公共政策的形成与发展

第一讲公共政策分析导论第一节公共政策的学科定位与学习意义第二节公共政策学的形成与发展•学科名称梳理•学科形成前的政策研究公共政策学的产生公共政策学的发展第三节公共政策学的学科要素第四节公共政策的含义、构成与功能第二节公共政策学的形成与发展政策，汉语中的政策一词是由汉字中的两个字“政”和“策”组合而成的。政在古汉语中有“政权”、“政事”之意，如人们常说“在其位、谋其政”。策在中国古汉语中有“计策”、“策划”之意。如《战国策》中的策，是说战国时代各国发生政治事件时所采取的各种对策。我国现代汉语对“政策”一词的解释，往往与路线、方针、策略相联系。关于政策的定义很多，其中最有代表性的是工具书《辞海》对“政策”的定义：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。《辞海》的定义中实际包含着四层内容：•政策制定主体是“国家与政党”；•政策存在的基本形式是“行动准则”•政策的目的是“实现路线和任务”•政策的时效是“一定历史时期”辞海》的这一定义将政策的主体限定在“国家和政党”层面有点狭窄。相比之下，国外的许多学者也曾对政策下过定义。例如：卡尔•弗雷德里奇：“政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”。安德森：“政策是一个有目的的活动过程，这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。公共政策是随着国家的产生而产生的。公共政策是国家进行行政管理的一种重要工具和手段，因此，自从人类社会产生了国家也就随之产生了公共政策与此同时，也就开始了人们对于公共政策的产生与思考。推动公共政策形成的几个主要因素：•近代的产业革命和科学技术发展一一为政策研究提供新条件和手段；•哲学和社会、人文学科等软科学的发展一一提供了方法论基础；•系统论、信息论、控制论的产生，行为主义的诞生，凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大等。一、学科名称梳理该学科常见的名称：1、 公共政策学2、 政策学3、 政策科学：（PolicySciences）创始人：美国著名政治学家勒纳和拉斯韦尔，著有《政策科学（》1951年）一书。本书首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础，标志着公共政策学科的诞生。在我国曾著有《政策科学导论》一书便是使用的这一名称。拉斯韦尔对政策科学的特征的概述（六点：）•政策科学是关于民主主义的学问•政策科学的哲学基础是建立在理性实证主义之上政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学政策科学具有快学科的特点政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问政策科学必须以社会发展为研究对象，具有“发展概念”其他代表者：伊斯顿•罗斯威尔斯坦福大学教授，在勒纳和拉斯韦尔主编的《政策科学》一书的前言中指出：“政策科学是以制定政策规划和可供选择的政策方案为核心，运用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问”。叶海卡•德洛尔，该学科的第二代掌门人，认为：“政策科学是融系统的知识、合理结构的理性、有组织的创造性为一体，研究如何制定优化政策，避免灾难性政策的学科领域。政策科学的核心是把政策制定系统作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程及其具体的政策问题”。他把政策科学看成是提高控制与解决社会问题的能力的重要手段。他在1968－1971年，发表了政策科学的三部曲《公共政策制定的再审查》、《政策科学探索》、《政策科学构想》，而且创办了《政策科学》刊物，进一步确立了政策科学作为一门独立学科的地位。以德洛尔为首的一派政策科学家，他们所提出的理论与观点，已在这一学科中处于领先地位，成为政策科学的基本范式。其理论的基本内容如下：政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共政策制定系统政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础政策科学第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为的确定为基本内容政策科学的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造政策科学赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化政策科学强调未来，但又认为今天是过去和未来的纽带，坚持历史研究方法政策科学既对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要作用政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用政策科学认为规范的创新是必须的、严格的，应符合科学的基本标准李忠尚，《现代决策论——软科学与决策科学研究，》认为：“政策科学是一门运用现代科学决策理论和定性与定量相结合的系统方法，对公共政策制定和执行过程给与分析、评价并探索其规律的综合性新型学科”。他指出该学科的核心是致力于政策系统的改进。4、政策分析(policyanalysis)和公共政策分析(publicpolicyanalysis)“政策分析”的概念最早由美国著名政治家林德布洛姆提出。狭义的政策分析是指：基于政策与政策目标之间的关系，及其可能产生的多种结果与相关规则，在各种备选方案中确定一个能最大限度的实现该目标的最优政策方案的过程。其目的是帮助人们在政策期望与现实可能性之间获得逐渐一致的认识广义的政策分析是指：从知识向决策层投入的角度看，在公共政策领域内创造与应用社会知识的复杂的社会过程。它可以被看作对包括政策问题确认、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评估、政策反馈和政策终结各个阶段在内的整个政策过程的分析，还包括对政策环境的分析。在我国，较早的使用这一概念的是陈庆云。他在《公共政策分析》一书中认为，“公共政策分析是政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究”。他还认为，公共政策分析是公共政策学的分支学科。5、政策研究(PolicyResearch,PolicyStudies,PolicyInquiry)，公共政策研究(publicPolicyresearch,PublicPolicyStudies)斯图亚特・S•那格尔，美国著名学者，认为政策研究“是为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质、原因及其效果的研究”。这一定义注重政策效果的评估、政策形成的因果关系与过程。王沪宁：认为，“公共政策研究涉及公共政策的对象、含义和理论，公共政策的主体、公共政策的客体、公共政策的环境、公共政策制定、公共政策执行、公共政策优化、公共政策评估、公共政策比较等诸多方面”。安•梅伊克尔扎克美国学者，更加宽泛的定义。认为：“政策研究可以被定义为一个指导研究或分析的过程，旨在为政策制定提供行动的指南。