《社会保障改革与发展总战略》郑功成

中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案目录导言形势、挑战与任务当前形势面临的挑战与基本任务理念、原则与相互关系坚守公平、正义、共享的价值理念切实遵循六项基本原则妥善处理六大基本关系着力实现五大政策体系的良性互动战略目标、步骤与措施战略目标：公平、普惠、可持续的社会保障体系战略步骤：三步走战略着力措施：支撑社会保障可持续发展的重大措施四、体制改革、政府责任与制度优化(一)体制改革目标：决策体制、监督体制与实施机制的（二）政府责任心：财政责任与监督管理（三）制度优化取向：建设中国模式社会保障制度五、基础建设、法制建设与配套改革（一）重视基础建设：信息平台、收入规范、社会氛围（二）加快构建中国特色的社会主义法律体系（三）积极有效地推进配套改革远景描绘：迈向中国特色社会主义福利社会形势、挑战与任务当前形势新时期的政治、经济、社会发展，已经为中国社会保障体系建设奠定了良好的基础。从政治学角度出发从经济角度出发从社会角度出发从历史文化传统的角度出发从国际环境看宗旨面临的挑战与基本任务基于现实国情及其发展趋势，社会保障改革与制度建设所面临的困难与挑战，主要表现在如下几个方面：城乡分割与地区发展失衡。人口老龄化与人口流动加速。快速工业化、城镇化与就业形式多样化。全球化影响的两面性。现行社会保障制度体系残缺，有效性不高。相关制度配套改革不能同步。从全局与长远发展来看，中国的社会保障制度建设必须持续不断地完成四大基本任务：加快弥补制度缺失，构建覆盖城乡居民的健全的战略步骤：三步走战略第一步（2008——2012年）以现届政府任期为期，目标任务是构建起“二免除一解除”的社会保障制度支架，为建设健全、完备的中国特色社会保障制度奠定坚实的基础这一阶段的目标任务，是通过强力构建覆盖全民的最低生活保障制度、医疗保障制度与养老保障制度，初步实现“二免除一解除”的基本保障目标，即让全体人民享有起码的社会保障，能够免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧，同时稳妥有序地推进其他保障制度建设。上述目标任务可以分解为9项主要指标：城乡最低生活保障实现制度统一、差距缩小，并走向定型、稳定，综合型社会救助体系框架初步形成，贫困线标准达到人均每天不少于1美元（现国际标准1.25美元）政府财政对最低生活保障及其他社会救助的投入不低于国家财政支出的1.5%，通过低保及相关制度能够获得援助的低收入人口不低于全国总人口的8%（2007年不足5%）。医疗保障制度覆盖全民，城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗实现制度整合、差距缩小，职工医疗保险扩展到非农业人口中所有就业者，监督体制顺畅，经办机构统一，保障水平不低于保障范围内平均医疗费用的65%，个人负担的疾病医疗费开支下降到355%以内，真正切断因病致贫链条，缓解“看病贵、看病难”现象。用多元化的养老保障制度安排覆盖全体国民，从制度层面实现人人享有养老金的目标。基本养老保险制度统筹部分实现全国统筹，个人帐户由省级管理；遵循制度规律与国际惯例，实行劳资双方平等分担缴费责任（各50%）。增加国家财政对社会保障的投入。稳妥有序地推进其他各项社会保障改革与制度建设。初步构建社会保障法律体系。建立专门的社会保险预算制，加强社会保险经办机构建设。强力推进相关配套改革与制度建设。第二步（2013——2020年）以下一届政府任期为起点，到2020年全面建设小康社会为终点，目标任务是实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展这一阶段是中国特色社会保障体系的全面建设时期，既需要对第一阶段已经确立的社会救助、医疗保障与养老保障制度作进一步完善，又需要不失时机地推进各项社会福利事业及各项补充保障的发展，全面完成建设完整的社会保障体系的任务，并实现整个社会保障体系的良性运行。这一阶段的目标任务可以分解为13项指标：面向全民的综合型社会救助制度定型、稳定，贫困线标准与国际标准相同，生活救助标准与贫困线标准相同，各种专项救助制度规范化，国家财政对社会救助制度的投入不低于财政支出的2.5%，城乡居民的多种生活困难均能通过综合型社会救助制度获得相应的援助，城乡困难居民的社会救助水平差距显著缩小。进一步整合医疗保障制度，形成覆盖全民的、区域型统一的、缴费型的医疗保险制度，同时完善多层次的医疗保障体系，促使疾病医疗风险在更大范围内分散。在这一阶段，医疗保障水平不低于规定范围内平均医疗费用的80%，个人负担的费用开支下降到20%以内，从根本上化解城乡居民疾病医疗的后顾之忧并提高其健康水平。