如何破解城乡一体化建设过程中面临的困境

PAGEPAGE如何破解城乡一体化建设过程中面临的困境摘要：当前，我国城乡二元体制尚未打?}，城乡差距日益加大。在此背景下，北京在城市建设发展中出现了一定?{度的城乡二元化的现象，如中心城的进一步集聚和远郊农村空心化、乡镇建设失控和用地使用效率低下等问题，同时村庄建设非农化及其建设对于城市空间形态、土地使用功能结构与布局等产生的影响也越来越不可忽视。实施城乡一体化将是当前实现经济社会持续健康发展的客观要求，也是健康推进城市化进?{中需要面临的重大课题。在过去的几年里，北京在推动城乡一体化进程中进行了大量的建设实践，也取得了一定的成效，但我们仍然有必要对已有的实践进行重新审视。本论文脱离了单纯的物质空间规划探讨而转向到对影响物质空间规划的政策层面和反映规划成效的实施层面的关注，并具体结合北京的相关实践，在城乡建设领域内，系统地对当前北京城乡一体化实践案例及其存在的问题进行了论述和归纳总结，提出了当前城乡一体化建设中面临的问题和对策建议，力求对现实背景下的城乡一体化建设实践有一个客观地认识，以期在新形势下能够促进城乡统筹发展，加快形成符合北京城市空间战略发展方向的城乡一体化空间新格局。20纪50年以国实了户制为础括地业会保等在内的系制，不存在经领，且映在述系体下多个面形成了国有城二结构系①从城二化的征映我经社会诸多领，城建和展中同出了乡裂的元现。城乡体是既城发展式重认乡协发提了种的方和判定过的里北在动乡化进中行大的设实也了一的我然有要已的践行重审如京城乡体的实施方和施结有有达预的过程存什样问何功不足之是们正视问这于城乡体进步康序发也起到重要用。1当前北京城乡二元化的建设背景1.1中心城的进一步集聚和远郊农村空心化北京心的一集和远农空化当北京乡设临一重要。北京规施估①的有关论为自京市总规批和施来，心人口和业度集面能根改主表常住口增和筑的持增大饼仍摊摊，单聚焦发市间序延②的问依存。关统，从近五的化况中心仍是设地长比最的市新建用地的50；审项上，52商金类目和2%居类批目要中在。同京郊庄人口续在的空化据统计鉴有关数显京村口从003年到2009年由305万减到63.2万人平年减少7万。有对型村的③也显，调查庄5岁下新生婴儿量很少老、年女学龄童总口比较大而0至35岁段的壮人口多在村业长居住其多在在县新的业业购落户。1.2城乡二元化的建设管理导致村镇整体建设失控城市村套设理系导城在划引导不扩村在缺引导下持蔓京体市空发呈出“心蔓”向多心聚粗放延存”的特。据有统④京镇用地由204的10k2增加到2009年的136k2，新增为21k2；农的集建用由004的84k2增加到2009的114k2，新增为27k2，集建设地长度而过城建用增速。与同，外来口大进农居住持推了村设的序延有调⑤显示在京居住年上流人从197到2006的9间由1463增到3.4万，增长了37人而们居住很在村2006年末居在政的住人为016万中市业人口占2.0本农业籍口占6.6来口占31.4合1575人，近区别城结部某村外人比甚至达地户籍的10倍上。1.3对村级建设用地控制引导不够，违法建设增多，土地使用效率较低北京区其临中城的郊区于中城辐较发需盛由违法预收较导违现（要括法和违建较北京规委员会卫查（章结示209北市章筑面约68平米比前（008年）章筑量加约1830从法设高地的布化势看，然持持续近远结部区蔓。从农用人占情看，以009年京村口263万计农人均用集体设地约424平方大高人镇建用水导土地用不集约使同农用产出率较与以上业发及市业用相乡镇工业地在显地均出、源耗大、染重现。2北京城乡一体化建设的实践2.1北京城乡一体化建设实践的分类当京乡体设的关践型较由缺统标不利问题总结经提要客观识京乡体建设该先关实有个合理界和类这是判和进重前。