在这一点上政策研究与其他类似学科有本质的不同”。同时，她还指出，“政策研究是科学，基于技艺的知识和艺术的综合，这里的科学是理论、观念和方法原则的体系；这里基于技艺的知识是可应用的技术、经验的原则和标准操作程序的整体；这里的艺术是指步骤、风格和一个人的工作态度”。林德金，《政策研究方法论》小结：不同的名称表达的是同一概念，是对同一学科的不同称谓。他们之间可以相互混用和替代。二、学科形成以前的政策研究(两点：古代政策思想和学科诞生前的理论准备)公共政策这一学科的形成是在历史的演进中随着人们对公共政策认识的逐渐深入和丰富逐渐形成的。历史上，人们对公共政策的知识、思想和观点的碰撞与演进是公共政策学科得以形成的基础。（一）中国古代的政策思想（四点）•古代关于政策名著•中国古代的政策思想I•古代政策思想发达的原因I•古代政策思想为何没有发展为一门学科在中国古代，关于公共政策的思想出现非常早（早在春秋战国时就已经出现），而且是源远流长的，极为丰富的。对其朴素的阐释就是“治国，平天下”。但遗憾的是，公共政策的学科却没有在我国生根发芽。我们目前所学的这些公共政策的知识，多数都是从西方学习和引进的。•中国古代关于公共政策的名著：1、诸子百家：《管子》、《孟子》、《韩非子》、《商君书》等2、李斯：《谏逐客书、》贾谊：《论积贮疏》、晁错：《论贵粟疏、》诸葛亮：《隆中对》等。3、 我国历史上第一部较为系统的政策研究与政策咨询著作——《战国策》。4、 （很可能）全世界最早的一本政策案例著作——《智囊补。》作者冯梦龙，共搜集整理我国古代著名的政策案例1238例。•中国古代政策思想的主要内容（六点：）1、“世异则事异，事异则备变”。2、以民为本，政在得民的政策原则。比如孟子曾言“民贵、社稷次之、君轻”。荀子也言过：“水能载舟，亦能覆舟”。李世民也说过：“君依于国，国依于民”。3、“惠民”、“养民”“富民”的政策传统。管仲：“仓禀实则知礼节，衣食足则知荣辱”唐甄（明末清初的思想家、政论家）：“立国之道无他，惟在富民，自古未有国贫而可以为国者”。4、重农抑商的政策主张自然经济和商品经济是两种基本的经济形态（还有产品经济。）在中国古代自给自足的自然经济占主要地位。所以在历朝历代中，农业立国是一项基本国策。例如，商鞅：“国待农耕而富，主待农战而尊”。李世民：“凡事皆须务本，国以人为本，人以衣食为本”。朱熹：“生民之本，足食为先，是以国家务农重谷，使凡州县守倅，皆以劝农为职”。5、“不患寡而患不均”的平均主义的政策倾向孔子：“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾”。唐甄：“天地之道故平，平则万物各得其所”6、无为而治的政策构想老子：“道常无为，而无不为”。他认为，对于统治者来讲：“我无为，而民自化；我好静，而民自正；我无事，而民自富；我无欲，而民自朴”。因此，他建议统治者：“处无为之事，行不言之教”•中国古代政策思想如此发达的原因：（两个方面）1、 在中国古代的历史上，一个显著的特点就是政权更迭的频繁。在中国封建的历史上，经历了无数的朝代，但唯有不变的是上述的立国之策。这些政策在历朝历代都体现的很明显。为什么呢？在朝代更迭的过程中，也有一个特点，那就是在某一个朝代推翻前一个朝代之前，农民起义多是打着宗教的旗帜，可无论如何，在起义成功之后，所有的统治者还都是回归了孔孟之道，因为，只有孔孟之道才能够从为政得失上去解释政治合法性的获得与丧失。这也直接促使统治者为了自己王朝的统治利益，必须重视政策的制定与执行。2、 学而优则仕的文化传统和科举制度的形成对于学子来讲，“书中自有黄金屋，书中自有颜如玉”，读书的目的是做官读书的目的是“修身、齐家、治国、平天下”。而且在当时，读书人的社会地位还是很高的，“万般皆下品，唯有读书高”。这就是为什么当时，在那样一种社会条件中，还会有那么多的人选择读书的一个重要原因——科举。科举是古代社会选拔人才的一种重要手段。那么科举是如何运作的呢？科举中的一个重要题目就是要考察学子的对策和施政能力。这也直接驱策学子们关注政府的运作，热衷于“议政”，热心于观察和分析政府的各种政策。•政策思想、观点和知识为何没有发展成“公共政策学”这门独立学科？1、当时国家政治体制的局限虽然古代关于政策的思想着为丰富，但是，古代的国家在政治体制上并没有依据“主权在民”的理念设计，国家权力的公共性和政府政策的公共性还没有显露出来，能够参与决策的人很少；而且当时那些关于政策的思想、观点和知识多是对政策结果所作的观察和分析，缺乏对政策过程的研究。而如果没有对政策过程的研究，也就不可能有公共政策学的产生。2、当时的政策思想、观点和知识缺乏科学的研究方法和程序，更不可能进行定量研究，多是一些哲学性、理论性的思考。（二）学科诞生前的理论和方法论准备（两点：学科诞生的背景和几位重要学者）•公共政策学科产生的背景1、 产业革命和科学技术的发展产业革命和科学技术的产生推动了生产力的迅猛发展，社会的经济形态发生了根本性的变化，这就要求国家的基本政策也必须具有新的政策理念和政策选择取向。同时，人们对于政策的观察和研究也有了长足发展，推动了公共政策学科的形成。2、 政治学、社会学、经济学和其他社会科学的专业化政策研究是政治学的一个重要分支学科。政治学的发展对于公共政策学科的形成产生着莫大的影响。19世纪中期，政治学开始沿着两条路线由思辨的哲学变成实证的科学。一条是约翰•密尔和托克威尔开创的通过运用比较的方法和社会调查的方法而对政治假设进行验证；另一条是马克思和恩格斯开创的通过运用辩证唯物主义和历史唯物主义的方法而对政治现象进行社会经济的考察和社会阶级的分析。3、 那些擅长教学和科学研究的著名学者和教授的推动。他们越来越多的被政府召去，参与政府的决策与管理。•产业革命后为公共政策做出重要贡献的学者1、 亚当•斯密英国古典经济学派创始人，代表作《国民财富的性质和原因研究》又称《国富论》第一次将政治经济学发展为一个完整的体系。对公共政策研究的贡献：•反对封建主义、批判重商主义，宣扬刚刚诞生的资本主义生产关系，反对一切阻碍经济自由的政策和学说，对当时英国的经济政策产生重要影响。他对政府和市场的关系的理解，界定了政策的范围和方向，为公共政策提供了一种基本的理念。亚当•斯密反对国家对经济活动的干预，主张实行自由放任的经济政策，让市场调节经济，政府只扮演守夜人的角色。在研究方法上，关于经济人利己心的假设对政策研究产生重要影响。他认为，人的本性就是个人利己主义，在经济活动中，经济人受利己主义的支配，个人追求的总是个人的利益，但其结果却产生了相互的和共同的利益。2、 克劳塞维茨，德国军事理论家，著名的军事理论著作《战争论。》对政策研究的贡献：提出了系统的战略决策思想。认为应当把战争或战争中的各个战局看成一条完全由相互衔接的一系列战斗所组成的链锁，并把没一个战斗都看成这条链锁中的一环。提出了因素分析。他将战略要素区分为精神要素、物质要素、地理要素和统计要素。这种要素分析是政策分析的基础。提出了权变的思想。他强调战略决策必须依据条件的变化而变化，从而为公共决策如何根据内部情势和外部条件的变化而予以修正和完善提供一个很好的思路。3、 卡尔•马克思与恩格斯马克思主义的创始人。对政策研究的伟大贡献：•马克思主义的全部理论为世界各国的无产阶级政党的战略和策略提供了理论指导，为社会主义国家各个发展阶段的元政策和各项基本政策，甚至各个领域的部门政策，提供了基本的政策理论，界定了政策范围和方向。马克思主义的辩证唯物主义的认识论为政策研究从注重政策结果道注重政策过程的转变指明了方向。马克思主义的历史唯物论为我们深入研究各种社会现象、探索社会发展的固有规律提供了科学的方法论。