国已经从一个边缘性质的参与者进入世界经济和金融体系的中心舞台”；“中国经济总量已在近期超越日本，成为全球第二大经济体，具有了可以影响全局的地位”(图2至图5显示了中国在世界经济中地位的变化)。图2中国占全球GDP的份额不断上升图3按现行汇率计算的占世界GDP的份额图4按购买力平价计算的世界GDP的份额图5世界出口份额的分布报告也希望中国今后在世界经济的重新调整中发挥更大的作用。中国不仅有自身的经济再平衡任务，减少对发达国家市场的依赖，更多地转向国内市场，而且要对世界经济作出更大的贡献，包括向低碳经济过渡方面作出更大的贡献。三、亮点和借鉴这份研究报告的亮点和值得借鉴的地方很多，在这里，只能有重点地作一番解读：(一)对发展方式转变的内涵作了界定我国经济学界对发展方式的转变问题已经讨论了很长的时间，可以说是众说纷纭。这份报告对发展方式转变的内涵作了如下的界定：第一，从基于资本和劳动力积累的投资驱动型增长转向基于生产率提高型的增长；第二，产业结构从以工业为主转向以服务业为主；第三，需求结构的调整则从强调外需转向强调内需。值得注意的是，本报告在界定发展方式转变的内涵时特别强调要把这种转变同中国经济的巨大规模联系起来。它指出，虽然中国过去20多年的增长模式与之前的“四小龙”并无太大差别，但影响则要大得多，包括中国的贸易盈余、原材料的消耗、碳排放等，都引起了世界的极大关注。报告认为，中国不能简单地模仿如今发达国家以往的发展方式，因此，加快发展方式的转变，也是中国作为一个超级经济大国应尽的国际责任和义务。(二)对影响发展方式转变的诸因素的相互关系进行了分析和解剖例如，报告指出，要转向以生产率为驱动、以知识为基础的增长方式，投资的重点必须相应地从物质资本转向人力资本。因为影响生产率的最大因素不是物质资本的存量，而是人力资本，也就是国民的技能。研究表明，中国人力资本的投资回报率远远高于物资资本的投资回报率。从人力资本的重要性进一步引出加强教育的重要性。又如，报告没有把汇率的升值仅仅同出口行业的就业联系起来，而是把汇率的升值同产业结构的升级和需求结构的转变联系起来。报告认为，应该把汇率升值作为促进消费、推动产业结构的升级和实现内部平衡的一种手段。再如，报告还对发展方式的转变作了更为广泛的联系。它指出，中国从扩大外需转向扩大内需，必然同产业结构从工业转向服务业相联系，因为外需主要是工业品，内需则有相当大的比重是服务业。它还认为，服务业比重的扩大，还有利于减少碳排放，有利于实现经济的再平衡。(三)分析了中国经济各部分差异较大，或均质性(homogeneity)较低的问题报告认为，中国经济实际上可以分为人均收入差别极大的三大块：(1)农村经济：以农业为主，就业不足，收入低。(2)沿海经济：出口导向，工资低，引领过去20年的经济增长。(3)知识经济：将在今后数十年引领中国向高收入国家过渡。因此，中国宏观经济政策必须在这三者之间寻求平衡。报告还认为，中国农村就业不足的劳动力的继续存在，意味着追赶式增长的机遇还没有耗尽，这对中国的宏观经济前景是一件好事，但是，如此大的差别也给构建和谐社会带来障碍。为了缩小如此巨大的差别，报告认为，不能仅仅依靠经济的力量。报告专门介绍了欧盟关于“社会融合进程”(SocialInclusionProcess)的经验。虽然本报告的正文中没有使用“包容性增长”(InclusiveGrowth)这一术语，不过，其思路是一致的，即不能有社会排斥现象，要使低收入群体也能够共享经济增长的成果，这比减少贫困的要求还提高了一个层次。