公路养护市场化的分析与探讨及咖啡店创业计划书

公路养护市场化的分析与探讨二○XX年一月一、国外公路养护发展历程及经验国外发达国家的公路发展大致经历了四个发展阶段，即：19世纪末到20世纪30年代的普及阶段、30年代到50年代的改善阶段和50年代到80年代的高速公路和干线公路高速发展阶段。第四阶段是从上世纪80年代末90年代初以来，提高通行能力和服务水平的综合发展阶段。这个阶段公路的大规模建设已经结束，重心逐渐转移到进一步完善公路网络系统和维护改造已有公路设施阶段，养护也成为了现阶段的重点。从上个世纪90年代左右开始，西方发达国家为了解决公路养护管理工作中养护和管理权责不清的矛盾、精简日益庞大的公路管理机构、提高养护资金的使用效率，各国均进行了不同程度的公路养护市场化改革，实行养管分离的管理体制。（一）、发达国家公路养护发展模式美国：美国公路实行三级管理体制，即联邦政府、州政府、地区政府。公路的建设、养护和管理，以州及地方政府为主。州际高速公路及国家公路系统由联邦公路管理局规划，各州负责项目实施及运营管理。各州运输厅除了落实联邦资助公路的建设和管理外，就是负责地方公路的建设和养护。美国农村公路的管理主要集中在州及其以下各部门。美国的公路养护分为交通维护和专项养护两大类。其中交通维护是指为了保持公路通畅而进行的日常性路面检查、清理和排障，类似于我国日常养护、小修保养和应急处置。其他养护工程都归为专项养护，包括大中修和特殊专项养护工程等。对于专项养护工程，一般委托给社会化的专业养护公司承担。公路管理机构以业主的身份负责承包工程的谈判，并监督合同执行和验收工作。交通维护一般有两种组织形式：其一，州公路管理机构直接负责，目前美国大部分州都是这种模式。其二，由州公路管理机构整体发包给私人养护公司，目前美国许多州开始趋向于借鉴这种模式。各州按照资本运营方式建立了专业的、集约化的养护公司，养护公司的组织，考虑了从驻地到作业现场距离及许可的服务时间的因素，在人员及装备配置上充分体现了技术密集型，在技术人员和技术工人中充分考虑了各种维修技术和技能需求的覆盖。装备也是从小到大，从独立作业到集中作业全套配置。这种承包养护的优点：可以使州交通厅养护管理机构人员精简，人员费用、养护费用降低，节约的经费还会逐年增加，养护投资更趋合理；养护承包期内路况可以得到较好的保障，路面及构造物得到较好的改善。缺点是：一旦私人承包经营不善中途撤出，政府需要重新选择承包商，使养护的连续性中断。瑞典：瑞典国家公路由瑞典国家公路局负责建设和养护。瑞典国家公路局（SNRA）是国有公路唯一管理机构，类似于我国的原交通部。国家公路局于1992年决定进行改革，把养护从管理中分离（即管养分离），引进竞争机制，这样公路局分为两部分，一部分为业主部分，一部分为承包人部分。业主部分负责建养的宏观管理，承包人部分改制成商业化公司。业主部分负责建养的宏观管理，承包人部分改制成商业化公司。改革前全瑞典共有260个养护基地，8500个职工，改革后，养护部门只有200个基地，5000名职工。全国公路管理区域重新划分，取消按行政分区的办法，改按地理划分为7个区，每个区设一个地区公路分局，管辖地区公路。改革后，公路局从日常繁琐的养护中抽身出来，职责更加明确，人员得到精简，养护费用较改革前减少了10%~15%。瑞典公路养护的市场化表现在成立养护公司和实行养护招投标，1992年机构改革开始后，具体过程为：养护基地重组→养护公司（Pro-duktion，属国有公司）→养护公司分离，推向市场。目前瑞典养护市场主要有四大养护公司，分别是Pro-duktion、NCC、NAA、PEAB，其中NCC是一家跨国公司，PEAB是一家私人公司。瑞典养护机构改革，也是分阶段逐步进行的，共分为四个阶段：（1）没有竞争的阶段；（2）设备租赁阶段；（3）部分招投标阶段；（4）全面招投标阶段。现在瑞典已经实现了完全的市场化运作。瑞典的养护工作分为常规养护、阶段性养护、紧急养护三种。招投标一般分为常规养护招投标和阶段性养护招投标。养护招投标工作由各地区公路局进行，总部派人指导。常规养护的合同期一般为5年，采用3+2或4+1，也就是说先与承包人签订3年或4年合同，然后根据承包人的情况、条件变化、工作业绩进行综合评定，以决定是否续签合同或更换承包人。招投标中强调公平和竞争，邀请承包人进行考察、投标，递交投标文件，业主方根据承包人投标文件邀请有关专家对承包人进行综合打分，根据打分结果与承包人的报价，最后决定中标单位。值得一提的是，瑞典国家公路局认为，不能花太多的时间和精力去监督承包商，因此，养护工作并不实行监理工程师制度。虽然地区公路局会派人进行抽查，但养护工程质量保证主要依靠承包人的质保体系和社会举报制度。英国：英国公路署成立于1994年4月，总部设在伦敦，主要负责英格兰高速公路和干线公路网的规划、投资与管理。英国的公路网由两类道路构成：公路署管辖的高速公路／干线公路，以及由郡、区议会管辖的地方道路。从上世纪80年代开始，英国进行了一系列政府治理创新。经历了三个阶段：第一阶段，1986年至1996年，英国取消了4个规模较大的地方道路管理部门，取而代之的是小规模的管理部门，主要是干线公路所经县、郡、市的当地政府。这样一种新的机制被引进了，4个区域中每个区域都要通过竞争性投标确定一家咨询养护代理公司。各区域代理机构的首要职责是编制定期养护合同文件，然后，通过招投标确定每个区域的定期养护承包商。第二阶段，1996年至2021年，英国公路局开始将全国重新划分为24个养护区域，并不再让地方政府进行养护。每个区域选定一个养护代理和养护承包商。养护代理和承包商都要通过竞争投标确定，分别与公路局签订合同。养护代理合同一般为3年，可延长至5年，养护合同一般为3年或4年。第三个阶段为90年代末期至2021年，英国公路局重新将养护区域划分为14个，并且将养护代理和养护承包商的职责合为一体，实施一个合同管理。新的合同为5或7年，使其更具商业竞争力。英国的公路设计、建设、养护和管理模式灵活多样，有以下几种典型合同模式。第一，单纯施工合同。其特点是不包括设计等前期工作，仅是一个施工合同；工程设计和监理工作，由业主聘用其他公司完成。由于设计与施工由不同公司负责，在施工过程中，如果承包商有适当的理由提出设计变更，增加工程量，承包商就能通过索赔获得追加款项。第二，设计+施工合同。其特点是把工程设计和施工任务合在一起，由同一家承包商负责设计和施工；在施工过程中同样允许变更设计，但是变更必须是业主提出的，承包商才可以获得索赔，如果是承包商提出，那么变更引起的额外费用必须由承包商自己负担。第三，养护代理合同和养护承包合同（MA/TMC合同）。在区域内选择一个养护代理和一个长期养护承包商。养护代理主要负责代表业主实施养护管理，长期养护承包商主要负责养护作业，合同期限一般为3年。第四，管理代理承包合同（MAC合同）。该合同是目前英国公路养护管理中最常用的合同形式。合同范围包括路网管理、日常性和周期性养护、设计与施工活动。基本思路是承包商在承包期间内对其作业活动从开始到结束负责到底，例如，在开展设计和施工活动时，不仅要考虑实际情况，还要考虑到将来养护维修中发生的费用。典型的MAC合同金额在3000万英镑至5000万英镑之间。合同期限一般为5年，最长可至7年。第五，设计+施工+投资+运营（养护管理）合同。即DBFO合同，目前英国有部分路段采用此种合同方式。DBFO合同的特点是承包商负责对公路进行设计、承建、投资和运营，包括对公路的日常养护、后期的改善工程全面负责，合同期为30年，合同期满后承包商将公路交还给政府；政府在这30年间逐年向承包商支付“影子过路费”；按DBFO合同修建的公路不设收费站，司机无须直接向DBFO承包商缴费，国家每年从税收中划出一笔款项，通过国家公路署支付给DBFO承包商，这笔款项称为“影子过路费”，它实质上是政府对承包商的回报；国家公路署作为业主与承包商签订合同，承包商负责向银行和金融机构贷款，并聘请顾问，咨询交通预测、保险、税收等事宜；这类合同将设计与施工交由同一家承包商，因而可以提高施工效率，减少建设费用；由于后续经营养护工作由承包商负责，他就必须保证工程质量；另外，由于建设费用由承包商自行解决，政府只需建成后30年内逐年偿还，就大大减轻了建设阶段政府的融资压力。