4、马克斯•韦伯德国著名社会学家，代表作《宗教社会学论集:经济与社会》、《科学论文集》等。对政策研究的主要贡献：将社会科学看作文化科学，主张对社会和政治现象进行文化解释，将价值或伦理的考量引入政策分析研究。认为人的行动或社会行动包含两个基本因素：动机和目标。一项政策的形成应该是各种动机和目标的一种均衡。这一理论为我们的政策分析和评估提供了一种指导。提出了官僚制理想模型，并通过对官僚制组织结构的设计而探讨了合乎理性的、科学的决策模型。韦伯的“理想类型”和“价值无涉”为公共政策学提供了一种方法论上的指导。所谓“理想类型”就是用来描述事物的过程的，但是，它不是对客观存在的事物的过程的临摹，而是关于某种设想出来的逻辑联系的“思想图象”。它是在现实中认识事物的一个必要而有用的中介手段。所谓“价值无涉”，就是划清科学认识和价值判断的界限，前者需要坚持客观性原则，将价值判断从经验研究中剔除出去。所谓经验研究就是“事情是怎样的，可能怎样”，而价值判断的基本命题是“应当怎样”。上述这些主要的学者和思想家的研究成果不仅在自己的学科领域（经济学、军事学、政治学和社会学）做出了突出贡献，而且也为公共政策的形成奠定了理论和方法基础。三、公共政策学的产生P公共政策学形成的历史条件•公共政策学的诞生和初步发展I（一）公共政策学形成的历史条件公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育形成而于20世纪50年代初诞生。诞生的标志是1951年拉斯韦尔编著的《政策科学》一书的面世。公共政策学之所以能够以一门学科的面貌诞生，得益于诸多条件：系统论、信息论和控制论的产生——提供了理论和方法论基础政策科学的形成行为科学的形成和行为主义政治学的进展凯恩斯主义的出台和政策领域的扩展1、系统论、信息论、控制论的产生系统论’英文名称GeneralSystemTheory或Systematics,由美籍奥地利人、生物学家贝塔朗菲创立。代表作：《一般系统论——基础、发展和运用。》基本观点：万事万物都是一个系统，系统论研究系统的原则、规律和模式，并对其功能进行数学描述。系统论的主要内容：（三个层次）第一层：系统论原理。主要是研究一般系统的基本概念和性质，发现并确认适用于所有系统的普遍原则，构建一般系统论的理论框架。第二层：系统方法。广义的系统方法是指按照事物本身的系统性，把对象放在系统的运行过程中来加以考察的一种方法。也就是说，要从系统的观点出发观察事物，注重系统与要素、系统与环境之间的相互关系。侠义的系统方法指的是解决系统工程实践中的问题所应用的方法第三层：系统工程。这是系统科学的技术层面，是系统科学、运筹学和信息技术、电子计算机技术相结合的产物，目的是研究、设计和建造最优化系统通过这三个方面的研究，能够深化人们对于自然和社会规律的认识，能够使人们按照自己的目的和需要制定科学的决策。信息论创始人是美国贝尔电话研究所的申农，代表作《通讯的数学理论》基本观点：信息科学是一门以信息为研究对象，以信息的运动规律和应用方法为主要研究内容，以计算机技术为主要研究工具，以扩大人类的信息功能（特别是智力功能）为主要研究目的的一门新兴的综合学科。控制论维纳,1948出版《控制论》一书，控制论作为一门新型学科诞生。控制论是研究不同系统之间的共同控制规律以实现后话目标的学科，是利用系统各部分之间的相互关系和信息传递，将整个系统组织成能自动地合乎要求的运动机制的一门新型学科。申农的信息论主要研究通讯过程中的信息问题，维纳则将其与控制论相联系，研究控制论系统中的信息论问题。小结“三论”（系统论、信息论和控制论的简称,）比较与传统的思维方式，它给我们提供了一种具有系统性、动态性的新型思维方式。|“三论”提供的基本方法：|

1） 系统方法。2） 信息方法。运用信息的观点，把系统看作借助于信息的获取、传输、处理和输出以实现有目的的运动的一种研究方法。3） 反馈方法。反馈是指将施控系统的信息作用于被控系统（对象）后产生的结果再传输给施控系统，并对信息的再输入发生影响的过程。4） 功能模拟方法。模拟方法是指根据模型和原型之间的某种相似关系，用模型来模拟原型，通过模型间接地研究原型的内在规律的一种实验方法。功能模拟比此更胜一筹，它模拟的不仅是形象和数量关系，而是模拟原型的某些功能和行为。“三论”的后续发展大系统论是依据三论组合成的统一的理论方法体系。在这个体系中，研究对象被看作一个可以根据其本身固有的信息予以模拟和预测的系统，并且可以根据实践主体的目标对之做出相应的行动决策。做出和实施决策的过程的有效控制被理解为管理。因此，对大系统进行预测、决策和管理的过程就是“三论”统一的思考和实践的过程。2、决策科学的形成决策科学是以现代科学手段与分析工具研究决策原理、决策程序和决策方法并认识和把握正确决策规律的综合性新兴学科。其研究对象是人类社会的决策活动，这种活动可以分为个人、群体和组织三个层次。决策科学的两个学科体系：I第一个体系 售「 I对人的假设：经济人Comment[S1]:四种人性假设理论：；1、经济人：认为人大一切行为动机Comment[S1]:四种人性假设理论：；1、经济人：认为人大一切行为动机：：都是为了最大限度的满足自己的利益,?工作动机是为了获得经济报酬。2、!社会人：引起人们工作动机的是社会$需求，即人们有安全、社会交往和社i会认同的需要。3、自我实现的人：i认为人都具有充分发挥自己潜力，表[现自己才能的要求。4、复杂人：认为人是复杂的，需求是多种多样的，｛因人而异的，体现为现代管理中的权?匚变思想。\.Comment[S2]:这是一个经济学术语，I'■分为基数效用和序数效用。基数效用1匚论认为，效用如同长度、重量等概念扛一样，可以具体衡量并加总求和，效i；用之间的比较是有意义的。訂序数效用论认为，效用是一个类似于訂香、臭、美、丑那样的概念，效用的j'大小无法具体衡量，效用之间的比訂较只能用顺序或等级来表示。比较一打顿丰盛的晚餐和一场高水平的足球比汀〔赛的效用。基本观点：决策的最终目的是谋求决策者自身利益的最大化。重要的理论：博弈论，提出者：诺伊曼和莫尔根斯坦，1944年。第二个体系I对人的假设：管理人（或行政人）代表者：•巴纳德，哈佛大学教授，于1938年出版《经营者的职能》•赫伯特•西蒙，卡内基一一梅隆大学教授，1947年出版《管理行为》奠定了决策理论的基本论点和基本结构。赫伯特•西蒙在理论上的贡献第一点：在“有限理性”和“令人满意原则”的基础上构建了有限理性决策模型》第二点：借助心理学的研究成果，概括出了决策过程理论认定问题一确I 定目标－寻找为达到目标可供选择的各种方案和措施－比较并评价备选方案的优劣－在备选方案中进行决策－执行决策－实现目标第三点：著名论断：“管理就是决策”，“全部决策过程也就是解决问题的过程”》3、行为科学的形成和行为主义政治学的进展行为科学20世纪30年代开始于美国》它是一门运用自然科学的实验和观察的方法，研究在自然和社会环境中的人的行为规律以及人与人的相互关系的学科》从管理学的角度讲，研究领域包括3个系统：机器－机器系统；社会技术系统，即人一机系统；社会系统，即人一人系统。行为科学研究对象是人一