同时，逐步消除受保对象的身份差异性，不同群体享受的医疗保障待遇差距显著缩小。进一步整合养老保障制度，形成以缴费型的职工基本养老保险制度为主体，包括公职人员退休养老保险制度、农民养老保险制度、老年津贴制度在内的四元组合型的基本养老保险体系，并辅导之以企业年金、职业年金及人寿保险等，确保老年人生活的经济来源。全面推进并完善工伤保险、失业保险等制度，建立专门的护理保险制度，全面解除劳动者在工伤、失业、伤残与年老时需要护理的后顾之忧。全面推进老年人福利、残疾人福利及妇女儿童福利事业发展，促使老年人与残疾人的生活质量得到保证，妇女儿童的生活服务需求得到满足。包括大力发展社区老年服务，机构养老服务、残疾人康复服务、妇女儿童福利服务等事业，建立老年福利津贴与残疾人专项津贴制度，让老年人、残疾人、妇女、儿童都能够合理分享到国家经济社会发展的成果。全面推进教育福利与住房保障事业的发展，实现学有所教、住有所居的发展目标。包括将义务教育年限从9年延长到12年，通过扩大财政对教育事业的投入来提高学历教育与职业技术教育的公益性。扩大政府投入，增加刚刚房屋的供应，切实保障低收入家庭起码的居住条件；同时允许并鼓励用人单位将住房福利纳入职业福利范畴，以职业福利型住房福利作为政府提供的住房福利的有益补充。全面推进军人保障及相关制度建设，大力扶持慈善公益事业发展，积极引导商业保险及其他市场主体参与社会保障体系建设，并发挥其积极作用。包括制定慈善公益事业法律，大力发展各种慈善公益组织，建立相应的财政公共资源扶持机制，真正形成一支社会资源动员能力强、运行规范、公信力高的慈善公益事业补充力量，所募款物折合价值不低于同期GDP的1%，志愿者参与率不低于50%。同时，商业保险业发展达到或超过中等发达国家水平，尤其是能够直接弥补社会保障制度的企业年金、职业年金及人寿保险等业务获得很大的发展。进一步明晰社会保障与公共财产的关系，并上升到法律规范层次，落实中央与地方政府合理分担社会保障责任的机制。形成完备的中国特色的社会保障法律体系，将各项社会保障制度全面上升到法律规范的层次。设立统一的社会保障行政监管机构，统一监督管理各项主要的社会保障事务。社会保障管理与运行机制实现现代化、规范化。进一步完善相关制度建设。综上，从2013年到2020年，是全面建设中国社会保障制度并促使这一制度全面定型、成熟、稳定发展的时期。完成了上述目标任务，即能够较充分地满足城乡居民的社会保障需求。第三步（2021——2049年）以2021年为起点到中华人民共和国建国一百周年（21世纪40年代末），目标任务是进一步完善中国特色社会保障终点并实现这一终点可持续发展的同时，不断提高保障水平，确保国民生活质量，全方位满足国民对社会保障及相关服务的需求，真正迈向中国特色社会主义福利社会。2020年是中国实现建设全面小康社会目标之年，它意味着中国已经全面迈上工业化、现代化发展道路，GDP总量位居世界前列，人均GDP将达到6000美元以上，国家财政实力日益丰厚，社会财富积累达到相当规模，中产阶层成为整个社会结构中的主体部分，大多数城乡居民的生活水平向富裕阶段迈进。再过40年的发展，到2049年中华人民共和国成立一百周年时，我国的综合国力将持续获得大幅度提升，中国探索社会主义建设事业取得巨大进展，人均GDP进入发达国家行列。根据国际经验，在这一发展阶段，中国的城镇化率将至少达到70%以上，农业劳动者占全部从业人口的比重将逐步下降到10%以下，城乡居民对生活质福利的要求会继续上升，并不再满足于解除生活后顾之忧或者基本保障，而是需要通过社会保障安排李确保自己的生活质量和维护个人的自由、平等与尊严。因此，中国社会保障制度在进入2021年到2049年的第三个发展阶段后，发展的重点任务不再是保障项目的扩张，而是通过进一步完善制度、提升保障水平、建设十分发达的社会公共服务体系，促使社会保障制度有基本保障型向生活质量型转化。这一阶段的目标任务，就是中国特色社会保障体系进一步完善，与社会保障相关的公共服务十分发达，人人能够公平地享有较高水准的社会保障及相关服务，国民的各项保障需求可以得到全面满足、生活质量得到一些保障，个人的自由、平等与尊严因社会保障制度而得到有效维护，并逐渐向中国特色社会主义福利社会迈进。上述目标任务可以分解为如下8项主要指标：1.各项社会保障制度进一步完善，真正跨入公平的普惠发展阶段。2.与社会保障相关的社会公共服务十分发达，个人的各项社会福利服务需求能够获得充分满足。3.社会资源动员能力显著增强，补充保障事业获得很大发展。4.市场机制得到有效利用，社会保障制度的运行效率持续提升。5.