英国的公路管理机构没有专门的养护队伍，所有养护作业和路况检测、决策等技术服务，均通过招标委托承包商或专门的技术公司完成。为了简化招标工作和便于进行合同管理，运输部门编写了自己的公路施工和养护合同文件范本，招标和评标的具体工作由养护代理按照运输部规定的程序办理，养护代理在养护施工合同中处于业主的地位。通常情况下，合同授予符合标书要求并且报价最低的投标人。承包商和技术公司的信誉在公路署的档案中可以查到，公路署保存有公路承包商各方面的记录，包括详细的财务状况、以往完成的工程情况、目前及今后可能承担的项目合同类型和大小等。这些信息可作为业主挑选承包商投标名单的参考依据。英国养护体制的优点是：管理层次清楚，责任明确，突出了政府的审查和评估职能，把养护管理职能下放给养护代理，引入竞争机制。其缺点是：不同地区的养护代理制定的养护计划、养护技术标准不易统一；养护代理与承包商的关系不容易被公路机构考察，但随着更为综合的管理代理合同（MAC合同）的普及，管理代理与养护作业承包商逐步整合为一体化，这个问题已得到较大程度的改善。加拿大：加拿大交通管理体制采用三级政府管理模式，它们分别是联邦、省和市交通主管部门，上下级之间没有隶属关系，各自按照有关的法案履行职责。近年来，联邦政府将公路运输的部分职能委托给省政府代行管理，形成联邦与省共同管理。其中联邦政府只负责由联邦直接投资建设的特殊性公路的管理，如国家园林大道、军事公路等。在上世纪八十年代末之前，加拿大交通行政管理部门人员编制宠大，各省均设有MOT，相当于我国各省的交通运输厅，MOT下面按行政区域划分也设有地方MOT，相当于我国各地市交通局。地方交通局的养护管理部门又下分三个职能部门：一是日常养护部门；二是公路加固维修部门；三是重建部门。从总体上看，加拿大各省地方交通局的职能与我国各地、市交通局和公路局的综合职能基本相同。但由于行业管理人员众多，行政费用负担较重，各省市交通部门从上世纪八十年代末期进行积极改革，将养护作业工作全部推向市场，只留下很少的行政管理人员，从而大量裁减了人员编制，至九十年代初成功完成了交通管理部门的机构改革。加拿大的养护承包合同一般为总价合同（即各类业务组合在一起的总额定价合同，与通常采用的单项计价合同对应）使承包商在基础设施的维护上承担更为综合的责任，因此承包商自身就必须做出较为长远和全面的考虑。承包商同时还受到道路使用者及舆论监督，促使承包商提供尽可能好的道路服务，政府能够腾出更多的时间对公路进行宏观管理，养护管理工作的分工也更趋于均匀合理。这种养护管理方式的缺点是：确定养护承包总价困难，需要科学的公路、桥梁评价体系辅助决策和长期实践经验的积累，否则容易造成双方的风险使招投标失败，在商定合同前承包商与政府职员之间的压力均比较大。另外，公路管理的基础数据也容易从政府一方落入承包方。例如：2021年卑诗省进行了交通行业行政机构改革，交通厅的职能有了很大的转换。在公路养护管理工作方面，省交通厅将全省划分为三个大的行政管理地区，即温哥华岛地区，北方地区和南方沿海地区，三个地区分别设地方交通局，主管地方的养护管理工作。同时，又将全省划分为28个小地区，每个地区作为养护管理的合同区，根据行政区域划分由上述三个地方交通局管理。这28个地区作为养护管理单元发包给28个私人承包商。卑诗省政府和承包商在招投标时呈报的是5年合同期中第一年的养护费用总价，不是通常采用的单价。一年后，政府将根据联邦公布的物价增长指数，慎重制定价格调整系数，对总价进行必要的调整。日常养护费用占养护合同总费用的65%，预防性养护和其它养护占合同总价的35%。合同的主要内容是根据《养护工作手册》确定承包商的养护管理责任。包括养护的质量、养护的进度以及养护中承包的风险，还包括承包商对公众的申诉和控告负责，也就是承包商在合同期间将承担养护管理工作的全部责任。作为地方行政管理部门，地方交通局则主要监督合同执行情况及资金的有效使用状况并对省交通厅负责。这种养护承包形式需要有完备的养护质量保证体系支持。加拿大卑诗省养护私有化的质量保证体系包括两方面的内容，一是承包商的质量控制，二是政府的质量监督体系。日本：日本公路养护分为日常养护和定期养护（可划分为若干单项工程）两大类，其中日常养护部分既有政府部门成立专业机构负责的，也有外包私人公司的。但定期养护则全部采用市场化外包形式。日本道路公团对所管理的高速公路负有养护责任，具体养护工作由管理事务所组织。养护维修工作分为日常养护作业和定期养护作业。日常养护的主要作业包括道路的检查、清扫、小修保养等作业。定期养护作业包括对高速公路设施按周期进行的预防性养护或改善工作，如改善路面、更新设施、防灾工作及高速公路改、扩建工程。大量的日常工作，收费、养护、大修、改建等具体工作都委托给其它社团或由有关专业性公司承包。日本高速公路的养护管理体制有以下特点：(1)依法管理。1952年道路法、1956年《道路公团法》颁布，高速公路修建和管理一体化体制以立法形式确定下来。(2)养护管理模式统一。采取公司化垂直管理，管理机构层次清楚完整。(3)养护管理机构的管理、质量监督职能突出，属技术密集型管理。(4)养护施工社会化程度高，养护工程采取对外发包或委托，不设独立的养护施工队伍，养护管路部门所有施工设备一概不备，只集中资金购置急需的管理用车和日常维护设备。（二）、国外公路养护管理经验借鉴到目前为止，国外发达国家已经建立了比较完善的公路养护市场管理体系。各国公路养护管理机构的主要职能和定位都是侧重于路网管理、养护投资、养护质量监督、制定行业规则并监督落实等管理工作。具体的生产性的工作一般都委托专业公司进行实施，政策主要负责考核监督其作业成效。总体来看，我国公路养护管理机构的职能逐步向此转变也是未来趋势。分析总结国外多年改革的经验，以下几个方面，值得我们结合实际情况加以学习借鉴。1、公路管理机构的定位和职能在养护市场化体制下，发达国家各国公路管理机构的管理职能得到了强化，定位为主要对市场进行宏观的管理。通过制定完善的法律法规体系、技术标准体系来规范市场的行为，保证市场的每项工作都有法可依、有章可循。对于养护市场的主体养护公司，政府通过相关的政策进行引导和规范化管理。对于养护工程，通过招标委托给承包商或专门的养护公司承担，并签订养护合同。管理机构通过严格的的合同管理来规范和引导承包商的行为。对养护工程的质量管理，政府建立了系统的质量保证体系，确保养护工程的质量。总之，各国公路养护管理机构的主要职能和定位都是侧重于路网管理、养护投资、养护质量监督、制定行业规则并监督落实等管理工作。具体的生产性的工作一般都委托专业公司进行实施，政策主要负责考核监督其作业成效。总体来看，我国公路养护管理机构的职能逐步向此转变也是未来趋势。2、关于综合路网养护承包的借鉴即与承包商签订管理代理承包合同（MAC合同）。英国将全国公路网划分为14个区域，每个区域通过竞争性投标确定一家承包商，并签订MAC合同。MAC的合同范围包括路网管理、日常养护、应急管理、周期性养护及相关的养护设计与施工活动。基本思路是承包商在承包期间对其养护作业活动从开始到结束负责到底。例如，在开展设计和施工活动时，不仅要考虑实际情况，还要考虑到将来养护维修中发生的费用。在管理代理承包合同中，业主仅雇佣一个实体，政府的管理职责更为清晰，管理内容也更为简洁，但强化了政府的审查、评估、监督等核心职能。3、关于多种合同管理形式的借鉴各国对公路日常养护多采用综合合同的管理模式，采用多年合同、总价合同等方式，确保养护的延续性和养护质量。比较典型的有瑞典的常规养护的长期合同、加拿大的总价承包合同、英国的多样化养护合同。