Comment[S3]:参见前面的注释Comment[S3]:参见前面的注释Comment[S4]：Comment[S5]：行为科学研究成果：•泰勒，以经济人为假设，提出了科学管理理论。•梅奥，以社会人为假设，通过“霍桑实验”创立“人群关系理论”（还'发现了非正式组织,）认为在管理中必须充分重视社会的和心理的因素对人的行为的影响，挑战泰勒的“科学管理理论”。为行为科学的诞生奠定了基础。•1949年，在芝加哥大学的一次跨学科学术会议上，行为科学正式诞生|行为科学一行为主义behaviorism）|所谓行为主义，指的是一种关于观察个人、组织和动物等有机体在既定的环境中或内外刺激下的表现和反应的学说。这也是一种重要的方法论。—20世纪50年代，美国政治学界开始酝酿一场“行为主义革命”。原因是美国芝加哥大学教授梅里亚姆，受欧洲实证主义和经验主义研究的影响，强调政治学研究的方向须是政治行为学，要求突破美国政治学研究中的制度主义和规范主义的局限。这场革命被称作为“产生公共政策学的催化剂”。革命中的许多重要研究成果对公共政策学影响重大。•伊斯顿关于政治系统的理论分析框架以及关于政策就是各种价值的权威性分配的界定。•阿尔蒙德关于结构功能主义的理论分析框架以及对于政治过程或政策过程的分析。•多伊奇关于政治系统中的信息沟通理论4、凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大1929－1933年世界经济危机。之前的经济自由主义的“市场神话”成为“市场失败”，政府较少地干预经济和社会生活的“守夜人”角色开始受到人们的质疑，国家与社会、政府与市场的关系有一次令人陷入沉思。凯恩斯主义通过对这场经济危机的反思，西方国家的政府一致认为凯恩斯主义是最佳凯恩斯，英国著名经济学家，剑桥大学教授，兼英国财政部顾问，但在英国不得志，后移居美国。其代表作：《就业、利息和货币通论》主要观点：他认为，市场失败的原因是有效需求不足，只要国家采取适当政策调节经济，就可以增加有效需求，消除经济危机。因此，他主张抛弃自由放任政策，扩大国家经济职能，实行国家调控，干预经济体系的运行凯恩斯主义对公共政策学的影响自此，凯恩斯主义被奉为政府政策制定的理论依据，对公共政策学产生重要影响：•公共政策对经济、社会生活的正面作用，能够对经济和社会体系的运行起到良性作用。•政策分析、政策咨询、政策评估等开始作为一种社会职业应运而生，促进了公共政策学的形成与发展、西方公共政策学的形成与发展政策科学（政策研究或政策分析）是二战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。日本学者药师寺泰藏曾指出，政策科学之所以诞生于美国，是因为美国“的确具有适合公共政策学生长的土壤1”。所谓适合公共政策学产生的土壤，主要是指当时的美国社会中具有适合公共政策知识产生的三个特别的环境因素：“第一个是行为主义；第二个是本世纪60年代开始出现的公害和社会问题等社会、经济环境的变化；第三个是政治学的理论问题。2”西方公共政策学的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”（德罗尔、里夫林语）、当代西方政治学的一次“最重大的突破”（国际政治学会主席K・冯贝米语）以及“当代公共行政学的最重要的发展”（罗迪语）。1、西方公共政策学的历史孕育作为一门研究政策相关知识（即公共政策过程的知识以及这一过程所使用的其他知识）的学科领域，政策科学源远流长。它的源头可以追溯到人类文明之初，因为有了公共事务的管理，也就需要政策相关知识的研究。西方学者拉斯韦尔等人认为，分析公共政策的专门程序和专业知识的出现，不仅与来自自治程度较高的部落的文明有关，而且也与世界的城市文明的扩展和分化有关。3我们可以从古代及中世纪的历史典籍中找到大量关于政策及政策相关知识研究的论述。（1）产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典（HommurabianCode）可能是已知最早的与公共政策有关的文献。它涉及司法程序、财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等。在古希腊，有一个“智者”阶层，他们中的许多人充当统治者的“智囊”（柏拉图曾是西西里统治者的顾问，亚里士多德是亚历山大的私人教师）；从柏拉图、亚里士多德、马基雅维利等西方圣哲先贤的哲学和政治学著作中，可以找到大量的有关公共政策和政府管理的论述，如柏拉图的《理想国》（神创等级论：第一等级哲学家；第二等级武士；第三等级农民和手工业者；正义国家论：人们各守其位，就是实现政治正义。）、亚里士多德的《政治学》（人是天生的政治动物；政体分类：君主政体、贵族政体、民主政体、专制政体、寡头政体；最好的城邦政治就是以中产阶级为基础的民主政体。）、马基雅维利的《君主论》（政治关系的基础是财产关系；狐狸——狮子说。）等。［日］药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》，经济日报出版社，1991年版，第33页。［日］药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》，经济日报出版社，1991年版，第20——21页。陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社，2003年版，第37——40页。HaroldD.Lasswell,APre-viewofPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,1971,p9-13.（2）在古代中国，“士”阶层的出现很早，他们中的很多人是辅助统治者审时度势、选择时机、进行政策咨询的谋士。统治者注重权势稳定，强调安邦治国，因而重视政策制定与执行等朴素的政策思想。如，“世异则事异，事异则备变”的政策应变；“不患寡而患不均”的政策倾向；“惠民”、“养民”的政策传统；“重农抑商”的政策主张；“以民为本”、“政在得民”的政策原则；“天时”、“地利”、“人和”的政策管理；“政通人和”的政策功能；“无为而治”的政策方案，等等。另外，统治者赏识谋臣贤士，重视智囊制度，得天下英才而辅佐之。最早进行政策咨询的智囊上可追溯到夏商之家臣，西周之命士；春秋战国时期群雄争霸，有识之士挟术怀策周游列国。《战国策》专门记录了这些策士们的言行，可以说是人类历史上第一部较为完整的政策研究及咨询的著作；诸子百家的著作也包含了大量的政策研究的思想和经验。中华民族为人类留下了丰富的政策思想遗产。（3）中世纪城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构，政策相关知识以及这种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化，封建统治者召集各种专家来提供公共领域的政策建议，特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据马克斯•韦伯（MaxWeber）的说法，这些领域主要是财政、战争和法律。中世纪政策相关知识的产生者的角色已经分化，主要的团体是专家官员或韦伯所称的“职业政治家”，教会牧师包括基督教徒、婆罗门教徒和佛教徒等，他们是专门知识的生产和传播的主要团体，大学教师是中世纪新出现的知识分子群体，大学培养出来的法官以及人文主义的文学家等在政策制定中的作用也相当突出。当然，在古代和中世纪产生政策相关知识的程序和方法基本上是不科学的。他们主要依赖于神秘的手段或宗教仪式来预见未来。（4）到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。在19世纪，应用社会科学作为了解和控制社会复杂性的手段成长起来，先是以统计学和人口统计学的形式，后又以经济学、社会学、政治学和行政学的形式确立起来。