建立并完善社会保障预算制度。6.衡量社会保障水平的相关指标接近或者达到发达国家的水平。7.个人的自由、平等与尊严通过社会保障制度得到全面维护。8.通过健全民主机制及其他机制，让不同社会阶层都能够全面而有效地参与社会保障制度建设，实现并维护社会保障制度的可持续发展。上述目标的完成，即意味着中国迈入了中国特色社会主义福利社会的门槛。战略措施：支撑社会保障可持续发展的重大措施需要着力发展中国特色的民主政治、落实相应的财力保障、提供有力的组织与人力资源支持、建立先进的技术服务体系，以及营造有利于社会保障制度建设与健康发展的环境。发展中国特色的民主政治，切实落实人民对社会保障制度的知情权、参与权、表达权与监督权加大财政投入和调动社会资源，提供有力的财力保障从战略角度出发，中国社会保障制度的财力保障，必须坚持两条腿走路：一方面保险逐步提高公共投入比重，主要包括财政性社会保障投入有大幅度的提升，社会保险基金随着制度覆盖面的扩大与收入统计的规范而持续增长，通过发行彩票等方式筹集到的公益金等稳定增长；另一方面，必须充分调动社会资源，主要是大力发展慈善公益事业，引导各界热心参与捐献及提供志愿服务，这方面的潜力巨大。为此，需要确立相应的目标指标，主要包括一个总量指标和若干分指标：全口径社会保障支出（包括财政性社会保障支出、社会保险基金支出及福利服务支出、补充保障支出等）占GDP的比重。现口径的财政性社会保障支出占财政支出的比重。通过扩大社会保险覆盖面，促使社会保险基金快速增长。建立适度的战略储备基金，并通过投资运营不断壮大，到2040年后开始用以弥补基本养老保险制度的基金缺口。多方动员社会资源，实现社会保障资金来源渠道的多样化，使社会资源成为社会保障壮大财力保障的重要补充此外，让国有资产为中国特色社会保障壮大提供相应的财力保障。提供有力的组织与人力资源支持必须将政府职能的转换重心放到以社会保障壮大建设为核心的公共服务方面，根据社会保障事业发展的客观需要尽快壮大社会保障组织系统与专业队伍，这是社会保障制度健康发展与良性运行的前提与保证。在这方面，应当重视如下指标：进一步完善社会保障组织管理系统，积极稳妥地朝着集中统一监管的社会保障体制迈进。按照适度集中原则，尽快建设好各类社会保障服务机构，并合理确定人员编制，建立经办机构经费保障机制。加快专业人才培养，形成一支高素质、专业化的社会保障专业工作者、社会工作者和志愿工作者队伍。建立先进的信息技术支撑系统必须将先进的信息技术系统建设作为社会保障制度建设的基础性工程加以重视，并力争在2012年前基本完成建设任务。在这方面，重点是做好如下几项工作：尽快建立完善的社会保障管理及服务标准体系。由中央专项投入，建设与完善社会保险信息技术平台、社会救助信息平台。建立社会保障服务质量考评指标体系和社会保障工作人员素质评价体系，同时形成社会保障服务市场的准入与退出机制等，这是提高社会保障服务水平的必须举措。新旧有别，制度衔接应当切实贯彻“老人老办法，新人想办法，中人选办法”原则，以便采取自然过渡的方式，实现原有制度到新制度的平稳转换。体制改革、政府责任与制度优化体制改革目标：决策体制、监督体制与实施体制分离1.体制改革的基本思路：理顺决策体制、监管体制与实施体制的关系2.决策体制改革思路：逐步由行政机关决策向立法机关决策转化3.监管体制改革思路：构建行政、司法、社会监督三位一体的监管体系4.实施机制改革思路:据需设置、适度集中、社会参与政府责任重心：财政责任与监督管理财政责任：政府公共职责的具体体现明晰国家财政对不同社会保障项目的供款准入并制度化明确国家财政对有关社会保险及其他有关保障项目承担供款责任的比例并制度化。明确划分中央政府和地方政府对社会保障承担的财政责任。妥善处理好社会保障改革进程中出现的历史责任问题。监督管理：强化主管部门职责，推行行政问责制推动立法与宏观调控制度优化取向：建设中国模式社会保障制度我们需要符合国情的中国模式社会保障制度中国社会保障发展之路，既需要充分吸取发达国家的经验，又不可能是他国模式的翻版——建设符合中国国情的中国模式社会保障制度。中国模式社会保障制度的基本特征社会保障决策机制的中国特色，决定了中国模式的社会保障制度同时也是具有地方特色的制度安排。社会保障制度结构中的中国元素，决定了中国模式社会保障的结构不可能与他国一致。社会保障运行机制中的中国特色，决定了中国社会保障制度运行必然具有自己的一些特点。庞大的国有资产与独特的土地制度，决定了中国社会保障财政来源有独特的成分，并很自然地影响到相关制度设计。重视权利与义务相结合和中庸之道的文化，要求受保障者承担相应责任，同时避免之道设计与道路选择的极端化。优化基本保障制度的合理取向社会救助制度优化的合理取向养老保险制度