瑞典的常规养护的合同期一般为5年，采用3+2或4+1，也就是说先与承包人签订3年或4年合同，然后根据承包人的情况、条件变化、工作业绩进行综合评定，以决定是否续签合同或更换承包人。加拿大的承包合同采用总价合同，承包商承担养护管理工作的全部责任，确保承包商可以做出较长远的考虑。英国的养护合同与英国的养护代理制度相结合，不同的合同涵盖不同的养护工作内容，合同管理方式多样化。总体来说，根据合同涵盖内容的不同，共可梳理分为5种合同。第一、单项合同；第二、设计+施工合同；第三、路况检测评价+养护决策分析，以及养护设计+预防性养护+功能性修复（中修）+结构性修复（大修）；第四、路况检测评价+养护决策分析+养护设计+预防性养护+功能性修复（中修）+结构性修复（大修）；第五，投资+建设+养护+运营合同。总之，国外的养护合同管理形式较为多样，有结合日常养护等日常性、长期性工作特点的长期合同管理形式，也有结合各个关联的公路养护环节综合打包的综合合同形式。在下一步我国公路养护合同管理中都可以作为借鉴及尝试。4、关于建立养护质保体系的借鉴对养护工程的质量管理方面，各国都有比较完善的质量保证体系。归纳起来主要有以下几方面：一是实行综合管理。将有关联的业务进行打包，综合发包给一家单位，为实现综合成本最低，承包商在进行每个环节的操作时都要充分考虑到下一个环节，因此承包自身就有动力对每一个养护环节进行较好的质量控制。二是纳税人监督制度。加拿大交通厅每年对各地区的公路使用状况进行民意调查，作为对承包商养护质量考评的依据；瑞典在养护质量管理方面充分发挥了纳税人的举报制度。三是信用管理。养护质量是信用管理的落脚点。英国在招投标时会对承包商的信誉进行考察，并作为选择承包商的参考依据；加拿大建立了承包商的信用档案，对养护质量不及时、不合格的承包商会降低其信用等级。四是职业培训评价。例如德国非常重视养护职工的业务素质和工作质量意识的培训，在养护站一级，都有专门对道工进行业务技术培训的教材和设施，职业培训情况也作为评价养护站的依据之一，养护职业工人的整体素质都较高。二、我国公路养护市场化改革与发达国家相比，我国的公路发展起步较晚。就高速公路来讲，我国的高速公路建设起步于20世纪80年代中叶，1988年10月底上海至嘉定高速公路的建成通车，实现了我国大陆高速公路零的突破。而从80年代末90年代初开始，发达国家已经完成了高速公路及干线公路的高速发展阶段，大规模建设已经结束，重心逐渐转移到进一步完善公路网络系统和维护改造已有公路设施阶段。因此从90年代左右开始，发达国家已经开始切实实行公路养护市场化改革。而我国在1995年提出养护市场化改革工程以后，却也刚刚进入了公路高速发展的时期，由于多种原因，“建养并重”的思想无法真正被重视和贯彻。因此，我国公路养护市场化改革进展缓慢。我国公路发展一览表年份公路总里程（万公里）高速公路里程（公里）高速公路所占比重（%）备注198899.961470.011990102.835220.05七五1995115.7021410.19八五2021140.30163141.16九五2021193.05410052.12十五2021398.40740001.86十一五2021410.60850002.07（一）过去的发展自1995年原交通部合肥会议正式部署启动公路养护市场化改革工程，以“管养分离、事企分开”的总体原则为指导，开始进行公路养护市场化改革探索。自此，公路养护管理体制及运行机制的市场化改革开始启动，至今已历经十七年历程。总结其主要改革进程，大致可分为以下四个阶段：第一阶段：改革启动阶段（1995—2021年）这一时期，在建立社会主义市场经济体制理论的指引下，交通运输行业大力推进政企分开，理顺中央和地方政府的关系，转换交通运输企业经营机制。1995年，合肥全国公路养护管理工作会议后，原交通部发布了《交通部关于全面加强公路养护管理工作的若干意见》，提出改革完善公路养护管理运行体制，确立“管养分离、事企分开”的目标，公路养护运行机制市场化改革迈出了第一步。全国各地纷纷开展了养护运行机制的改革探索。2021年6月，在福州召开的全国加快公路建设工作会议明确提出，深化公路管理体制改革是公路事业健康发展的重要任务，同时确定了改革的指导思想、基本原则和主要任务，开始了推动我国公路管理体制改革的进程。第二阶段：多样渐进阶段（2021—2021年）随着前一阶段的大胆改革尝试，在各方面条件没有完全成熟的情况下，快速推进养护市场化带来的问题逐步显现。这一时期，改革由最初的“大胆探索、局部推进”开始转向“态度积极，措施坚决，步子稳妥”的稳步发展道路。这一阶段的主要特点是：（1）制度探索。2021年6月交通部颁布的《公路养护与管理发展纲要（2021-2021年）》中提的“深化公路养护运行机制改革”的要求，全国大部分省市依此制定了深化改革的实施方案或指导意见。2021年，为培育我国公路养护工程市场，规范养护工程招标投标工作，原交通部下发了《公路养护工程市场准入暂行规定》和《公路养护工程施工招标投标管理暂行规定》，市场化改革在全国范围逐步铺开。后来虽然由于《中华人民共和国行政许可法》颁布，相关养护市场许可项目的设定权限发生变更，两个暂行规定没有得到进一步推进实施。但部分市场化程度较高的省份至今仍在不同程度地参照执行。（2）形式多样。这个期间各地改革的形式越来越多样化，全国公路养护管理呈现出“百花齐放、百家争鸣”的改革局面。涌现出如甘肃省推行的“一分局四实体”的市场化过渡模式、宁夏和辽宁推行的改革“三步走”，湖北进行的“增量突破”的试点、浙江余姚开展的“两置换、两公开”改革，北京、青海对公路养护生产单位进行的整体转制，广东组建的养护大道班等等。虽然各地的做法不一，但总体来说养护生产开始比较普遍的逐步引入了竞争机制。（3）认识深化。随着实践的发展，改革进程中出现了许多实际困难，综合政策不配套、改革时机不成熟等先天不足引发的一系列问题也进一步凸显。对此，全国各地以不同形式开展了广泛的学习交流，掀起了对公路养护市场化改革的总结讨论热潮。各地对于公路养护市场化改革的认识逐步趋于更为稳妥的“因地制宜、因时制宜”。第三阶段：保持维稳阶段（2021—2021年）以2021年济南全国公路养护管理工作会议为标志，全国公路养护运行机制改革开始步入了保持维稳阶段。在这个阶段我国学术界发起了一场对改革的反思，认为有必要深刻认识前一阶段改革的得失成败，形成新的改革共识，促进改革在新的起点上再出发。新的改革共识正在形成：稳字当头，稳中求进。这一时期的另一特点是静待政策。2021年5月11日，冯正霖副部长在济南召开的全国公路养护管理工作会议上指出：“顺利推进这项改革，必须要有政策支持、资金支持和养护职工的理解”。只有政策到位，改革才能顺利推进。第四阶段：反思重启阶段（2021年—至今）2021年《中华人民共和国公路安全保护条例》正式颁布实施，明确授权国务院交通运输主管部门制定公路养护作业单位资质管理办法，对公路养护市场主体依法进行管理。同年5月交通运输部正式将公路养护市场管理体系研究作为部软科学研究项目立项启动，推进公路养护市场化的话题再次重拾。在对过去改革进行理性反思的基础之上，如何准确研判当前形势，如何理性地结合实际情况推进公路养护市场化改革，如何科学地制定市场管理规则都是当前需要研究解决的问题。经过十多年公路养护管理体制及养护市场化运行机制的改革探索，公路养护市场化的前景已经日益明朗。但在实际运行过程中，一方面由于市场化改革实质是对以往形成的养护运行利益格局进行调整，涉及到全国近百万公路管理者与养路工的切身利益，使得改革进程呈现出相当的艰巨性。另一方面，由于公路养护具有长期性、连续性、区域性、前置性、应急性等不同于公路建设的特性，无法使用常规的统一模式、统一步调推进市场化进程，使得改革呈现出一定的复杂性。（二）目前市场化改革存在的问题1、综合政策不配套国家综合部门的改革配套政策尚未完全到位，各地交通部门在改革中对一些问题的把握和处理比较困难。如何在国家现行宏观政策框架下有效推进公路养护市场化，是现阶段推进公路养护市场化亟需解决的问题。