因此，这一时期政策研究中新的东西是理解社会及其问题的程序或方法上的变化，神秘主义、魔术和神圣的东西让位于科学，这反映了经验的、定量的科学方法的成长。这种方法论上的变化并不仅仅是经验科学发展的结果，而且也是人类社会由农业文明向工业文明过渡的必然产物。新方法应用的主要目的并不是取得科学真理，而是统治者要利用科研成果来控制和管理社会。（5）进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科，如经济学、社会学、政治学及行政学的职业化。如果说19世纪产生政策相关知识的团体主要是银行家、工业家、记者以及统计学会的学者的话，那么20世纪则主要是大学教授尤其是社会科学学者了。这些教授学者从事专门的教学科研，他们也为政府提供有关政策制定和行政管理的建议。就其背景、经验和动机而言，他们是社会科学职业化的成员。职业化的社会科学家，对政策制定的实践产生越来越重要的影响。在美国，社会科学家在威尔逊政府和胡佛政府时期开始产生积极影响，然而，他们向政府部门的大量流动是在罗斯福的“新政”时期，在这一时期建立起许多新的政府机构，其成员大部分由社会科学家担任。第二次世界大战以及战后的调整给社会科学家们提供了机会以证明他们在解决社会问题中的价值。4（6）必须特别指出的是，在19世纪和20世纪上半期，在拉斯韦尔提倡政策科学之前，社会科学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究的理论和方法。例如，在经济学领域，经济政策的研究早就倍受重视，英国古典政治经济学带有明显的经济政策研究的性质，涉及经济领域中公共政策制定原则和政策建议及其选择问题；20世纪30年代出现的凯恩斯理论是为经济政策服务的。可以说，在政策科学形成之前，经济学关于经济政策的研究已经取得长足的发展，其内容包括政策制定原则、政策评价标准、政策目标体系、政策工具选择等等。又如在社会学领域，西方社会学家也很早就展开了对社会政策的研究，1873年德国成立了社会政策学会；日本在明治三十年（1897年）也成立了社会政策学会。在一般的社会理论的研究上，马克斯•韦伯、卡尔•曼海姆和早期的法兰克福学派的著作中，可以发现政策科学理论的先导。韦伯的《社会科学中知识的客观性和社会政策》（1904年）和《伦理中立性的意义》4［美］威廉・N•邓恩著：《公共政策分析导论（（第二版）谢明等译，中国人民大学出版社2002年版,第50页。等著作包含了对政策分析方法论、尤其是事实与价值关系问题的论述；曼海姆的《意识形态和乌托邦：知识社会学导论》（1929年）和《重建时代的人和社会》（1940年）涉及社会组织、知识的决定因素及应用结果，包括为计划者和政策制定者产生专门知识的形式；而产生于20世纪二三十年代的法兰克福学派对社会批判理论的论述与拉斯韦尔后来对政策科学的规定有着惊人的相似之处。5总之，政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。古代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件，而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成当代政策科学的先导。随着第二次世界大战后社会政治、经济和科技的发展，最终导致政策科学的诞生。2、西方公共政策学的形成时期（20世纪50——60年代）第二次世界大战以后，以哈罗德•拉斯维尔等为代表的一些美国的行为主义政治学家，以敏锐的眼光看到了政策科学发展的必然性，于是首先开始倡导建立政策科学，并得到了政治学、经济学、社会学、心理学、人类学等相关学科专家学者的响应。20世纪50年代初，在纽约卡内基财团的资助下，许多学者在美国斯坦福大学召开了“关于国际关系理论革命性、发展性学术讨论会”，简称“斯坦福学术会议”。该会第一次对政策科学的有关问题进行了广泛的讨论。1951年，斯坦福大学出版社出版了由哈罗德•拉斯韦尔Harold D.Lasswell）和丹尼尔•勒纳DanielLerner）主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》ThePolicySciences:RecentDevelopmentinScopeandMethod）—书。该书首次提出并界定了“政策科学（PolicyScience）"这一概念，指出“政策科学是用于解决社会问题、特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”6，被人们认作公共政策学诞生的标志。此后，在美国兴起了一场旷日持久的“政策科学运动'（PolicySciencesMovement）,并形成了这个研究领域的一个主导范式，即拉斯韦尔——德罗尔的政策科学传统。［美］威廉・N•邓恩著：《公共政策分析导论》第二版）谢明等译，中国人民大学出版社2002年版,第51——52页。［日］药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第32页。拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。在《政策科学》尤其是其中的“政策方向”一文中，他第一次对政策科学的对象、性质、发展方向和政策过程等问题加以论述，奠定了政策科学发展的基础。拉斯韦尔提倡政策科学的一个基本原因是他对当时社会科学的零碎的专门化的不满和担忧。在他看来，哲学、自然科学和社会科学的专门化是不可避免的，但这种专门化的结果却是科学（理论）与实践的脱离。他认为，政策科学应当超越社会科学的零碎的专门化（超越社会科学各学科的门户界限），确立起一种全新的、统一的、跨学科的社会科学。政策科学将与过去决裂，应致力于一般选择理论的研究，应关心“社会中人的基本问题”；“关心解释政策制定和政策执行过程，关心搜集数据并提供对特定时期政策问题的解释”。政策科学采取一种全球观点，强调政策的历史脉络，尤其是面向未来，重视对变化、创新和革命的研究7。在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下几个基本特征：政策科学是关于民主主义的学问。公共政策是与个人选择相关联的学问,必须以民主的政治体制作为前提。政府必须首先弄清楚公民个人对公共政策的反应，然后再进行政策干预。政策科学的目标是追求政策的“合理性”。它必须使用分析模型、数学公式和实证数据，用科学的方法论作为研究、分析的工具，以建立起可检验的理论。政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问。当选择某一模型进行政策分析时，这个分析模型必须在时间和空间上有明确的记录。也就是说，公共政策是特定时空环境中公共问题的解决方案，记住这一点对于政策研究来说极其重要。政策科学具有跨学科的性质。拉斯维尔指出政策科学不等于政治学，它融合了其他社会科学，要依靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系。政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问。从公共政策学研究对象的特殊性来说，学者们非常需要了解政府官员对公共政策的认识和所掌握的数据；同时，政府官员也需要了解学者们的研究思路与政策建议。