社会融合同我们有关构建和谐社会、以人为本的发展理念也是一致的；同后面要进一步论述的壮大中产阶级(阶层)和加强社会政策的力度等理念也是相通的。(四)分析了中国城市化中存在的问题报告把城市化作为经济增长中的地理因素来看待。报告认为，中国城市化存在着若干需要解决的问题，诸如：1.城市的规模分工缺乏效率。同世界平均水平相比，人口规模小的城市比重太大，人口规模大的城市比重太小(见图6)。这个问题的存在，是否同我们的习惯思维有关系？例如，在上世纪80年代初乡镇企业发展的早期，我们曾经流行过一个口号，叫做“离土不离乡、进厂不进城”。直到今天，在我们的正式文件中，还是使用城镇化，而避免使用城市化。我认为，城市规模的分工要讲究效率的国际经验是很值得我们借鉴的。图6不同规模的城市中城市人口的比重，中国与世界平均水平对比（2000年）2.城市经济缺乏专业化分工，也缺乏效率。根据国际经验，应该逐步形成一个城市梯级体系：中小城市专注于特定产业的生产，例如钢铁、纺织和服装等；而特大城市的天然经济基础是商业服务业和金融业。但中国的许多大城市仍然借助于自己的权力和资源，在吸引制造业方面享有不平等的优势。即使这些城市已经达到应更多地关注服务业发展的阶段，它们依旧在发掘制造业方面的优势。3.城市的土地利用缺乏效率，城区边缘地区的开发过于碎片化。未纳入城市行政管理的城中村四处延伸，大部分没有户口的农民工都借住在那里。城市周边的建成区又散布在农用土地中间，由于对农用土地转作其他用途有极其严格的配额限制，这些土地的开发很难顺利地开展。4.中国的城市政府过度地依赖土地出让作为收入来源。由任期相对短暂的政府官员来负责城市的长期资产(土地)的出售，以此维持经常性支出和部分资本性支出，这样做等于剥夺了未来的市民可以从这些资产中获得的收入。这是一颗潜在的“定时炸弹”，急需排除。据此，报告认为，对住房开征从价房产税(advalorempropertytax)，即按照房产的估价来征收房产税，将是一大进步。目前，中国的城市财政收入主要来自增值税、营业税和土地出让收入，它们都鼓励城市吸引产业而不是吸引居民。对住房征收房产税不但有利于增加地方收入，还能鼓励城市接纳更多的居民。(五)对中国中产阶级(阶层)的现状和壮大做出了一种估计对于中产阶级(本文将中产阶级和中产阶层视为同义词)的研究，可以说是五花八门，莫衷一是。本报告承认，“中产阶级”是一个较为含糊的社会分类术语，迄今并未有一个清晰的和公认的定义，但其重要性又是被普遍认同的。例如：中国要从强调外需转向强调内需，就需要一个庞大的中产阶级；中国要构建和谐社会，也需要有一个作为社会稳定的基础的中产阶级。报告认为，拉丁美洲一些国家之所以未能实现向高收入国家的过渡，重要的原因之一就是未能造就一个足够强大的中产阶级，因此，中国要实现从中等收入向高收入国家的过渡，就必须构建一个足够壮大的中产阶级。报告还认为，全球经济再平衡也需要中国乃至整个亚洲有一个消费力强大的中产阶级。2008年以来的金融危机提醒人们，以亚洲的生产、西方的消费和世界其他地区的资源开采为基础的世界增长模式不能再持续下去。要打破这种格局，亟须中国乃至全亚洲的中产阶级快速成长。同其他许多同类的研究相似，本报告也对中产阶级的生活状况作了一番描述。报告写道，从经济的角度看，中产阶级可以定义为具有一定数量的宽裕收入，在付完生活必需品之后，还有一些节余，可以自由地用于耐用消费品、高质量的教育、医疗、住房、度假及其他休闲活动等方面开支的群体。与贫困阶层不同，这个群体对于消费品有更多的选择；与富裕阶层不同，他们的选择更受制于预算，对价格和品质都比较敏感。