职业年金制度的实施现状、问题及优化路径

职业年金制度的实施现状、问题及优化路径职业年金制度在促进机关事业单位养老保险制度并轨过程中发挥了积极作用。自2015年以来，国家陆续出台各项改革政策文件。在推进机关事业单位工作人员基本养老保险制度实施的过程中，为建立和完善职业年金制度，国务院及相关部门出台了若干推进职业年金制度实施的政策文件，有效推动了职业年金制度与机关事业单位养老保险制度改革的实施。梳理目前国家、地方职业年金制度的相关政策，分析存在的主要问题，有利于为完善职业年金制度、促进职业年金制度的顺利实施提供参考。一机关事业单位职业年金制度实施进展（一）国家层面出台的主要政策文件党的十八大以来，我国加快推动职业年金制度建设，先后出台多个职业年金政策文件，主要包括：财政部人力资源社会保障部国家税务总局《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税〔2013〕103号）、《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）、国务院办公厅《关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18号）、人力资源和社会保障部《关于印发〈职业年金基金管理暂行办法〉的通知》（人社部发〔2016〕92号）、人力资源和社会保障部、财政部《关于机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续有关问题的通知》（人社部规〔2017〕1号）、人力资源和社会保障部办公厅《关于印发〈机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续经办规程（暂行）〉的通知》（人社厅发〔2017〕7号）、人力资源和社会保障部办公厅、财政部办公厅《关于印发〈职业年金基金归集账户管理暂行办法〉的通知》（人社厅发〔2017〕110号）。此外，人力资源和社会保障部、银监会、证监会、保监会《关于企业年金养老金产品有关问题的通知》（人社部发〔2013〕24号），人力资源和社会保障部、银监会、证监会等《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》（人社部发〔2013〕23号）及《扩大企业年金基金投资范围和企业年金养老金产品有关问题政策释义》等政策文件的部分内容也适用于职业年金。可见，在职业年金制度建立过程中，国家相关部门不断出台了各种政策文件，积极推动职业年金制度的实施。尤其是《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》对基本养老保险和职业年金制度做出了安排，其中对职业年金做出了初步规定，尤其是规定了职业年金的筹资水平，并涉及职业年金的待遇领取、基金管理、经办服务等问题。《机关事业单位职业年金办法》是职业年金制度实施的直接依据。此后，在相关部门尤其是人力资源和社会保障部的一系列政策文件中对机关事业单位职业年金制度的筹资水平、筹资来源、个人账户、基金管理、基金投资、待遇领取、转移接续、经办服务等重要问题做了进一步具体规定。各种政策文件的出台充分说明，我国的机关事业单位职业年金制度还处于积极探索的过程之中，制度完善和实施的任务依然艰巨。（二）省级层面职业年金制度方案比较在国家相关政策文件的基础上结合各地实际出台了实施方案，积极推动职业年金制度的实施，各省份都出台了具体的实施意见，在国务院文件主要精神的基础上进行细化。这里主要以在网上搜集到的相关省份的职业年金实施办法为依据，比较各地的政策文件及实施进展，有利于更好地了解职业年金制度的实践问题，促进制度的完善。各省份出台了机关事业单位职业年金实施办法。根据了解，一些省份主要参照国务院及相关部委文件执行，并没有出台具体的职业年金实施办法；或者一些省份因为某些原因不对外公布职业年金实施方案。