2、养护作业性质差异大带来的管理难题日常保养、局部修复（小修）、应急抢通等日常性质的养护作业与其它养护（预防性养护、大中修）作业相比，在时效、周期、作业要求、队伍性质等方面的差异巨大，导致使用同一种管理模式既不能实现科学管理，实际操作性也不强，给如何有效实施规范管理带来了难题，如何有针对性地推进市场化也是主要问题之一。3、现状发展不平衡高速公路与普通公路的发展不平衡；东、中西部区域发展条件的差异；如何兼顾高速公路与普通公路发展现状，区别不同区域发展条件是主要问题。使市场化改革更切合实际，是下一步需要明确的重要思路。（三）交通部对养护市场改革的规划2021年5月交通运输部正式将公路养护市场管理体系研究作为部软科学研究项目立项启动，推进公路养护市场化的话题再次重拾。目前《公路养护市场管理体系研究》项目已通过审查。从该项目可以看出交通部对未来养护市场改革的思路及方向如下：1、改革预期及展望明确“管养分离、政企分开”只是改革措施，改革实质目标为：提高养护资金使用效益，提高养护作业质量，为社会提供性价比更高的公共服务产品。最终使管理部门受益、职工受益、社会公众受益（通俗的讲，就是全面市场化）。养护市场化改革预期为：（1）、明确养护市场主体的角色定位公路养护市场是由从业主体（养护从业单位）、管理主体（公路管理机构）两大市场参与主体组成的。公路养护市场化改革的预期就是要重新构建适应市场经济要求的政府与作业单位之间的良性关系，重新明确界定养护作业市场中不同主体的角色定位。在未来公路养护市场化比较充分的条件下，作为市场监管者的公路管理机构将剥离公路养护生产任务，逐步从繁杂的具体生产事务中解脱出来，完成从生产型向管理型的转变，工作重点将转移到集中精力积极培育和发展公平竞争、规范有序的公路养护作业市场上来。作为公路养护市场的从业主体，养护从业单位必将以雄厚的技术力量为核心，通过开发、引进和消化吸收先进成熟的新技术、新工艺、新材料、新设备、新方法，并以核心技术为龙头，带动试验检测、设计、施工同步发展，逐步提高科技进步对公路养护发展的推动作用。（2）、将建立养护市场管理政策体系针对我国公路养护市场管理中存在的问题，充分确立养护市场化必将加快研究出台符合我国国情特点的相关政策及配套制度，形成完善的公路养护市场管理制度体系，有效指导并规范公路养护市场行为。同时，总结借鉴国内外相关行业的市场管理经验，我国公路养护市场管理在结合公路养护作业本身的特点的基础上，必然会从严把入口、细化管理、畅通出口三个方面规范养护市场管理。按照从宏观指导到微观管理的程序，相关公路养护市场管理主要政策的理论，也将自上而下、由总到分的进行制定和出台，例如：养护作业管理办法及资质管理相关政策：《公路养护作业管理办法》、《公路养护从业单位资质管理制度》、《公路养护从业单位资质管理标准》；市场管理办法和作业招标投标制度：《公路养护市场管理办法》、《公路养护作业招标投标管理制度》；养护从业单位信用管理相关政策：《公路养护市场信用体系建设制度》、《公路养护市场信用信息采集管理规定》、《公路养护市场信用评价规定》；以及其他相关实施细则及配套规定：各类养护工种的执业资格管理、专业技术职称管理等规定及实施细则规定。（3）、未来公路管理机构的主要职能转变在全面推行养护市场化以后，可以清晰地界定政府对未来的公路养护管理主要职能。=1\*GB3①计划管理未来公路养护管理政府部门的第一个职能是编制公路养护计划。政府养护管理需要保证公路设施技术状态的持续完好，这就需要对公路设施检测并根据检测结果通过路面管理系统和桥梁管理系统实现养护投资决策的科学化，制定公路养护计划。养护计划是对养护需求做出的决策，具体计划包括：中长期养护规划、年度养护计划、大中修和专项维修计划等。检测分析工作按照国际惯例可以委托第三方的技术咨询机构来完成，包括路面、路基、桥梁、涵洞、隧道及沿线设施状态的测定，目的是为公路的结构性修复（大修）、功能性修复（中修）、预防性养护、日常性养护决策提供技术支撑，提高养护投资效益。=2\*GB3②投资管理未来公路养护管理政府部门的第二个职能是养护投资资金管理，包括编制养护费用使用预算、分配养护资金和监督养护资金的使用。养护资金使用预算是确定养护计划要支出多少费用的决策。在重建设轻养护观念和现行的养护费分配体制下，很难达到养护资金的按需分配，相当多的地方只能是有多少钱养多少路（量入为出），且难以保证质量要求；养护服务市场化之后，若仍保持这样的经费分配制度，由于存在养护资金收入不平衡，势必导致经济落后地区公路养护服务“供给不足”问题。根据国家提供均等的社会公共服务的发展原则，在将来养护资金总量足够的前提下，政府公路管理部门应当有在地区间分配养护资金的职能。将来为了控制养护成本，防止养护提供商偷工减料，维护公共利益，政府公路管理部门还应对养护资金的使用进行监督。=3\*GB3③合同管理未来公路养护管理政府部门的第三个职能是公路养护工程合同管理。主要包括：养护作业招投标管理、养护工程质量管理等。养护工程招投标管理属政府采购招标，目的是为了确定公路养护这一公共服务项目的提供商。为此目的，政府管理部门除了制定工程预算、确定企业准入标准以外，还需要制定招标程序、招标文件等；还应在招标过程中行使政府采购人的职能。在实际运作过程中，招标当中的许多技术性工作可以委托第三方来代理。为了保证公路养护工程的质量，政府部门还需对养护工程实施过程监管，对养护效果进行评估检查。当然，这种监管也可委托第三方咨询机构来承担。=4\*GB3④规则管理未来政府部门对公路养护市场管理职能的基本作用，就是通过制定合理的管理规则，营造公路养护市场的可竞争环境，维护市场竞争的秩序与公平。没有足够的合格竞争主体，不打破竞争的地方壁垒，不清除市场资源流动配置的栓塞，就难以形成可竞争环境，养护机制市场化的最终目的就不能实现。政府部门维护竞争公平与秩序职能的主要任务是建立公路养护市场的竞争性准入规则，只有具备一定技术、经验，信用和经济实力，并取得公路养护资质的企业才允许进入公路养护市场，以防止市场垄断或竞争过度。2、改革的思路随着我国改革开放的进一步深入，公路养护行业打破条块分割现状和资源配置局限势在必行。因此，公路养护行业既要适应未来发展趋势，坚定不移地推进养护市场化运作；又要结合现阶段的实际情况，确保市场化的平稳推进。具体如下：（1）适应社会经济发展的宏观趋势，积极稳妥推进养护市场化改革。结合国家宏观政策分梯次推进公路养护市场化。国家配套政策到位之前，稳妥推进养护市场化。国家配套政策到位以后，积极推进养护市场化。（2）务实解决行业发展中产生的内部矛盾，避免片面为改革而改革。主要表现在调整用工制度、进一步优化整合现有日常管养机构、逐步建立养护质量保证体系三方面。3、养护市场政策体系框架设计公路养护市场管理将以公路法、招标投标法、政府采购法、合同法、公路安全保护条例等相关法律法规为依据，初步设计为四个层次的政策体系框架，总体呈金字塔型。通俗地讲，就是通过制定完善的法律法规体系、技术标准体系来规范市场的行为，保证市场的每项工作都有法可依、有章可循。（1）第一层次：纲领文件是规范养护管理，推进公路养护市场化的纲领性意见。包括公路养护作业生产和组织的基本要求，市场管理的总体思路及基本原则，市场参与主体的权利义务划分，并对市场准入、作业管理、退出机制等提出指导性意见。主要解决公路养护市场“管什么”的问题，出台相关“办法”。具体指：《公路养护作业管理办法》（合并修订公路养护工程管理办法）、《公路养护市场管理办法》。（2）第二层次：作业文件是整个养护市场管理体系的主体，对纲领文件起支撑作用，包括指导养护市场活动的标准规范，养护市场管理最常使用的相关制度规定。主要解决公路养护市场“怎么管”的问题，出台相关“制度”。具体指：《公路养护从业单位资质管理制度》、《公路养护招标投标管理制度》、《公路养护市场信用体系建设制度》。（3）第三层次：程序文件是作业文件执行要求的进一步细化，主要明确作业文件不能详细描述的内容，对作业文件起支撑作用，通过对作业文件的执行要求进行细化，提高作业文件的执行效果。