这个阶层由各种职业构成，可以是政府官员、富裕农民、商人、企业员工和专业人士等。本报告采用了一个可以适用于世界各国的中产阶级定义(我认为这仅仅是一家之言，详后)。作者认为，按照这个定义，就可以对中国大量涌现的中产阶级同目前主要集中在美国、欧洲和日本的多数中产阶级进行比较。这个研究统一地将全球的中产阶级定义为：按购买力平价计算，每人每天的支出在10-100美元。区间的下限与葡萄牙和意大利的平均贫困线相当，区间的上限相当于最富裕的发达国家卢森堡的中位数收入的2倍。按照这个定义，全球中产阶级不包括最贫困的发达国家的穷人，也不包括最富裕的发达国家的富人。按照上述定义，本报告引用了相关背景文章作者赫米·卡拉斯的估计，认为2009年中国中产阶级的比重约为12％。尽管许多学者认为这一估计是偏低的，但是即使按照比这一估算较高，例如按照比重为20％的估算来看，中国目前中产阶级的比重仍然是过低的。例如，按照国家统计局2011年2月28日发布的2010年统计公报折算，我国2010年的人均GDP为4500美元。在与这一收入水平相当的情况下，韩国(1986年人均GDP为4600美元)的中产阶级所占的比重为55％；日本(1965年的人均GDP为4900美元)的中产阶级所占的比重也接近55％。我国中产阶级比重过低从一个侧面反映了收入差距过大的问题。报告认为，随着收入的提高，越过中产阶级门槛的人数将快速增长。如果中国人的平均收入从目前到2030年维持7％的增长率，那么，日均支出超过10美元的人口所占比重将提高到74％(参见图7)。图7中国的中产阶层的壮大(六)强调中国应该加强社会政策的力度本报告除了关注经济发展问题以外，还特别关注民生问题、社会发展问题，强调要加强社会政策的力度，包括养老、教育、医疗、低保等各个方面。在这里，只能介绍比较突出的几点：1.提出了社会政策改革应该遵循的一些基本原则。包括：社会政策的制定必须与经济政策的制定紧密联系起来。在市场与政府之间寻求恰当的平衡。社会项目尽可能地确保全国性的普遍覆盖。尽量避免制度性的缺陷，因为历史问题很难纠正。在资源允许的情况下，社会项目应该能够比较容易地推广。在中央政府、地方政府各个人之间公平地分配服务成本。为项目管理和服务提供最佳人选。确保项目能够得到有效的监督、测算和评估。2.报告建议，除了非缴费型基本养老金(公民养老金)和强制性缴费型养老金以外，可以借鉴瑞典等国家的经验，建立记账式缴费确定型个人账户。报告指出，这种养老金体系是最近才出现的创新，采用的国家希望既能保持缴费确定型体系的优点，又不需要实现完全积累。记账式积累和完全积累这两种制度安排可以并存，例如，瑞典的养老金缴费率为18.5％，其中16％计入记账式个人账户、2.5％进入完全积累账户。对于记账式缴费确定型养老金体系(NotionalDefinedContributionSystems，NDC)，我国有的学者已经从理论上进行了比较全面的探讨，不过，在实践中如何根据中国的实际情况加以具体应用，仍然是一个需要进一步探索的问题(郑伟、袁新钊，2010)。3.报告建议中国应该提高退休年龄，并认为提高退休年龄会加重失业的担心根据不足。报告指出，在人类的寿命都在延长的背景下，世界各国都在考虑延长退休年龄的问题，中国也应该考虑这一问题。然而，中国有许多人担心提高退休年龄会加重失业。这种担心的根据是：员工们在其工作岗位上滞留的时间越长，提供给新增劳动力的工作机会就越少。报告认为，这个观点一般来说是错误的，因为，在市场经济中，就业岗位的数量不是一成不变的，它取决于劳动力供求的一系列因素。