从各地职业年金制度方案及实施的共性来看，主要体现在：一是均明确了机关事业单位职业年金制度的目标与定位，强调职业年金的积极作用，明确其补充养老保险的定位；二是明确了机关事业单位职业年金制度的覆盖范围，基本参照国家的相关文件，规定职业年金的覆盖范围与基本养老保险完全一致；三是各地职业年金缴费水平与责任分担完全落实国家规定，即单位缴费率为8%，个人为4%；四是对职业年金基金构成的规定完全相同，均包括单位缴费、个人缴费、职业年金基金投资运营收益、国家和省规定的其他收入；五是个人账户管理方式、待遇领取、转移接续等相关内容的规定相同，参照国家的相关政策文件。此外，均强调职业年金的省级统筹和由社会保险经办机构经办职业年金业务，强调职业年金基金管理与投资的安全高效。这些内容，体现了各省对国家职业年金方案的落实。当然，各地职业年金制度实施也存在一些差异。一是实施方案的出台时间存在差异，在这些省份中，江苏省是最早出台的，在国务院办公厅《机关事业单位职业年金办法》发布四个月后于2015年7月27日出台。而相对较晚的是海南省，在2017年12月19日才发布实施办法。据了解，在其他未能查到的相关省份，大多数是没有出台实施方案，可见，各地的实施进度不统一，差距较大。二是对于建立职业年金制度目的的表述存在差异，大多数省份强调职业年金在多层次养老保险体系建设、保障退休人员生活和促进人员流动方面的作用，但也有少数省份未涉及促进人员流动这一目的，比如河北省、贵州省。在云南省的实施办法中甚至未能强调职业年金制度的实施目的。三是各省份职业年金实施方案的具体化程度不同，既有简要参照国家方案的，也有针对本省情况提出具体实施办法的。比如在适用范围方面，大多数省份表述为“与参加机关事业单位基本养老保险的范围一致”，青海省、贵州省则具体说明“按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员”，海南省还提到“有条件的机关事业单位可同时为本单位编制外工作人员建立企业年金，已划分为生产经营类的事业单位可建立企业年金”。对职业年金基金管理与投资规定的详细程度也不同，海南省规定得更加具体。河北省、福建省、山东省、天津市出台了专门的职业年金基金管理办法，河北省还出台了专门的职业年金转移接续办法。云南省还在实施办法中规定职业年金由地税部门代征。四是职业年金实施方案出台的主体层级不同。绝大多数省份以省政府办公厅的名义出台职业年金实施办法，而海南省则由人力资源和社会保障厅以及海南省财政厅联合出台。二职业年金制度现状及特点目前，国家层面出台的关于机关事业单位职业年金的政策文件主要包括以下几个方面的内容。（一）实施范围：与基本养老保险一致《机关事业单位职业年金办法》规定“适用的单位和工作人员范围与参加机关事业单位基本养老保险的范围一致”。即“适用于按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员”。可见，职业年金的实施范围不仅仅包括公务员和事业单位人员，还包括参公管理的中国共产党机关、民主党派、政协等机关工作的公职人员。（二）制度模式：采取个人账户管理模式，虚实结合与基本养老保险制度的“社会统筹与个人账户相结合”不同，职业年金采取完全的个人账户管理模式。当然，职业年金的个人账户管理并不是完全的实账积累，而是虚账与实账相结合。个人缴费实行实账积累，虚实结合主要是指单位缴费部分根据单位性质的不同而采取不同的方式。其中，财政全额供款单位的单位缴费采取记账方式，非财政全额供款单位的单位缴费实行实账积累。（三）资金筹集：单位与个人共同缴费，按时省级归集职业年金资金筹集采取责任共担的方式，由单位和工作人员个人共同缴费。职业年金资金筹集实行的是“双基数”管理，即单位与个人缴费基数不完全一致。单位缴费为本单位工资总额的8%，个人缴费为本人缴费工资的4%。单位缴费按照个人缴费基数的8%计入个人账户，个人缴费直接计入个人账户。为确保机关事业单位养老保险制度改革的顺利推进，相关政策文件要求各级财政要为建立职业年金提供经费保障。