7DanielLernerandHaroldD.Lasswell,ThePolicySciences:RecentDevelopmentinScopeandMethod,Stanford,CA:StanfordUniversityPress,1951,p3-15.政策科学具有“发展建构”的概念。政策科学是一门以社会变迁和发展变化为研究对象、以动态模型为核心的学问。公共政策必须重视发展的概念，强调对变化、创新和革命的研究。当研究一项以社会发展为前提的公共政策的实施时，必须注重观察它究竟给社会带来了哪些积极的变化8在后来的著作中，拉斯韦尔继续致力于政策科学的研究。在《政策科学的未来》（1963年）一书中，他将政策科学看作重建政治科学的主要方向，呼吁政治科学家致力于这方面的研究，特别是集中关注政策制定中选择理论的研究，更多地关注政策和社会问题。他说：“政策科学要面向未来，就必须采取这样一种明确的立场，即以知识和政策的高层次的思想和组织的创造性整合作为重要的出发点。必须认识到各种不同研究途径的有效协调已经为政治科学家提供了一种过去只是部分地被利用了的机会，即取得一种一致的看法——建立一门以社会中人的生活的更大问题为方向的解决问题的学科。”9在《政策科学展望（》1971年）一书中，他对政策科学做了进一步的讨论，将政策科学定义为对政策制定过程的知识和政策制定过程中的知识的研究，而将政策科学家定义为那些关注掌握公共和市政秩序的脉络中开明决策相关技巧的人。10在这里，他强调了政策分析中技巧的重要性，而关于历史的、跨文化的、多元方法的“脉络”的论述则体现出他对过去的政策科学概念的更深刻的承诺。他认为政策科学家在政策过程中可做出三方面的贡献：①确定一项公共政策的目标与价值；②收集和提供与决策相关的信息；③提出备选政策方案并比较其优劣，以做出最佳选择。11在《决策过程》等论著中，拉斯韦尔对政策过程进行探索，并把注意力集中在政策过程中的各种功能活动上，提出了包含七个因素，即信息（情报、）建议、规定、执行、运用、评价和终止在内的“功能过程理论”。12拉斯韦尔的贡献在于：他第一次对政策科学的对象、性质、发展方向和政策过程等问题加以论述，奠定了政策科学发展的基础，深刻地影响了美国的“政策科学运动”。有人将他称为政策科学发展的第一个分水岭、第一块里程碑13DanielLernerandHaroldD.Lasswell,ThePolicySciences:RecentDevelopmentinScopeandMethod,Stanford,CA:StanfordUniversityPress,1951,p3-15.HaroldD.Lasswell,ThefutureofPoliticalScience.NewYork:Atherton,1963,p38-39.HaroldD.Lasswell,APre-viewofPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,1971,p13.DanielLernerandHaroldD.Lasswell,ThePolicySciences:RecentDevelopmentinScopeandMethod,Stanford,CA:StanfordUniversityPress,1951,p3-15.12参见［美J.E•安德森：《公共决策》华夏出版社，1990年版，第27页。拉斯维尔这一代人对政策科学的理解中有许多科学合理的方面，比如对民主主义和实证主义合理性的赞赏、政策科学的跨学科性、时空观念的必要性、发展观念的重要性、政府官员应参与公共政策的学术研究等，这些对公共政策学的健康成长无疑是有帮助的。但是，由于这一时期行为主义事实上在美国的社会科学中已经占据统治地位，各门学科都普遍接受了行为主义，政治学的行为主义完全取代了规范的、理性的研究传统。在这种背景下，拉斯维尔等人创立的公共政策学完全浸染了行为主义的色彩。他们过分看重自然科学的方法，将这种方法等于理性。他们唯一感兴趣的是对行为进行量化处理，用数据说话。人们在进行政策分析时，不考虑伦理价值，使公共政策游离于价值判断之外。这种冰冷的、生硬的、粗鲁的公共政策学“不可能对推动社会前进、执行具体政策的人产生任何影响。公共政策学的第一个分水岭，就这样脆弱地崩溃了。14”在这之后，许多学者特别是叶海卡•德罗尔(YehezkelDror)等人直接沿着拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的、统一的政策科学的方向前进；而另一些学者则吸收了拉斯韦尔的有关政策科学的思想，对政策科学的发展进行反思，致力于探索公共政策研究的新范式。3、西方公共政策学的发展时期(20世纪70年代)叶海卡•德罗尔是现代政策科学发展史上的另一个关键人物。他是以色列希伯莱大学的教授，后到美国哈佛大学读书，曾担任兰德研究发展公司的高级顾问。1968——1971年，在旅居美国短短的几年里，他出版了所谓政策科学“三部曲” 《重新审查公共政策的制定过程》(Public Policy-makingRe-examined1968)、《政策科学探索：概念与适用》(VenturesinPolicySciences:ConceptsandApplications1971)、《政策科学构想》(DesignforPolicySciences，1971)以及发表了一批政策科学论文。德罗尔面对即将崩溃的公共政策学，勇敢地进行了重建工作。他认为应当批判行为主义，对整个政策科学的基础进行建设。他主张对制定政策的系统加以研究，并提出了政策指定的若干设想。他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽(有时近乎繁锁)的论证，从而形成了拉斯韦尔——德罗尔的政策科学传统。这是政策科学发展的［日］药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第155页。［日］药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第155页。“第二个分水岭”15、第二块里程碑。德罗尔对政策科学的贡献主要有：（1）批判行为主义对政策科学的妨碍。他认为，行为科学分为理论行为科学和应用行为科学，前者提供有关人的行为的理论分析框架；后者以直接应用为标志。有人将上述划分与自然科学分为理学和工学等量齐观，这是错误的。因为自然科学研究的是产品和物质，而行为科学研究的是具有主观能动性的人，二者不可同日而语。另外，行为科学回避了复杂而生动的社会问题的伦理价值判断问题，陷入了完美主义的泥潭。自然科学对它的研究对象是不加任何价值评价的，但社会科学的研究却必须以某种价值判断为前提。行为主义者宣称他们的研究方法和结论是纯客观的，是没有任何价值色彩的，这只能是“掩耳盗铃”的真实谎言，因为“面对具有是非价值标准的社会现象而采取所谓的价值中立态度，本身就是一种价值选择。（2） 提出宏观分析模式，规范政策分析。在反思审查政策科学自创始以来发展情况的基础上，德罗尔认为，政策科学之所以发展缓慢，主要是因为缺少一种规范的研究模式。这种研究模式应该将相关的知识融为一体，通过分析模式，应该像医生治病一样，对社会弊病进行诊治。这种规范分析模式应该包括总体政策目标（如一国针对世界政治体系制定的全球战略；又如我国分三步走基本实现现代化的经济发展战略）、政策调适范围、政策有效时间、政策风险承受力、渐进或革新的政策策略、普遍性或特殊性的政策选择（通常所有政策都同时具有两种特性，但每项政策还是有所侧重的，如“中国特色社会主义”强调特殊性；“中国决定加入WTO”强调普遍性）、均衡时或侧重时的政策选择（允许一部分人先富起来是侧重；先富带动后富、实现共同富裕是均衡）等分析环节。