首先，新加入劳动力市场的员工会给工资带来向下的压力，并使企业更容易找到合适的员工，从而创造更多的工作岗位。其次，提前领取养老金通常并不会使员工退出劳动力市场，某些员工会一边从前任雇主那里领取养老金，一边在新雇主那里继续工作。再次，大量的农村劳动力才是最大的潜在失业来源。4.中国应该扩大社会政策项目的支出。同其他国家相比，中国政府对该领域的投入明显偏低。例如，中国政府的预算中，教育经费支出仅占GDP的3.2％，远低于越南以及下中等收入国家的平均值，更无法同经合组织的国家相比。中国在医疗领域的公共支出仅占GDP的1.8％，也显著地低于大多数下中等收入国家的水平。因此，报告认为，从国际标准来看，中国完全可以在教育、医疗以及其他社会项目上投入更多的资金(关于教育领域的公共支出，参见图8)。(七)对深化体制改革提出了若干建议这方面的议题很多，在这里，我仅介绍以下三点：1.改革国家、企业和个人之间的分配关系，即改革所谓的大分配关系。(1)提高财政收入占GDP的比重。中国近年来财政收入仅占GDP的20％左右，即使加上预算外收入也仅占25％，仍然低于美国(30％左右)和欧盟(40％左右)。报告建议，财政收入占GDP的比重应该在近期内提高到至少30％，即相当于美国目前的水平，但仍低于大多数发达国家。图82004年教育领域的公共支出占GDP的百分比，参照按美元的人均国民收入资料来源：Dahlman，Zeng&Wang，“TheChallengeofLifeLongLearnigforEducationFinanceinChina”，为中国财政部和世界银行在2006年组织的研讨会提供的论文。(2)家庭收入(消费)占GDP的比重目前仅为36％，大大低于世界平均水平的61％，也低于越南(66％)、印度尼西亚(63％)、印度(54％)、和泰国(51％)。因此，提高家庭收入在GDP中的比重是摆在中国面前的一大任务。上述财政收入的增长应该尽可能不加重居民家庭的负担(除了极少数高收入阶层以外)，避免与提高家庭收入占GDP的比重的目标相冲突。(3)为了避免上述两个升高的目标相冲突，应该将国有企业的利润(目前年利润达9000亿元以上)原则上上缴财政。报告认为，允许国有企业留存全部利润是20世纪90年代中期引进的临时措施，当时许多国有企业的财务状况不佳，今天的国有企业利润非常丰厚，但这个临时措施却沿用了下来。(4)居民和家庭还可以从储蓄和投资中获得更多的收入。报告认为，中国长期以来对银行存款执行较低的管制利率，损害了储户的收益，减少了家庭收入。因此，可以考虑通过提高存款利率和降低贷款利率来适当压缩银行的利润，让居民户和借款人从中获益。2.推动财税改革。(1)为了开辟城市的财源，除了上述开征从价房产税以外，还可以发行城市债券。报告认为，中国将需要规模更大、流动性更好的债券市场，包括地方政府为支持城市的快速发展而发行的市政债券市场。(2)地方税收中，除了房地产税以外，还应该有自然资源税。这些不动产的价值在很大程度上取决于地方政府所创造的治理环境。自然资源税对于那些矿产资源丰富的欠发达地区尤为有利。(3)要改革政府间的财政体制。目前，地方政府在政府总支出中的比重为79％，但在税收收入中的比重仅为47％。在目前这种政府间财政体制下，基层政府往往既没有资源也没有动力来履行社会支出方面的责任。这种失衡的状态，即我们通常所说的财权和事权失衡的状态，必须改变。3.设立“改革团队”。报告指出，世界上一些高速成长的经济体往往存在着由高水平的技术官僚组成的“改革团队”(ReformTe