职业年金缴费需要按期划入社会保险经办机构按有关规定设立的职业年金基金归集账户。强调职业年金基金归集账户的独立性，应单独开设，不得与社会保险基金收入户、支出户、财政专户、税务机关征收社会保险费账户和各级社保经办机构单位账户等其他任何账户共用。《职业年金基金归集账户管理暂行办法》专门对职业年金基金归集的具体办法做出了具体规定。（四）基金管理：独立管理、职责明确、安全高效《职业年金基金管理暂行办法》对职业年金基金的管理与投资做出了明确具体的规定，包括职业年金基金的委托管理、账户管理、受托管理、托管、投资管理以及监督管理等具体内容。在职业年金基金管理的相关规定中强调基金的独立管理和安全高效，明确规定了不同机构的职责，相互合作，相互制约。职业年金基金受托、托管和投资管理机构在具有企业年金基金管理资格的机构中选择。职业年金基金采取集中委托投资运营的方式管理，其中，中央机关事业单位职业年金基金由中央国家机关养老保险管理中心集中行使委托职责，各地职业年金基金由省级社保经办机构集中行使委托职责。职业年金基金财产独立于机关事业单位、各级社会保险经办机构、受托人、托管人、投资管理人和其他为职业年金基金管理提供服务的自然人、法人或者其他组织的固有财产及其管理的其他财产。（五）基金投资：专业化、多元化投资，兼顾安全与收益基金投资是目前职业年金相关政策的难点。众多政策文件都不同程度地涉及了职业年金基金投资问题。在政策文件中要求对实账积累形成的职业年金基金实行市场化投资运营。应当委托具有资格的投资运营机构作为职业年金基金投资管理人，负责职业年金基金的投资运营。职业年金基金限于境内投资，《职业年金基金管理办法》具体规定了每个职业年金投资组合的比例。（六）转移接续：多向转移，维护流动就业人员的养老权益转移接续办法是养老保险制度设计的核心要素之一，也是职业年金制度设计与实施的重点难点问题。工作人员变动工作单位时，个人账户资金可以随同转移。人力资源和社会保障部、财政部《关于机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续有关问题的通知》对职业年金转移办法进行了细化，考虑了不同的流动类型、关系转移、资金转移、账户管理和待遇计发等具体问题。（七）待遇领取：多种方式灵活领取，发完为止领取职业年金待遇的条件包括：（1）工作人员在达到退休条件并依法办理退休手续后;（2）出国（境）定居人员的职业年金个人账户资金；（3）工作人员在职期间死亡的。在这三种情况下，可以领取职业年金待遇。未达到领取条件之一的，不得提前提取资金。待遇领取方式根据领取条件和个人意愿有不同选择，主要包括：按月领取职业年金待遇；一次性用于购买商业养老保险产品，依据保险契约领取待遇并享受相应的继承权；按月计发职业年金待遇，一次性支付给本人（主要针对在职期间死亡的）。选择任一领取方式后不再更改。（八）税收优惠：缴费阶段与投资阶段有限优惠《机关事业单位职业年金办法》只是简单提及职业年金税收政策，并未做出具体规定。财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》对职业年金的税收优惠做出了具体规定：单位缴费在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；年金基金投资运营收益分配计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；个人领取年金待遇时按规定计征个人所得税。从现有的职业年金税收优惠来看，主要集中在缴费阶段和投资阶段，而且是有限度的优惠。三职业年金制度及实施过程中的主要问题由上可见，在国家相关政策文件的指导下，各省份积极落实中央部署，推进机关事业单位职业年金制度的实施，相继出台了相关政策文件，推动了职业年金制度的实施。但是，职业年金制度在实施过程中依然存在不少问题，影响了职业年金制度的实施效果与实施进度。