德罗尔提出这种规范分析模式，为政策分析模式的探索做出了贡献。（3） 强调公共政策学的创新性质。德罗尔将政策科学的出现看作是一场“科学革命”，认为与传统的常规科学相比，政策科学有如下一系列的创新：161）政策科学主要关心的是理解和改善全社会发的展方向。因此，它主要关注全社会的［日］药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第156页。YehezkelDror,DesignforPolicyScience,NewYork:Elsevier,Inc.1971,pp50-53；VenturesinPolicySciences.NewYork:Elservier,Inc.1971,pp3-4.指导系统，特别是公共决策系统的改进和公共政策质量的提高，它直接关注的并不是具体的政策问题，而是改进了的政策制定系统的方法和知识。2）政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。所以，政策科学处理个人的、团体的和组织的决策过程，并从公共政策制定的观点上看待它们。3）政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。政策科学必须整合来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制定的跨学科系统。它以行为科学和管理科学的融合为基础，但也吸收来自其他相关学科的知识因素。4）政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在政策科学中，这两种研究的整合是通过将政策制定系统的改善作为最终目标而实现的。因此，真实世界构成政策科学的主要实验室，而大部分抽象的政策科学理论的最终检验是看他们是否对政策制定的改进有所贡献。5）政策科学除了使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源。努力提炼政策实践者不证自明的知识，并将高水平的政策制定者吸收进来，作为政策科学建设的合作者，这是政策科学区别于当代常规科学（包括行为科学和管理科学）的一个重要的特征。6）与当代常规科学一样，政策科学既关心工具规范的知识（工具理性），又重视政策价值观（价值理性）的研究。政策科学突破了当代科学与伦理学、价值哲学的严格界限，并将建立一种可操作性的价值理论作为政策科学的一部分。7）有组织的创造性构成政策科学各部分的一个重要因素。因此，鼓励和刺激这种创造性是政策科学的一个主题和重要的方法论之一。8）政策科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。因此，它拒绝当代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史发展，又注重未来研究，以此作为改善了的政策制定的脉络。9）政策科学对于变化的过程和动态的环境十分敏感。对于社会变化条件以及指导变化的政策制定的强烈关注构成政策科学的基本模式、概念和方法论的前提条件。10）政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献，但政策科学也明显地认识到超理性（如创造性、直觉、魅力和价值判断）和非理性过程（如深层动机）的重要作用。11）政策科学既修正已被接受的科学原则和基本方法论，又将它们扩展到已被接受的科学研究的界限之外。12）政策科学要成为自觉的社会科学，就必须寻求自己的范式、假定和理论。13）政策科学为它自己在实际政策制定中日益增加的应用性和职业化而奋斗。14）政策科学尽管有种种的创新，但它属于科学的事实，并为科学的传统（如实证和有效性）而努力。（4）指出政策科学进入新阶段后的发展方向。德罗尔在1986年出版了著作《逆境中的政策制定》，检查了政策科学距当时近二三十年的发展，提出政策科学需要在14个方面加以突破，包括：提供关于政策制定和政策科学的哲学和思想的基础；增加历史和比较的认识；真实地处理政策实际；探求宏观理论政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究元政策制定乃至统治方式的重建；考虑改善政策制定的途径；探索政策制定的输入方式；加强学科基础；开发多维方法和技术；等等。17显然，德罗尔的政策科学“范式”是拉斯韦尔的政策科学理论的发展和完善，构成政策科学发展史上又一里程碑。拉斯韦尔——德罗尔的政策科学传统是美国政策科学运动的主导“范式”之一，为许多政策科学研究者所赞同和遵守。但是，另一方面，由于拉斯韦尔和德罗尔提倡的跨学科、综合性的全新的政策科学过于宏伟博大，没有明确的边界条件，不但要求将行为主义和管理科学纳入其中，而且他要把更多的其他学科汇集到政策科学之中，从而使政策科学几乎成为一门凌驾于所有社会科学之上的总科学（统一的社会科学）。这是一种需要长期奋斗才能实现的理想，难以在短期内取得全面突破。同时，它也遭到一些社会科学家的批评，如有的社会科学家批评拉斯维尔和德罗尔等人所建立的政策科学不是科学，而是意识形态；有人则认为“德罗尔的失败就在于他试图在统一的公共政策学的旗帜下统率其他相关学科”18。4、西方公共政策学的反思时期（20世纪80年代）19尽管拉斯维尔、德罗尔等人的研究促进了60年代至70年代西方政策科学的发展，但他们所提倡的政策科学研究范式由于其自身的局限性而在70年代的发展中碰到了一些难题，主要表现在以下几个方面：17［以色列］叶海卡•德罗尔：《逆境中的政策制定》王满传等译，上海远东出版社,1996年版，第222——235页。18［日］药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第156页。19陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社，2003年版，第50——52页。（1）第一是将政策科学当作一个统一的社会科学，造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定学科范围边界、建立学科理论体系和形成特有研究方法等方面的困难。（2）二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端正人类社会发展方向，回避各个国家和地区的价值观念、意识形态和政治制度的差异。（3）三是拉斯维尔和德罗尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，对政策过程的其他环节关注较少。这些问题一直困扰着政策科学的持续发展，到了80年代中期仍然未能得到解决。在上述背景下，有些学者对政策科学的发展进行反思和批判，取得了新的突破，主要表现在以下几个方面：（1）第一，加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学可以说是对一般选择理论的研究，而选择则以价值作为基础。因此，价值、伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩称公共政策学为应用伦理学。