主要解决公路养护市场“细化管理”的问题，出台相关“规定”。具体如：《公路养护市场信用信息采集管理规定》、《公路养护业务信用评价规定》、《公路养护从业单位资质管理标准》以及各类养护工种的执业资格管理规定以及相关实施细则等。（4）第四层次：记录文件是依法从事养护作业活动的依据，主要明确养护作业过程中的信息采集渠道、采集要求和采集内容。主要解决公路养护市场管理“记录凭证”的问题，出台相关“范本”。包括在参与养护市场活动中所需的相关格式文件范本，具体如：标书范本、表格范本、相关格式资料范本等。4、规范养护市场管理主要对策措施针对我国公路养护市场现状及存在的问题，总结借鉴国内外相关行业的市场管理经验，我国公路养护市场管理应结合公路养护作业本身的特点，从严把入口、细化管理、畅通出口三个方面相应采取如下九项措施。（1）严把入口一是设资质。结合公路养护作业特点，设定专业的公路养护资质；二是控总量。根据养护市场对从业单位的需求，科学测算并预估市场饱和度，对各级资质总量进行合理审批控制；三是促专业。合理设计审批综合性资质，鼓励养护从业单位专业化发展，避免一大揽百小。（2）细化管理一是细分类。对公路养护作业进行科学分类及明确定义，在此基础上实施分类管理；二是差别管。根据公路养护行业特点，结合不同性质的养护作业的特点，对各类养护作业实施差异化管理。如细化国家招标投标及政府采购相关法规政策的执行标准，有针对性地对各类养护作业实施不同的招标投标管理模式等；三是促内控。促进养护从业单位建立工程质量内部控制保障体系，探索各种长期合同、综合合同等养护合同管理方式，通过将关联业务进行整合管理，形成环环相扣的质保体系，提高养护作业质量管理实效。（3）信誉跟踪一是信息管理。建立信息采集管理制度，对公路养护从业单位及从业人员的从业情况进行客观记录、全面反映和及时发布；二是信用评级。科学设计信用评价规则，通过合理的考核评价体系，对从业单位的信用情况进行明确评定，对从业人员的信用情况进行跟踪记录；三是优胜劣汰。落实市场退出机制，根据信息记录及信用评级情况对市场从业主体实施优胜劣汰。（4）主要措施=1\*GB3①、分类设定养护资质从公路养护的实际需求来看，目前公路养护行业使用的是建设资质，在实际中早已突显出诸多的不适应。新建工程施工侧重建设能力的要求，而公路养护更侧重专业化分工和作业的针对性，仅功能性修复（中修）性质的养护工程，就包括几十种工艺，一家单位很难完全囊括，必须培育专业化分工的从业单位，才能适应养护作业需求。总之，只有设置专业的公路养护资质，才能引导培育适应行业实际需求的从业单位，才能有效规范公路养护市场管理。公路养护资质的管理结合上述养护市场管理类别初步分为3类8级15等。一是技术服务类，设3级9等资质；二是日常养护类，设2级4等资质；三是周期工程类，设2级资质6等资质。具备条件的可以同时申请多级资质。同时，为引导公路养护从业单位的专业化发展，同一从业单位申请资质的种类原则上不应超过2类。应急养护、改建工程类不设专门资质，应急养护类相关资质与日常养护类、周期工程类资质合并管理，改建工程类相关资质合并入新建工程资质管理。=2\*GB3②、细化养护作业管理分类及业务现阶段我国公路养护所涉及的作业内容，初步把公路养护作业划分为4个管理类别，17项业务科目：=3\*GB3③、多种养护作业合同管理模式1）一般单项合同是指针对路况检评分析、路基路面养护设计、日常保养、局部修复（小修）、预防性养护、功能性修复（中修）、结构性修复（大修）、桥梁检评分析、桥梁加固设计、桥梁加固维修、隧道检评分析、隧道加固设计、隧道加固维修、应急工程、改建工程或相关技术咨询等单项业务单独签订的合同，属于常规合同方式，按照常规合同进行签订和管理。2）日常养护长期合同是指在一定周期（6年及以下）内实行“日常保养+局部修复（小修）+应急抢通”、“日常保养+应急抢通”或“局部修复（小修）”的合同形式。合同以1-2年为一个签订周期，可以续签3次。续签合同的价格可在国家统计部门公布的本区域年度CPI浮动范围内进行合理浮动。3）应急处置意向合同是指专门针对应急抢通、应急工程签订的意向合同形式。可视情况先进行意向招标，签订意向合同，对应急养护的单价、计量及质量验收等内容进行明确。具备条件的应实行应急工程保证金制度，发包方及承包方均按一定比例出资建立应急养护保证金，确保应急事件发生后承包方能及时履行合同，发包方能保证合同款项的及时支付。4）总承包合同=1\*GB3①综合养护总承包合同是指在合同约定期实行“路况检评分析+养护设计+结构性修复（大修）+功能性修复（中修）+日常保养+局部修复（小修）+预防性养护+桥梁检评分析+桥梁加固设计+桥梁加固维修+隧道检评分析+隧道加固设计+隧道加固维修”的合同形式。基本思路是在合同约定期内把所有的养护作业活动进行综合承包。=2\*GB3②路面寿命周期总承包是指在一个路面大中修寿命周期内，实行“养护设计+结构性修复（功能性修复）+日常保养+局部修复+预防性养护”的合同形式。在一个路面大中修寿命周期内，将路况检测、设计、施工与日常养护、预防性养护等后续养护环节联系在一起，把相关业务以周期为单位合并在一个合同中，以更加适应实际操作中“检测—决策—设计—施工—养护”的工作流程，保证各项工作的有效衔接。公路主管部门负责对合同履行情况进行监管，对承包路段的路面技术状况和服务水平进行考核。由于从设计、施工到养护都由一个承包方牵头完成，能在最大程度促进承包方切实加强对各环节的质量控制，以实现全寿命周期内投入的最佳效益。=3\*GB3③桥梁养护总承包是指实行“桥梁检测评价+桥梁加固设计+桥梁加固维修”、“桥梁检测评价+桥梁加固设计”或“桥梁加固设计+桥梁加固维修”的合同形式。通过将桥梁养护中有直接关联的业务合并到一个合同中，在最大程度上促进承包方切实加强对各环节的质量控制。=4\*GB3④隧道养护总承包是指实行“隧道检测评价+隧道加固设计+隧道加固维修”、“隧道检测评价+隧道加固设计”或“隧道加固设计+隧道加固维修”的合同形式。通过将桥梁养护中有直接关联的业务合并到一个合同中，在最大程度上促进承包方切实加强对各环节的质量控制。另外，隧道机电系统养护的合同管理可根据需要参照日常养护的合同管理形式。=5\*GB3⑤养护技术服务总承包是指把技术服务类的养护作业打包，实行“路况检评分析+养护设计”的合同形式。将路况检测与评价、分析路况数据、进行科学决策、提出养护方案、根据养护方案进行施工图设计等环节联系在一起，把相关业务合并到一个合同中，以更加符合实际操作中“开展路况检测评价—进行养护需求分析—提出养护决策建议（养护规划及计划）—进行养护技术方案比选——开展养护设计”的工作流程，有利于提高工作效率，保证工作的延续性，确保各环节数据的准确性及技术咨询的质量。合同可以根据单次需求单项签订，也可以根据路网监测需求按周期签订。=6\*GB3⑥日常养护及应急总承包是指实行“日常保养+局部修复（小修）+应急抢通”的合同形式。承包商负责日常养护的同时，也负责处置日常小规模突发事件，确保及时预防、预警、处置突发事件，及时报告并参与重大突发事件的前期处置。这种合同形式将日常性的工作全部整合到一起，有利于日常养护队伍的资源整合和日常应急处置工作的及时有效开展。=4\*GB3④、建立养护质量保证体系业主将从三个方面入手加强对养护作业承包人的管理：=1\*GB3①重视结果考核。随着公路养护市场化的逐步推进，公路管理机构的工作重点也逐步从过去的着重对养护作业过程进行管理，转变为着重对养护结果进行科学和严格的考核监管，通过对养护结果实施有效的考核监管，促进养护从业单位自身加强对养护作业过程的管理，以保证能为公路管理部门提供合格的养护作业服务。=2\*GB3②实行综合管理。采取综合承包形式。从业单位通过自身将关联业务进行整合管理，形成环环相扣的质保体系，提高养护作业质量管理实效。=3\*GB3③动员社会监督公路养护是否实施到位，广大用户最有发言权。