结合国家和各省市机关事业单位职业年金的相关政策文件，在对广西、甘肃、四川等省份调研的基础上，总结出职业年金制度及实施过程中存在的主要问题如下所示。（一）以编制作为参保资格的规定不太合理目前的职业年金覆盖范围以“参公”和“编制”作为必要条件。从表面来看，简单而言，职业年金就是针对机关事业单位人员，实际上对参保范围的规定并不具体，容易导致覆盖面的混乱和不同身份人员之间的矛盾。在实践中，以“编制”作为职业年金参保的必要条件不完全合理。在实践中，一些事业单位人员属于“参公”但不意味着一定有编制，在机构改革中一些机关事业单位人员退出了编制序列，但仍由财政供养。一些人员有编制，但是财政不一定拨付经费。部分事业单位存在混编、超编、借编、机动编制等。一些地区的部分公益二类事业单位不实行编制管理（如广东省部分医疗机构），这些单位员工招录、工资福利待遇和管理等均由单位决定，其单位人员是否参加职业年金需要进一步明确。[1]（二）不同类型人员职业年金待遇的公平性有待提升目前的职业年金制度不仅容易导致机关事业单位工作人员与企业职工的养老待遇差距，而且容易引发不同机关事业单位之间的内部差距。由于职业年金与企业年金的制度设计与实施过程的不协调，强制性与自愿性之间的差异，容易形成明显的待遇差距，难以体现实质公平。职业年金与企业年金在筹资水平、管理模式、经办服务等方面存在明显差异，既不利于补充养老保险的发展，也影响整个养老保险制度的公平性。由于职业年金缴费由单位和个人共同组成，不同地区和行业机关事业单位之间的缴费水平存在较大的差异，造成职业年金筹资和待遇水平差距，容易导致相互攀比。（三）职业年金筹资方面存在诸多问题筹资是职业年金的核心，在目前职业年金制度设计与实施过程中，筹资方面还存在诸多问题，有待进一步完善。一是中西部地区单位缴费压力大，职业年金缴费由单位和个人构成，个人缴费虽属于个人报酬，但也来源于单位和财政支出，根据调研，一些中西部地区地方政府反映财政支出压力大。如果加上基本养老保险部分，单位缴费压力更大，单位总缴费比例为职工工资总额的28%，其中基本养老保险部分为20%，职业年金部分为8%。部分没有实现财政全额供养的事业单位缴费更是存在压力。二是职业年金基金归集不及时，主要受制于单位缴费和财政支出压力较大，导致一些地方的县、市级政府不能及时将职业年金基金归集到省级层次。三是缴费基数不统一，职业年金实行的是“双基数”缴费，单位以职工工资总额为缴费基数，个人以本人工资为缴费基数，缴费基数的不统一容易导致漏缴和不公平。四是缴费基数不明确，作为单位缴费基数的“工资总额”是按照统计部门口径、本单位全部人员个人缴费工资之和，还是参保人员个人工资收入之和？关于“工资”的概念也并不明确，关于工资的构成各地存在差异，尤其是津贴补贴部分，并没有完全统一的规定，操作性不够。五是职业年金筹资水平缺乏灵活性，固定费率难以满足不同单位和个人的需求，缺乏对个人缴费的激励机制。（四）待遇水平定位不明确，待遇领取的灵活性不足关于职业年金的待遇水平是一个“黑箱”，涉及职业年金的定位及待遇计发问题。在待遇水平的设定方面，职业年金在整个机关事业单位养老保险体系中占多大比重比较合适，如何体现其“补充”定位？并没有充分的理论依据和科学设计。在实践中，职业年金的待遇水平如何，相关经办服务人员、单位人事部门负责人、参保人员并不十分清楚，容易产生改革会降低退休金水平的担忧。而非机关事业单位人员则容易认为职业年金提高了机关事业单位人员的退休金水平，引发并加剧了对不公平的猜疑和担忧。在职业年金待遇领取方面，虽然设计了不同的领取方式，但依旧缺乏灵活性，比如在家庭重大意外事件、疾病等时期不能提前领取，现有制度方案对于提前领取做了严格限制，难以满足部分人员的需要。职业年金的待遇计发完全以个人账户余额对照计发月数按月计发，发完为止。对于部分高龄人员，在相应的计发月数计发完毕后，意味着养老金待遇水平会有大幅下降，而进入高龄后老年人的需要和支出呈现增长趋势，待遇水平的下降容易加剧养老金的供需矛盾。