80年代以来美国政策科学中对政策价值观的研究主要采取三种途径：一是从政治哲学的立场探讨政策伦理的最一般方法，如罗尔斯的《正义论》主张用分配的正义取代传统的功利主义伦理学；二是从特定的伦理案例分析政策伦理或价值，如从国家安全、社会福利、堕胎、死刑等类案例引申出伦理问题，这方面的著作有布坎南的《伦理与公共政策》等；三是从政府机构或职业组织的伦理问题入手分析公共责任与义务，即探讨政策分析的职业伦理规范问题，代表作有高斯罗普的《公共部门的管理、系统与伦理学》等。（2）第二，加强政策效率和比较公共政策方面的研究。在政策效率方面，西方学者并不仅仅局限于就政策的效率去考究效率，而是从两个更为深入的角度去研究政策效率问题。一个角度是从公共政策产生与运行及其生态方面的去考究效率，尤其是政策执行与政策评估的研究。哈佛大学肯尼迪政府学院首先发表了一篇《公共政策执行问题的报告》，指出政策执行的政治与行政方面往往为人们所忽视；有些学者如哈格罗夫指出，在政策制定与政策成功之间存在着被忽略或错失了的环节，就是政策执行，必须加强对政策执行的研究与监控，才能使政策生效；加州大学的普雷斯曼和韦尔达夫斯基则通过对相关案例的追踪研究，写成了经典的《政策执行》一书，该书令人信服地指出，再好的政策方案，如果没有正确、有效地执行，仍将导致无效而失败。另一个角度就是从公共政策的比较中研究效率。这种政策的比较，不仅是就一个国家内部各项政策而言，而且还对国家间的政策进行比较分析。按照c・w•安德森在《比较政策分析中的系统和策略》一文中的说法，比较公共政策研究到70年代早期还是一个“不存在的研究领域”。从70年代中期开始，伴随比较政治学的发展，该领域的研究开始起步，80年代之后这个领域逐步成熟，成为政策科学研究的一个重要分支，出现了一批颇有影响的著作，如阿尔蒙德的《比较政治学》，海德海默等人的《比较公共政策》。（3）第三，开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作西方学者认识到政策研究在提供分析技术，解决人类社会面临的问题方面的能力是有限的。政策研究只能促成政策的形成，但不能取代政策的决定。因此，政策科学家不要再自认为是政策方案的设计者，他们的主要任务是要从诸如立法机关、联邦政府、州政府、地方政府、政党、法院、新闻媒体等与政策制定和执行有关联的政策利害人那里获取政策信息；政策科学家的主要任务也不是协助决策者找出一个解决问题的最佳方案，而是要在许多不同的政策利害人中，取得共识，制定出能够平衡不同观点和意见的满意政策。与此同时，政策科学家认识到过去过分强调科学家和政治家各自拥有一套分离的价值标准和规范，政策科学家采取中立的、远离政治的立场是不合理的。相反，政策科学家应当在政治领域中发展政策科学规范，政策分析家应当与追逐权力的政治家合作，融入到政策制定过程之中，与政策制定者成为知识上的伙伴。5、西方公共政策学的拓展时期（20世纪90年代）2020世纪90年代，经济全球化所带来的国际政治经济环境的变化对各国国内政策的影响和压力与日俱增。前苏联、东欧诸国的制度变迁，世界贸易组织的创立及其新规则的形成，联合国组织介入地区冲突和重大事件的作用明显增强，欧洲共同体的实质性进展和欧洲统一货币制度的推行，亚洲金融危机引发的经济震荡和全球恐慌，所有这些政治经济事变和发展在不同程度上对各国政府的政策制定和执行产生了深刻的影响。从政策制定者到政策分析家和学者，开始深刻感受到加强宏观政策分析和拓展政策研究新方向对于国家兴衰、政权命运、经济社会可持续发展的重要性。这一时期，公共政策研究的拓展主要表现在以下几个方面：（1）第一，重视宏观政策研究，促进政策制定系统改革。宏观政策研究和分析更加重视国家总体政策制定，重视战略性大政方针和政策范式的改进与创新。欧共体各国在全民公决与马斯特里赫特条约后陆续重视审视本国政策与欧共体规则的一致性；美国政府于1993年成立“国家绩效评议委员会”，对联邦政府的政策制定框架和政策绩效进行评估，开展了“重塑政府运动”；韩国在民主化改革后又开始“第二次建国运动”，对国家总体发展战略从大政方针到公共文化进行全面革新；日本政府的“新行政审议会”不断推出改革政府政策制定的新思路，促进了《行政程序法、《》政府情报公开法》等一系列政策法规的出台，大力推动了政府政策制定体制和程序的改进。我国在启动市场化改革以后，着手进行政治体制改革和公共管理体制改革，革新政府政策理念（以人为本、可持续发展、和谐社会，）完善政策制定体制，强化政策方案执行，扩大公民在公共政策过程中的有序参与，提高了公共政策的科学化、民主化程度。这一时期宏观政策研究的主要代表作有：叶海卡•德罗尔的《面向大政方针的宏观政策分析》海伦•英格拉姆的《为实现民主的公共政策》《制高点》，马克•莫尔的《创造公共价值——政府中的战略管理》等。（2）第二》开辟新的研究领域》开展公共政策调查。政策科学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，比如电脑犯罪、网络陷阱、温室效应、试管婴儿、爱滋病防治、克隆技术等问题。因为这些新的公共问题既是对人类的挑战，也是对公共政策研究的挑战。不少研究者感到单靠以往的纯客观研究方法不能完全解决这些问题，还必须采用后实证主义等主观研究方法。如曼纽尔•卡斯泰尔的《网络社会的崛起》等。新的研究领域的开辟，增强了公共政策的应用性。另一方面是公共政策调查的兴起。以往政策科学家过于重视经济与技术理性为主体的政策抉择研究，总是强调如何使“利益最大、损失最小”，强调如何依据政策制定者的偏好，排列方案的优先顺序。这种研究方法在实际生活中已经暴露出弊端。许多政策科学家转向政策调查研究。他们认为不存在一个最佳的、即能为社会全体大众都能接纳的政策。所谓好政策就是具有法律正当性的政策。为此，就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定出是否接受某项政策的前提条件。（3）第三，公共政策学与公共管理学日益融合，促成公共政策新的研究范式。公共政策与公共管理犹如一个硬币的两面，密切相关，难分彼此。公共政策必须靠公共管理来推行，而公共管理主要是对公共政策的管理。梅尔斯纳和贝拉维塔在《政策组织》一书中提出了政策管理、政策沟通、政策组织、政策行动等四者的相互联系理论；林恩在《管理公共政策》一书中提出组织行为、政治理论与公共政策的融合思想，他认为把公共管理与组织行为以及政治与政策形成理论融于一体，才能有效管理公共政策。美国政策科学与政策分析的最权威组织——政策分析与管理学会的成立，目的之一就是希望沟通政策分析研究与管理研究，促进组织政治与公共政策的融合。这种融合，最终导致了新公共管理运动的出现。新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方政策科学与公共管理研究的主流。总结从时间（纵向）上对政策科学产生与发展所做的历史考察表明它走过了孕育——形成——发展——反思——拓展的道路。从空间（横向）上来看，西方政策科学的发展走过了一条学科化——组织化——产业化的道路。21（1）公共政策的学科化公共政策的学科化首先表现在从70年代起美国各大学相继建立政策科学或政策分析的硕士或博士学位授予点；与政策科学相关的课程相继开出，培养了不同层次的政策科学与政策分析人才。许多学校建立了公共政策研究院、研究所或研究中心。公共政策专业硕士教育即MPP已经成为美国大学研究生教育的一大支柱。在学术团体方面，出现了如“政策研究组织”、“评估研究会”、“公共政策分析与管理学会”等专业性学会团体。在学术刊物方面，涌现出了一大批政策科学的干IJ物，如《政策科学》《政策分析》、《政策研究杂志》、《公共政策》、《政策分析与管理杂志》等，以及一批相关期刊，如《美国公共行政、评论》《美国政治科学评论》等。特别需要提到的是《政策科学年