“新型城镇化”将成为未来中国经济发展强大引擎

Word“新型城镇化”将成为未来中国经济发展强大引擎据行业调研了解：12月12日至13日在北京举行的中央城镇化工作会议，翻开了我国城镇化发展的新篇章，会议规划的“新型城镇化”将成为未来一段时间中国经济发展的强大引擎。习近平在会上发表重要讲话，分析城镇化发展形势，明确推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。李克强在讲话中论述了当前城镇化工作的着力点，提出了推进城镇化的具体部署，并作了总结讲话。本次会议对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”(即构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，形成若干新的大城市群和区域性的城市群)的城市化战略格局。

城镇化工作六大任务出炉

12月13日，中央城镇化工作会议对城镇化工作提出六大任务，要求推进城镇化不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。

2021年，我国城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。本次中央城镇化工作会议认为“在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。”会议要求，城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。

城镇化六大任务提出

据新华社报道，本次会议提出了包括推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、保护生态环境等六项任务。

1.农业转移人口市民化

主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要根据城市资源禀赋，发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重，增强城市创新能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

2提高城镇建设用地利用效率

要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

3建立多元可持续的资金保障机制

要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

4优化城镇化布局和形态

全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底(注：“两横”是以陇海铁路和沿长江，“三纵”是沿海海岸带和京哈、京广作为一个轴线，以及包头到昆明的轴线。)我国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群，同时要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发。把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

5让居民“望山见水”记得住乡愁

提高城镇建设水平。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路;要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁;要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉;要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

6城市规划不能政府一换届、规划就换届

加强对城镇化的管理。各地区也要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。

需发挥好市场和政府协调作用

城镇化是现代化的必由之路。据新华社报道，本次中央城镇化工作会议指出，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

会议强调，推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能;中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。

会议要求，要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平;大力提高城镇土地利用效率、城镇建成区人口密度;切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度;高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量;不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力，提高历史文物保护水平。

“要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。”会议表示，要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。

推进“农民市民化”引导落户中小城市

中央城镇化工作会议特别强调，要抓紧修改完善国家新型城镇化规划，争取尽快发布实施，同时推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策。值得一提的是会议提出“推进农业转移人口市民化”。

“推进农业转移人口市民化”主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。

对此，业内人士分析认为，这意味着中小城市户籍有望很快并全面放开，而北上广深等一线城市的落户政策可能将进一步收紧。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心战略策划部副主任郑明媚对分析称，现在北上广等特大城市无法再集聚和承载再多的人口，“大城市病”也越来越突出，譬如日趋严重的雾霾问题等，因此，在放开中小城市落户限制的同时，严格控制特大城市人口规模也是非常有必要的。

郑明媚表示，受等级化的城市管理体制影响，中国的中小城市发展并不充分，但是中小城市人口城镇化的成本相对于大城市低很多，所以政策的导向是重点发展中小城市，要引导大城市优质的资源向中小城市流动。

“农村外出务工人员主要向大城市集中，是因为大城市产业类型丰富，就业机会多，收入相对较高。但是这与中央城镇化工作会议提出的"以县、市为基础的就地城镇化"的政策取向又形成较大反差。”山东财经大学农业与农村经济研究中心副主任王蔚分析，这就需要通过相应的政策扶持和倾斜，引导超大城市和大城市的人口、产业、城市功能向中小城市和小城镇疏散，提高后者的综合承载能力、人口吸纳能力以及可持续发展能力。

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群则认为，这里最主要的还是强调以城市群为主体形态。城市的发展不仅仅是每一个城市块头不断做大，而且强调各个城市之间功能的相互配合，各个城市之间的协调发展。城市群在相互联系当中，它应该有各自的定位，大中小城市相互配合。每个城市的发展可能都要有一定的合理边界，不是越大越好。

经济学者马光远认为，中国城镇化路径选择，一定要摒弃乌托邦的幻想，搞小城镇，而应围绕大城市中心城市打造城市群，形成10个全国性的，20个区域性的真正的城市群，使得这些城市群可以容纳65%以上的人口，70%的GDP规模。特大城市、大城市的人口、环境压力无法控制，只能疏散。目前，上海周边的长三角基本已经形成了这种格局。