职业年金方案在如何克服高龄人员的养老金水平下降问题方面并无明确思路，容易引发退休后高龄人员的担忧。待遇水平的公平性问题也是其中的问题之一。由于筹资水平的差异，容易导致机关事业单位人员与企业职工的养老金待遇差距，以及不同地区、行业单位之间的待遇差距，引发机关事业单位系统内部比较与外部比较，影响整个养老保险体系的公平性。（五）制度转轨与转移接续机制不完善制度转轨与转移接续是养老保险制度的普遍问题，同样存在于职业年金制度。根据部分机关事业单位人员反映，对职业年金转移接续办法并不了解，即便是一些经办服务人员，也反映转移接续比较复杂。虽然目前在职业年金制度中对转移接续问题做出了规定，并且出台了专门的转移接续办法，但是，转移接续问题依然是职业年金制度的一个重要问题。尤其是虚实并存的财政投入方式、制度转轨和人员流动类型的多样性，加剧了转移接续问题的复杂性。对于多次反复流动的问题，目前的职业年金转移接续规定比较复杂，特别是一些从企业转移至机关事业单位、不同类型事业单位之间转移、自行创业、自由职业等复杂情况，如何处理其中的权益问题，并不明确。对于“老机保”如何向“新机保”转移，其之前的职业年金权益如何处理，也不太明确。制度转轨依然是职业年金制度设计与实施过程中难以逃避的难题，职业年金制度从无到有，对于“中人，，的职业年金权益，在制度设计中并无明确处理办法，往往各地自行其是，给职业年金的未来发展留下隐患。（六）职业年金基金管理与投资问题悬而未决基金管理与投资直接关系到职业年金制度的成败，从目前的情况来看，我国职业年金基金的管理与投资并不理想，还处于制度建设与探索阶段，成为推进职业年金实施的一大难题。在基金管理方面，职业年金基金采取实账与虚账并存的管理方式，这种方式近期在一定程度上减轻了政府的财政压力，在制度实施初期可能会使财政支出骤增，但从中长期来看，财政支出压力更大。“虚账”条件下的记账利率与实际投资利率之间的差距容易导致参保人的权益损失。而且，虚账管理不利于制度转轨的债务处理，不便于职业年金基金的管理，不利于形成规模化的职业年金基金及其投资。此外，职业年金基金管理体制不完善，具有综合实力、专业化的基金管理机构较少，职业年金基金委托人、受托机构、托管机构、投资管理机构之间的关系及权义不够清晰，容易导致基金管理与投资的混乱及相关风险与损失的产生。在基金投资方面，目前尚未真正实施职业年金基金的投资，投资效果还难以评判，存在较大的不确定性。但是，从现有的基金投资体制和投资环境来看，职业年金基金的投资在安全性、收益性方面均难以保障，基金保值增值压力较大。《职业年金基金管理暂行办法》规定，职业年金基金仅限于境内投资，目前国内的投资环境和资本市场并不理想，要想实现理想的收益率还存在不小的压力。在目前的相关规定中，在一定程度上忽视了参保人的自愿选择权利和参与监督权利也不利于职业年金制度的发展。（七）职业年金的税收优惠政策不完善职业年金制度的实施还存在税收优惠力度不够、法制建设不足等方面的问题：一是税收优惠政策不太具体，优惠力度不够大。“职业年金个人缴费工资计税基数为职工岗位工资和薪级工资之和”与个人缴费基数不完全一致，享受税收优惠的缴费基数不实，而且目前的个人缴费税收优惠限定缴费为4%，不是个人的全部缴费，而且平均工资3倍（300%）以上的缴费亦不纳入税优基数范围，不利于激励个人缴费。在投资运营阶段，只规定个人所得税的优惠，而对于投资机构的税收优惠不足，不利于投资主体的支持与培育。职业年金税收优惠主要集中在缴费阶段和投资阶段，而且是有限度的部分优惠。四机关事业单位职业年金制度的完善对策基于目前机关事业单位职业年金制度的实施状况，针对存在的主要问题，在现有制度和实践的基础上可以从以下几个方面推进职业年金制度的完善。（一）进一步明确职业年金的定位与覆盖范围明确定位与覆盖范围是未来推进职业年金制度完善的基本前提，需要在目前的制度设计基础上进一步明确职业年金的定位及覆盖范围。在制度定位方面，需要进一步明确其“补充”定位，涉及整个养老保险体系的设计，需要处理好不同层次制度之间的关系，各司其职，互不损害，相互促进。