建立公路路况监督举报制度，动员社会力量参与公路管理部门对路况水平的时时监控与管理，是加强公路养护作业质量监管直接、有效的途径。三、我们对养护市场的认识及思考（一）、公路行业发展现状近年来，随着社会经济的快速发展以及相应的大规模公路建设，我国公路网规模进一步扩大。截至2021年末，全国公路网总里程达到410.6万公里（含专用公路），其中：高速公路达到8.5万公里，普通国省干线公路约38万公里（不含专用公路），农村公路达到356万公里。全社会在充分肯定公路建设巨大成就的同时，对公路状况和通行效率的关注度越来越高，公路养护管理的压力日益增大，重要性日趋突出。（二）、养护市场前景分析1、养护规模及资金投入逐年加大“十一五”期间，全国累计用于公路养护工程的资金约8011亿元，其中投入4540亿元用于干线公路养护，为“十五”期的3.2倍，占同期养路费总收入（2021年后为替代返还资金收入）的91.9%。其中，江苏省用于普通国省干线公路投资超过800亿元，占公路建设总投资的比重由“十五”期的18.6%提高到44.7%，超过了高速公路建设投资。在全国率先提出了“养护管理现代化”的目标，建立健全了现代养护管理体系，养护管理处于全国领先水平。随着路网规模扩大、流量增加、养护机械化程度提高、人工和材料价格上涨、应急救援及公路抢通保通任务日益繁重，公路养护管理资金需求迅速增长。初步估算，“十二五”公路养护管理资金需求规模年均将超过3000亿元，“十二五”末将接近4000亿元。根据我国公路现状分析，在未来一段时间，我国公路养护资金投入将呈逐年加大的趋势。道路：“十一五”期间，完成路网改建工程55万公里、公路大修工程16.7万公里、公路中修工程36.4万公里，其中普通干线公路大中修工程18.98万公里，是“十五”期的1.1倍。《“十二五”公路养护管理发展纲要》指出，“十二五”期间干线公路每年安排大中修工程和预防性养护里程比重不少于17%。桥隧：至2021年，我国已建公路桥梁65.8万座，已建公路隧道7384座，成为仅次于美国的桥隧大国。现有桥梁中约14%是在上世纪八十年代之前建成的，使用期已经超过30年。“十一五”期间，全国共改造危桥11296座/87万延米。随着桥隧的不断增加和老化、交通流量的急剧增长特别是重载车辆的不断增多，我国危桥险隧数量仍然呈边治边增的趋势。2、公路养护事业任务艰巨、养护市场前景良好与新建公路相比，公路养护具有长期性、连续性、专业性等特点，已建成的公路每年都需要进行养护，而且由于我国公路里程的快速增长，随着时间的推移，每年必定有很大一部分公路会进入周期性养护阶段，可以说公路的养护是无限的。因此公路养护市场的前景可观。根据“十二五”发展纲要，但从养护任务角度看，“十二五”期间将迎来周期性的公路养护高峰期，加之公路交通流量特别是重载交通量的持续快速增长，公路将面临集中大修和改造的压力，养护任务极为艰巨。“十二五”期间公路养护事业发展目标中，以下主要发展指标要求，也说明养护市场具有良好前景。——国道中二级及以上公路比重达到70%以上，消除国省干线公路中的断头路、等外路，同一省际通道相邻省区市公路技术等级基本匹配；——国省干线公路水泥、沥青路面铺装率达到95%以上，总体技术状况MQI达到80以上；高速公路平均路面使用性能指数PQI大于90，国省干线公路（高速公路除外）平均PQI大于80，且PQI值小于70的比重下降至12%以内；——国道平均运行速度达到60公里/小时；——国省干线公路现有危桥改造率100%，当年新发现危桥处治率100%。基本完成县乡公路中桥及以上现有危桥改造任务。农村公路危桥数量呈逐年下降趋势；——每年国省干线公路实施大、中修工程（含预防性养护）的里程比重不少于17%；——全国公路养护废旧沥青路面材料循环利用率达到40%，国省干线公路废旧沥青路面材料循环利用率达到70%，高速公路废旧沥青路面材料循环利用率达到90%；——基本建立覆盖国家高速公路和主要国省干线公路的路网管理与应急处置中心平台体系，各省级路网管理与应急处置中心平台基本建成并与部级平台联网互通。高速公路重点路段运行实时监测覆盖率达100%，东中部地区普通国省干线公路重要节点实时运行监测覆盖率达60%；——全国范围内高速公路联网电子不停车收费（ETC）的平均覆盖率达到60%，建成ETC车道6000条以上，ETC用户超过500万个；——现实一般灾害情况下公路应急救援2小时内到达、公路应急抢通24小时内完成；——建成具备24小时内预报、6小时内预警的国省干线公路气象监测网络和预报预警服务体系。（三）、对公路养护市场化改革的思考我国公路养护市场化改革从1995年开始启动，至今已有17年历程。瑞通公司从总院分离专门从事养护行业已经14年之久，可以说是伴随着我国公路养护市场化改革成长起来的企业，经历了改革的全过程。在养护行业十多年的经历中，我们紧紧抓住改革带来的机遇，取得了长足的发展，奠定了企业在公路养护行业坚实的基础，但在发展过程中也深刻体会到改革不彻底带来的诸多障碍和不足。1、顺应改革取得的成功（1）、公司在激烈的竞争中赢得了市场目前全国高速公路经营管理已实现传统的养护计划管理到市场化机制的转变。各地一直致力于养护体制改革的探索，从直接委托到公开招标、邀请招标、竞争性谈判等相对灵活的采购方式，以合同形式确定养护管理主体与承包人的责任和权限，将养护工程推向市场，养护管理部门则着重抓好养护市场的培育、养护工程合同管理。同时，公路管理机构逐步将其附属的生产性单位分离出去，组建公路养护公司，与公路管理机构分灶吃饭，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，进入市场。因此，目前全国高速公路经营管理的市场化水平相对较高，逐步形成了相对公平的竞争机制，为养护单位的成长提供了优胜劣汰的舞台，使我们能够凭借企业自身实力逐步在激烈的竞争中站稳脚跟并不断发展。通过多年的努力，在业内享有了良好的声誉。（2）、公司规模不断扩大公司紧跟改革发展形势，不断完善与壮大内部组织机构、及时调整经营发展战略，推行网络化经营管理理念，目前已在云南、上海、湖北、贵州、重庆、四川、湖南设立七个分公司，并正在着手筹备成立广东、西藏、华北分公司。通过实践检验，网络化经营模式已初见成效，为公司产值的大幅提升起到了积极作用，同时也进一步提高了公司的知名度和影响力。公司还逐步成立了加固事业部、科研开发部，并分别致力于公路各专业的养护施工及“四新”技术的研究开发应用。如今，公司已逐步发展成为涵盖公路养护各专业（道路、桥梁、隧道）：技术咨询、检测、评估、维修加固设计、施工、监控、健康监测、研发全产业链服务企业。（3）与多省份高速公路管养机构建立了长期的战略合作关系公司自成立以来，一直推行“诚信、团结、创新、精进”的企业文化，秉承以业主需求为中心，让业主满意为宗旨，在管理、技术、工程服务等方面不断严格要求自己，赢得了业主的广泛好评，同时与多省份高速公路管养机构建立了长期的战略合作关系。如：越秀交通基建、广东高速、深圳高速公路股份、云南省公路开发投资有限责任公司、山东高速集团、青岛市交通局、贵州省高速公路开发总公司、贵州省公路局、贵州省高速公路管理局、陕西省公路局、陕西省交通建设集团、陕西省高速集团、福建福宁高速公路等，通过真诚的服务使我们拥有了稳定的市场资源。2、公路养护现有管理模式的缺陷与不足（1）、单项合同管理中各个环节相互独立，不利于实现养护的最佳效益。目前国内公路养护市场作业管理基本采用一般单项合同管理模式，它是与公路养护市场化初期阶段相适应的一种管理方式。虽然这种合同形式相对于政企不分时期的直接委托方式，有一定的优势。但对于目前养护市场化程度较高的高速公路管理已经表现出一定的缺陷。如前所述，公路养护作业具有长期性、连续性、前置性的特点，检测评价→养护决策→养护设计→养护施工，各类作业之间都是环环相扣、紧密联系的。最初的检测评价会直接影响到最后养护施工的效果。