“中央城镇化工作会议提出的"以人为中心"的新型城镇化，可以理解为让进城务工农民能够融入城市社会，分享社会和经济发展进步的成果。”在王蔚看来，人口城镇化相对以往的土地城镇化模式是一个巨大的进步。

“三纵二横”城镇化蓝图初现

12月13日，中央城镇化工作会议提出要优化城镇化布局和形态，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

本次城镇化工作会议对全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”(即构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，形成若干新的大城市群和区域性的城市群)的城市化战略格局，“一张蓝图干到底”。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。

“两横三纵”城市群为主体

根据中央城镇化工作会议，“三纵两横”城镇化格局是指以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴的全国城市化战略格局。其中，陆桥通道为东起连云港(601008,股吧)、西至阿拉山口的运输大通道，是亚欧大陆桥的组成部分。

“三纵两横”作为我国未来的城镇化格局，将有5个国家级城市群，除了现有的东部京津冀、长三角、珠三角之外，中西部的成渝城市群和长江中游城市群(即“中四角”)将成为新增的2个。同时我国的区域性城市群将提升至17个，其中包括这两年建设火热的中原城市群、长株潭城市群、武汉都市圈等，以及今后将着力打造的哈(尔滨)长(春)城市群、呼(和浩特)包(头)鄂(尔多斯)榆(林)城市群、关中天水城市群等10个区域性城市群。

中国社科院经济研究所高级研究员徐逢贤认为：“之所以设置"两横三纵"的发展格局，是考虑在发展东部沿海地区的基础上提升中西部地区的部分城市群，以让整个国家的发展建设更加协调。”

“在"两横三纵"发展模式的带动下，最利于中小城市的发展，建立"两横三纵"的发展格局后，伴随交通沿线的城市圈将相应建设完善，东部地区的传统产业可以往西部转移，在产业转移和发展过程中，城市圈将慢慢形成，而城市圈的发展将发挥带动和辐射作用，让大城市的发展带动中小城市的发展。”

对于会议中提出的“两横三纵”格局，知名财经评论家叶檀也认为，未来新崛起城市群中心城市，将会成为城镇化轨交时代发展最快城市。

“黑马城市贯穿"两横三纵"交通节点，中西部城市郑州、武汉、西安、重庆，因其位居轨道交通咽喉，贯穿两条甚至两条以上的轨道交通线，成为交通线上一颗颗硕大无比的珍珠城市。”叶檀分析称，这些大城市如恒星一样吸附着周边中小城市，而这些中小城市成为就地吸纳农村人口的主力。

国家行政学院经济学部主任张占斌表示，现有的京津冀、长三角、珠三角三大城市群已起到了经济引领作用;但中国区域幅员辽阔，人口、资源长时间的远距离流动和配置，既不经济又不安全;在中西部区域、东北部建设一定量级的城市群十分必要。

“如果完全依靠市场力量，政府不加扶持，可能有的地区就很难形成城市群。”张占斌指出，城镇化过程中既要发挥市场作用，也要发挥政府的引导作用。政府要有责任思考如何把规划做得更科学，并且积极推动重大的产业政策、生产布局在国家大的规划框架之下和区域相协调，因势利导。

国家新型城镇化规划将出台

我国目前已经形成的城市群大体有京津冀、珠三角、长三角、海峡西岸、山东半岛、辽宁半岛、长江中游、中原、成渝、关中、海峡东岸。有统计数据显示，这11大城市群人口占全部城市人口的比重超过1/3，创造了全国三分之二以上的GDP。以城市群方式推进城镇化进程，得到国内一大批专家学者的支持。但相关学者分析亦认为，建设城市群还需要具体的细化政策出台来更好的贯彻“三纵两横”城镇化规划。

徐逢贤表示，仅仅有一个区域规划并不能完全带动城市的发展，要让“两横三纵”发挥带动经济发展的作用，政策方面还需要细则出台。

“一方面，相关的城市要加强协调，通过协调让不同城市之间形成优势互补，以让所有城市的经济都能实现快速和稳定的发展。”徐逢贤认为，另一方面，地方政府需要制定详细的规划，在政策的支持下，城市发展才能更加快速协调。

12月15日，国家发改委主任徐绍史在全国发展和改革工