当前基本养老保险的比重略大，职业年金与个人储蓄养老比重过小，未来应该调整养老保险体系中各层次各支柱的比重，做大做强补充养老保险，减轻政府负担，满足差异化的养老需求。在覆盖范围方面，建议取消将“编制”作为参保的必要条件，综合考虑“财政拨款”和“编制”两个要素，尤其是在机关事业单位编制改革和一些地方探索实施聘任制的背景下，职业年金制度应该弱化“编制”要素，统筹考虑参保范围。职业年金的参保对象应该适当扩围，应该以“机关事业单位”职业身份为主纳入参保对象，可以考虑在增强制度筹资灵活性的同时将聘任制人员纳入职业年金的覆盖范围，以免在机关事业单位内部造成三六九等，避免产生编制改革是为了减轻负担而非搞活用人机制的不良印象。（二）完善职业年金筹资机制，做实财政缴费应该基于科学性、激励性、灵活性原则完善职业年金筹资机制。一是要明确、统一缴费基数，需要明确“工资”的具体范围，国家主管部门应该统一、规范机关事业单位的工资、奖金、津贴、福利等具体的项目构成，增强缴费基数的公平性、明晰性与可操作性，避免各地自行其是，导致差距和争议。单位缴费基数应该明确以本单位全部应参保职工工资之和作为缴费基数，在人数与基数方面做到应缴尽缴。考虑到职业年金的个人账户模式，需要参照本单位实际参保人员缴费工资之和作为单位缴费基数，促使实际参保与应该参保人数保持一致，扩大参保覆盖面，避免漏保和漏缴。二是考虑到人口老龄化、单位和地方财政压力、基金归集不及时等因素，建议中央财政可以适度给予中西部贫困地区财政专项转移支付，支持后进地区机关事业单位职业年金制度的实施。三是加强职业年金基金归集，确保基金及时归集到省级相关机构，促进基金管理与投资。四是应该适度体现筹资的灵活性，增强对个人缴费的激励性和吸引力，可以适当降低职业年金的基础缴费门槛，比如从12%下降到6%，在此基础上采取激励的方式缴费，根据个人缴费水平和工作贡献，单位给予匹配缴费激励，职业年金的总缴费区间设定在6%〜12%。当然，具体的缴费水平需要进一步测算。职业年金制度的实施离不开财政的支持，针对目前财政缴费“虚实并存”的状况及其弊端，建议做实财政缴费。财政实缴并不一定造成财政压力，尤其是从长期来看，有助于制度的可持续发展。根据郑秉文教授团队的测算，随着“虚账”规模的不断扩大，20年后，“虚账”管理产生的财政负担接近（在5%记账利率下）甚至超过（在8%记账利率下）采取“实账”管理的财政负担。［2因此，建议汲取企业职工基本养老保险个人账户“空账”的教训，逐步做实财政缴费，明晰当期财政责任，降低后期债务隐患，促进基金投资。（三）解决历史遗留问题，做好配套改革与制度转轨工作解决历史遗留问题是推进职业年金制度顺利实施的必然要求，也是职业年金制度实施的难点，处理好“中人”的相关权益是解决历史遗留问题的核心。主要包括以下几个方面。一是做好历次机构改革中对人员的调整安排及相关权益处置。改革开放以来，我国经历了多次机构改革和调整，尤其是部门裁减、机构变动和精简编制，涉及大范围的人员变动，应该做好后续人员安置及薪酬福利与退休待遇的处理，本着就高不就低的原则保障其退休待遇，避免引发矛盾，在职业年金制度的实施过程中，应该承认其贡献，不因编制改革牺牲其养老权益。二是以公益二类事业单位改革为重点尽快完成事业单位分类改革。针对目前部分公益二类事业单位分类难的问题，不宜久拖不决，应该从提升公共服务质量和效率的角度尽快推进事业单位分类改革。应该根据十八届三中全会精神，有效处理政府与市场的关系，推动国家治理体系和治理能力现代化、推进服务型政府建设的高度，做好事业单位分类改革，尤其是教育、医疗类事业单位，在基本教育和基本医疗服务的提供方面应该体现充分的公益性，避免过度市场化。在完成事业单位分类改革的基础上全面推进职业年金制度的实施。三是处理好“老机保”的相关遗留问题。在推进新的机关事业单位养老保险制度和职业年金制度实施过程中，务必对此之前各地试点探索的“老机保”做好处理，实现有序衔接，让“老机保”退出历史舞台，根据现有制度方案视情况纳入“新机保”。