从我们这些年的工作实践中发现，每个环节都以单项合同委托给不同的单位实施，会造成养护环节不连续，较难实现预期效果。如果只是单纯的进行检测而不参与设计、施工，由于检测单位资质水平差异较大，检测结果也不尽相同，设计人员为了对实际状况有准确的判断和了解，基本还要重新在现场对检测结果进行核对、甚至重新进行检测。这样不仅会造成资源的浪费，更重要的可能会出现设计文件与检测报告之间相互矛盾的情况。如果设计人员完全按照检测报告结果进行设计，则不易完全把握检测过程中发现的所有问题，势必会影响到预期的设计效果，则造成设计偏差，从而影响施工效果。如果只进行检测、设计而不参与施工，则设计理念及要点就不能很好的被贯彻实施到具体项目中。因为目前的单项合同基本采用单价计量，施工单位为了多挣钱，就必须多干活或降低养护成本，表现为过度养护和偷工减料等。施工过程中找各种理由要求变更，增加工程量，通过追求大的工程量来增加利润，一平方米的病害挖成几平方米，也就是平时所讲的“大挖大干吃饱饭”，违背养护初衷。（2）单纯依赖监理制度不能保证养护工程质量现行合同管理制度对施工质量的监督主要实行监理制度，但实际工程中发现现行工程监理制度常常存在“施工单位不负责，监理负不了责，业主无责可负，最终谁都不负责”的现状，养护质量得不到保证。我们每次在施工技术交底会上都会强调，养护工程完成的好与坏不仅在于监督的力度，更重要的是参与各方自身的责任心。因为它不同于新建任务，小修小补不仅工艺繁琐、危险性高、工程量小、利润较低，而且现场情况复杂、交通保畅的压力大、工期要求紧。因此，现实中很多单位都会忽略病害的维修而单纯追求整体罩面等工艺简单、利润又高、可以快速实施的环节，甚至出现已经施工很长时间才发现跟设计文件方案不符的情况。思路完全没有从新建转变到养护工程上来，没有理解养护的特殊性和质量控制的重要环节，造成工程的浪费。究其原因，还是现有管理模式下质量保证体系不完善所造成。而实行总承包合同管理模式，使从业单位自身形成环环相扣的质量保证体系是解决该问题的有效途径。（3）、合同期限过短不利于实现科学养护目前国内采用最多的是单项合同管理模式，有的市场化程度较高的省份已经开始创新管理理念，逐步尝试采用先进的总承包管理模式，但就两种模式的合同期限来看，都存在合同期较短的缺点。由于合同期限太短（基本都为一年），频繁更换养护单位，承包单位的工作与前后阶段没有衔接，很多资料不全甚至数据缺乏，比如：有的承包商有了自己的科研成果并且逐步应于实际道路的养护施工，但是承包期过后又由别的单位负责养护，这样新技术、新材料的应用就因此中断，得不到很好的实践检验及推广。科学养护的目标难以实现。再者，科学的养护管理是建立在长期的跟踪检测和评价系统基础上的，根据科学的评价决定养护维修工程的计划和内容。有些管理机构虽然定期或不定期地开展道路检测与评价工作，但很多路线还难以实现对公路进行一年一次的检测评价，因此只有承包期一年或者断断续续几年的检测评价数据并不足以准确把握路线的实际变化趋势，这样导致未来路况的预测、养护规划甚至资金管理方案的理论性很强，但与路况的实际变化未必吻合，不足以制定科学的、寿命周期内养护费用效益比最小的养护计划。（4）管理成本高，业主管理养护生产过程任务繁锁经过十多年的改革实践，我国公路养护行业“管养分离、事企分开”的政策已逐步实现，庞大的管理机构得到有效精简，养护管理效率大幅提高，但业主还没有完全从繁杂的具体生产事务中解脱出来，完成生产型向管理型的转变。而对养护的各个环节都实行单项管理的方式不仅增加了管理任务，同时也增加了养护管理成本。（5）市场门槛低、竞争无序、地方保护现象还比较严重目前，公路行业新建任务逐步趋于饱和的状态，越来越多的单位逐步将工作重点从新建转变到养护上来；由于目前养护门槛低，一些技术力量薄弱、资信情况较差的小单位也进入了公路养护市场，养护质量得不到保障。虽然多数依附于管理部门的生产单位已经逐步实现分离，但剥离不彻底的现状还比较普遍，因此导致我国公路养护市场在引进竞争机制的同时，还存在竞争无序、市场不规范、地方保护现象严重的现状，难以打破竞争的地方壁垒，阻碍了养护市场化的进程。3、养护市场发展的必然趋势通过之前对发达国家公路养护市场化改革的经验分析和借鉴、国内市场化改革的过程及未来发展预期和规划、以及我们对公路养护市场化的体会、分析和思考，都可以推断，未来公路养护市场发展的必然趋势就是：国家配套政策完善、政企完全分离、市场竞争公平有序、以综合路网管理模式为依托实现多方共赢、与国际社会接轨的专业化、机械化和社会化的市场环境。随着我国高速公路市场化改革的深入，各地管理部门已逐步创新管理理念，开始采用路网养护管理综合承包管理模式。例如：2021年，河北省高速公路管理局委托代理机构对所辖的17条段高速公路技术状况检测评价及养护规划进行公开招标。包括对技术状况指数（MQI）进行检测评价、对检测结果和主要病害进行分析、提出有效的养护对策、并提出MQI和（或）各级分项指标达到某一水平时应采取的养护措施、编制未来5年的养护规划。2021年四川高速公路建设开发总公司对经营管理的总长约1588.467公里路面的检测和路面使用性能指数PQI的评定及养护建议项目在全国范围进行公开招标。2021年中国平安集团对所辖三条高速公路中长期养护技术及资金管理规划方案实行公开招标。2021年陕西省交通建设集团公司对所辖14条路线的2021年养护工程勘察设计任务打包进行招标等等，基本为养护技术服务总承包类型，也有道路、桥梁养护总承包形式，目前公司已承担了5个桥梁养护总承包项目。综合路网养护总承包模式之所以会成为我国养护市场主要采用的合同管理模式，主要原因有以下几点：（1）我国公路养护市场化的要求通过对我国公路养护市场化存在问题、推进方式、管理发展规划分析及国外公路养护经验的借鉴，认为现阶段我国高速公路经营管理的市场化水平相对较高，养护作业市场需求总体比较旺盛，发展水平相对均衡，具备全面推进市场化的基本条件，现阶段，着力培育和引导专业化机构初步全面推进市场化是与我国高速公路当前市场化水平相适应的先进管理模式。具体讲就是实行总承包合同管理模式。前面“养护作业合同管理模式”中详细介绍了各种养护作业合同管理模式，总承包合同包含综合养护总承包、养护技术服务总承包、桥梁养护总承包、隧道养护总承包、日常养护及应急总承包六种形式，其中综合养护总承包是公路养护市场化相对成熟阶段的管理模式，是养护行业市场化的发展趋势。现阶段我国的政策措施、管理水平及满足要求的作业单位等各方面条件离这种模式都还有一定的差距。因此，目前比较先进且与我国实际状况相适应的综合承包管理模式是养护技术服务总承包、路面寿命周期总承包、桥梁养护总承包、隧道养护总承包模式，采用多年合同、总价合同等方式确保养护的延续性和养护质量。（2）有一般单项合同不可比拟的优点单项合同及总承包合同优缺点比较管理模式优点缺点路网总承包模式1、市场化水平较高的一种管理模式、走出区段管理的局限、合理利用资源。1、对从业单位科研技术力量、资质、信誉要求高，满足要求的养护单位较少2、业主的管理职责更为清晰、管理内容更为简洁。脱离养护生产过程的繁锁负担。有更多精力投入到监测路况水平、考核养护结果、优化养护投资、管理承包商等公路养护核心和源头环节3、承包商的每一项作业都会考虑到下一项作业的效益，因此，自身必须对每个环节的作业质量进行较好的内部控制，才能保证在承包周期内取得最佳综合效益。通过将关联业务进行整合管理，形成环环相扣的质保体系，提高养护作业质量管理实效。4、承包单位不会通过追求大的工程量来取得报酬，能够有效节约建设资金、投资更趋合理，打破以前“大挖大干吃饱饭，精修细养饿死人”的公路养护经营模式。5、在一定的寿命周期内，承包单位能充分贯彻和体现全寿命周期成本的理念，同时有利于公路养护的新技术、新材料、新工艺的实践检验及推广应用。一般单项合同1、与市场化水平较低的地区相适应1、各个养护环节相互独立、工作不连续、前后衔接不好2、满足要求的养护单位较多2、门槛较低、一些技术力量薄弱的单位也容易进入3、单纯依赖监理制度不能保证工程质量4、业主管理任务繁琐、管理成本高（3）对国外市场化发展及综合路网养护承包经验的借鉴发达国家各国对公路养护多采用综合合同的管理模式，采用多年合同、总价合同等方式，确保养护的延续性和养护质量。比较典型的有瑞典的常规养护的长期合同、加拿大的总价承包合同、英国的多样化养护合同。如前所述，目前，英国在公路养护管理中最常采用的承包形式是路网养护管理综合承包（即MAC合同），这种管理方法对于我国这样路网跨度长，地区发展差异大，难以使用一种模式进行统一管理的国家有较强适用性。灵活的合同约定模式有利于管理者和承包商根据地区差异、路网差异进行有针对性的进行约定和管理，有效提高我国公路养护管理水平。（4）合理应用总承包模式是提高养护资金使用效益的有效途径现阶段我们需走出以往区段管理的局限性，特别是对高速公路应以网络化管理来组织实施。通过理念创新，牢固树立全寿命周期成本最小化的理念，大力推行预防性养护，建立科学的养护管理决策体系。为积极推进公路养护管理体制改革，建立完善的公路养护体系做好充分准备。从国内逐步采用总承包模式的现状可以看出，管理部门的思路正逐步向新的管理模式转变。但从具体实施情况来看，存在合同期较短的缺点。因此，现阶段，要想真正实现高速公路市场化管理的目标，提高养护资金使用效益和养护作业质量，不仅要合理采用总承包管理模式，还需适当延长合同年限，这样才能保证养护的延续性和养护质量。例如瑞典常规养护合同期一般为5年，采用3+2或4+1，也就是说先与承包人签订3年或4年合同，然后根据承包人的情况、条件变化、工作业绩进行综合评定，以决定是否续签合同或更换承包人。目前英国MAC合同期限一般为5年，最长可至7年。（四）、公路养护新理念及新技术1、公路养护科学决策2、预防性养护（1）预防性养护的重要性在经历了公路建设的高峰期之后，我国公路养护工作日益繁重。早期的路面养护“重修理、轻预防”，养护工作一般在路面出现较严重的病害或已部分丧失服务功能的情况下，再采取相应的功能性或结构性恢复措施。这种条件下的养护对道路的服务质量影响较大，导致社会使用成本的增加，使公路行业的养护费用也大幅增加。预防性养护是一种公路养护的新理念，是指在路面没有发生结构性破坏以前，为了更好地保持道路路面的良好运营状态，延缓未来的路面破坏，获取道路寿命周期内的最大效益，在不增加结构承载能力的前提下，在适当的时间，采取相应的技术措施改善路面系统的功能状况，提升路面服务水平。通俗的讲，路面预防性养护就是将养护工作提前至路面尚未出现病害或者仅出现轻微病害之时，通过“早养护”实现“少养护”，通过“早投入”实现“少投入”。我国公路管理部门高度重视预防性养护，《“十二五”公路养护管理事业发展纲要》中明确提出要“加大预防性养护力度，树立全寿命周期养护成本理念，制定适合我国国情的预防性养护指导政策、技术标准，探索形成一系列预防性养护技术，列出一定比例的专项资金，全面实施预防性养护。在保证公路日常养护的基础上，进一步加大公路养护工程资金投入，及时组织实施公路大、中修工程，保持公路设施良好的技术状况，确保路网的通行能力和服务水平。从2021年接触高速公路预防性养护开始，经过多个项目的实践检验，我们也逐步认识到加强预防性养护研究试验的重要性及其推广的必要性，主要原因有以下几点：1）预防性养护突出全寿命周期理念，节约道路总投资成本传统的公路养护措施属于被动养护，一般认为高速公路投入使用6－8年的时间进入大修期，因此之前对公路养护的投入资金非常少，对日常养护重视不够，效果不明显，尤其是一些采用BOT、TOT方式经营的高速公路，由于经营公司重视收益，不愿投入过多资金用于养护。因此错失了在病害刚出现时可以通过适当措施防止或延缓病害发生、发展的时机，从而导致病害不断恶化，服务水平降低，事故发生的频率加大，最后不得不投入大成本进行大修改造。美国公路行业曾对几十万公里不同等级道路进行跟踪调查，调查发现这些道路的使用性能和寿命有一个共同的变化特征：一条质量合格的道路，在使用寿命75%的时间内性能下降40%，这一阶段称之为预防性养护阶段。此阶段如不及时进行养护，在随后12%的使用寿命时间内，性能再次下降40%，而养护成本却要增加3倍～10倍，这一阶段称为矫正性养护阶段。通过我们接触过的西宝、西铜、西潼及铜黄高速公路等大中修项目也可以看出，局部病害处理得当，并经过预防性养护的路段病害程度及道路各项指标明显要好于没有任何养护措施的路段，大修方案的成本也比严重路段要少得多。开阳高速公路（K45+000～k125+870）段路面预防性养护深化方案设计中也分别对单纯的大中修养护、预防性养护与大中修相结合的养护方案进行了全寿命周期经济分析，结果也表明采用预防性养护技术可以节约道路使用周期内的总成本。2）预防性养护机械化程度高，确保高速公路养护的及时性、快捷性和高效性

传统的养护方法机械化程度不高，无法适应“及时养护”需求。高速公路需要高标准的养护，实现养护机械化是推进养护工艺更新和养护技术提高的重要标志，也是保障和改善高速公路交通环境的客观要求。但目前我国高速公路养护维修较大程度上仍然依靠传统的手工养护作业，养护机械化水平不高，养护机械的完好率和利用率比较低，作业效率和养护质量难以适应高速公路大交通量、快速交通的要求，无法确保高速公路养护的及时性、快捷性和高效性。当路面病害严重到一定程度，必须进行大中修的地步时，就要对道路进行全面改造，这样施工工期长，对道路交通的影响大，半幅通车半幅施工的交通组织方式对新修过的路面其实也是一种新的破坏。预防性养护技术的出现改变了这一现状，它可以在路面病害出现的初期对路面进行全面的保护，有效延缓病害的发展，推迟大中修的时间，延长道路使用寿命，而且预防性养护措施得的机械化程度高，一般都有专门的仪器设备，施工完一小时基本可以开放交通。实现了养护的及时性、快捷性和高效性。

3）预防性养护措施可避免大中修时产生大量废料，符合节能与环保的要求

在路面只出现轻微病害的时候就针对性的选择预防性养护技术，这样在保证路面较高使用性能的基础上，做到了对病害的及早预防，在较长的使用期内，节省了总的养护费用。如果后期由于交通量的不断增长等因素，路面结构不能满足要求，需要大修补强时也无需大面积开挖处理原有路面基层、底基层甚至路基病害，只需往上加铺满足结构承载力要求即可，这样就避免后期大修时产生大量废料，造成资源的浪费，也不利于环保。（2）养护技术我国公路养护管理部门在发展和应用养护新技术、新工艺的过程中，也在逐步转换养护思路，认识到采用预防性养护技术的重要性，各地不断就预防性养护技术开展学术研讨及试验应用。预防性养护是一种先进的道路养护理念。在整个公路养护工作中，路面的养护是公路养护的中心环节，因此路面预防性养护成为公路预防性养护工作的重点。我国2021年颁布的《公路养护技术规范》要求公路养护工作必须贯彻“预防为主、防止结合的方针”，体现了预防性养护的重要性。预防性养护但是，我国现行的标准规范体系中还没有预防性养护的定义，养护工程分类中也没有预防性养护类别。预防性养护在国外的研究与应用（P10）3、低碳、节能、环保技术4、安全监测技术四、公司发展思考（一）、养护技术及主要业绩1、行业技术标准及规范编制已编定：《公路桥梁加固设计规范》（JTG/TJ22-2021）、《公路桥梁加固施工技术规范》（JTG/TJ23-2021）。在编：《公路桥涵养护技术规范》、《公路隧道加固技术规范》、《公路桥梁承载能力评定规程》、《公路桥梁加固工程预算定额》、《公路桥梁加固工程质量检验评定标准》。2、桥梁工程（加固设计、检测、荷载试验、勘察设计、施工监控、咨询审查）；加固施工及加固工程总承包）（补充）3、道路工程（1）预防性养护（2）道路大中修技术路面大修勘察设计与新建项目勘察设计不同，路面大修勘察设计首先须通过勘察、检测，对原有道路现状进行全面的了解，并进行分析评价，掌握路基路面的病害类型，分析其产生的原因，然后，根据病害现状和原因进行处治设计。形象的来说，就如给病人看病，