根据各地“老机保”的试点情况，主要是针对编制外人员和合同制人员，而且大多数地方没有设计职业年金制度，主要参照城镇职工基本养老保险制度方案，在推进衔接的过程中，对部分符合条件的人员，可以考虑将“老机保”的缴费纳入职业年金，并承认其基本养老保险权益。四是做好职业年金制度实施之前的权益处理。这是顺利实现制度转轨的关键。建议出台更加明确的制度转轨方案，做好转轨过程中的债务处理与权益处置，明确制度转轨的财政预算及其分解步骤。凡是能在制度实施当期或初期能够处理的事情，尽量不要拖到后期。（四）统筹推进职业年金与企业年金制度发展职业年金与企业年金同属于补充养老保险，是目前我国补充养老保险的两大核心制度，不能一条腿长一条腿短，而应该统筹、协调推进。目前职业年金制度与企业年金制度在诸多方面还存在较大的差异，需要统筹考虑二者的制度设计、筹资机制、给付机制、转移接续、基金管理与投资、经办服务等事项。从某种程度上说，企业年金的实质就是职业年金，可以考虑将企业年金的名称变更为职业年金，以行业为单位，建立不同类型的职业年金制度，体现职业差异、激励性和流动性。国家出台职业年金指导方案，不同职业年金制度可以略有差异。或者考虑将职业年金与企业年金统一以补充养老保险制度命名，并出台法律法规对相关事项进行规范和约束，更有助于补充养老保险制度的发展。即便在现有的制度框架下，应该缩小职业年金与企业年金在筹资水平、待遇水平方面的差异，整合推进管理服务与基金投资。当然，也需要通过各种措施推进企业年金制度的发展，尤其是要扩大企业年金的覆盖面，引导和激励企业、员工加入到企业年金中来。（五）建立适度公平、相对灵活的待遇计发机制建议在明确职业年定位的基础上明确职业年金的待遇水平，让机关事业单位人员“心中有数”，了解其职业年金权益，也降低外界人员对职业年金待遇慷慨的误解，不宜让职业年金成为拉大养老金待遇差距的制度，违背改革的初衷。职业年金应该体现职业特点和适当的差异，保持一定的地区、行业差距，但不宜导致过大的待遇差距，应体现相对公平。需要进一步明确和规范待遇计发办法，职业年金待遇计发相对比较简单，主要以个人账户余额作为计发基数，除以计发月数。应该进一步增强待遇计发的灵活性，有特定情况下允许参保者根据需要提前领取职业年金，比如大额教育、医疗支出与住房支出时，但对于提前领取应该有所限制，比如缴纳一定的费用或进行严格的审核。对那些愿意延迟领取的参保者，可以适当给予激励，比如领取时的税收优惠。通过相对灵活的待遇计发机制，满足不同人群的需求。职业年金待遇计发的灵活性还应该适当考虑人口预期寿命延长后的待遇领取问题，现有的待遇计发月数是在目前的预期寿命条件下的安排，对于那些寿命较高以及未来人口预期寿命整体延长后的待遇领取问题，应该通过灵活的待遇给付、基金投资和相关制度安排，为高龄者提供选择。政府是否需要在一定程度上承担长寿命风险和财政支出责任，值得进一步探讨。可以考虑根据人均预期寿命的变化建立职业年金计发月数的动态调整机制，每年调整计发月数，尽可能降低因长寿风险带来的养老金不足风险。[3]（六）完善职业年金转移接续办法，增强制度的流动性这是未来完善职业年金制度的重点任务之一，需要通过合理的制度设计充分考虑机关事业单位人员在流动过程中的职业年金权益。在机关事业单位人员流动频繁的背景下，职业年金的转移接续十分复杂，这里不打算穷尽考虑所有的转移接续情形及具体的转移接续办法，而是就转移接续的思路提出一些设想。一是采取分段计算权益的办法，无论哪个单位，无论制度是否实施，都应该考虑参保人员的职业年金权益，在人员流动时转移其关系和权益，在最后退休的单位和地区领取待遇，相对比较简单明晰。二是做实缴费，特别是财政全拨款单位，务必做实缴费，避免“空账”转移，做实缴费有利于转移接续和管理服务。三是要算清历史权益，主要是对机关事业单位和企业“中人”在制度实施之前的职业年金债务进行处理，明确权益数额，并提出具体的补偿办法。四是统筹范围内只转移关系不转移权益，在最后退休