基于乡体建的践笔认从设的角研城一化问充分结本域特绕空建形土权关和施力方进行为建设态会响城的空格土强而也定城需达的公配设施供水和本载力土产则影土地用理及产素的资化对乡一化起更层的作实动则定城一化建设的式重因和动城一化施功关键素。图2城乡一体化建设分类要素示意图（笔者绘制）根据述析北城一体建实大可成城化造村化善两类型，根土产关及实动的同一分为全市的市设项带、既有有地保部集体地政带型全保集土的主市化以以改造善主新村设和农区设。其市设目型中“目”泛推局部区造建项类实践可包所以场发项带实的市划建区的庄实际由政府很有力过政款直进大局地的村改以多上没开项目带的庄造城一体建也间通开发目动施模式有质的相性政策动型政主了决定矛题而定关政动城一体化的式当北代性的策“个13试政策该型践以个13”策为核心据实模，个13”政即原农集体设地量基，取数三分之为民迁集产业取分土地以后三分一来土地收，招挂式笼用平拆及设本所入资。村集自实的式要是乡集及民体依自的地劳为主生产要，经土征，农自参市化城乡体的践式。社会义农和型村社建则要政通过策导适的金支在充分重民愿提帮农进村改和社的设更地现了政主、PAGEPAGE农民体的设施图3北京城乡一体化实践模式分类示意框图（笔者绘制）2.2北京城乡一体化实践中存在的问题2.2.1城市化改造型的阶段性和村庄化改善型的长期性问题城市带型作式单，场程高符现阶我城化后工业的基本够速城市进特是来土储制逐建完善后更加有效动市划设城乡体改。然而于京言城化带型不合特的城化展段而将会一种阶性发策。据《京统年》关数显，209年城市水已经到85，照市的发规，个段经是市的期段者称城化的自完阶这段城辐力文明及市平也于稳的阶段然，于前域发不衡强的化效，北面过城市的。对于乡体程中速市带的式不是有要且容使留在村庄空和化色着快城化消对域而也进步致平衡。实际城一化能现100城界也有少城或区是城市农业将作一形一业而是种度种身而期存在。远看中现化进要城化新村建驱“轮动北京相长的时内种式将并存以农建为表的庄改类从2006年速展开后得一成仍有多庄设未到有改资力和业展动力仍是约农建的重因，庄改推动乡体任而远。2.2.2实施模式的自上而下与自下而上的有机结合问题当前京城一化设多以府导土储备构开企为施主的“自而下的式具操作式拆建为涉的地用农转非拆安置类续理各关系易顺甚政部门以特特办”绿色道从而使体设进得单高效但题往出现实之“民”向市民转程中拆农能能职业训升身质行有就为食的劳者，而不仍依出房为生原的吃片到新“瓦片”能适应的活方式和里足同文去设的神园而是神虚生不社风气等。与此时以委为导、民集经组为主的自而上的施模也从未止自的践七家郑庄及碑乡的碑村是自上”为功的案由我以加注城建与理农村设管相不健且民自身摸由缺指而具模以自而上的践式加成者容易出偏如各案例占农集屋面集成之出等事来其合法上说值商的但正因为自而上，往受条框框的影较，从而易现新的功实。“自而下与“下上的有结将效免快城化生社问和自城市化缺有指而现过的有促进乡体的康展然京当前城一化践常常乏者有结，虽很城一化造提“府主导、民体的号是无从施策定是区开都农没关系无是在农安和偿可会有高补，农得到实。索何现“上下”与“下上”机合实施式是正现京城一化重课。2.2.3城乡一体化建设中村庄发展与既有城市空间体系衔接问题城乡体的设求们需统考城建与管京心外平地区有村169建设地18k2中有248个在划市设区371个实规镇庄建用约34k2个规约相区规城市设地比例一这比于城空结的响不容视甚可局部区空间结构生覆变。城乡体的划设管理能使有村区承与市同职分工合作但按当的模多地都于增开强面此大域建设强度加对京体资源境载力形严峻验。3北京城乡一体化建设的对策与建议3.1多种方式综合推进城乡一体化建设城乡筹实城一化的要法城统的方论决了乡体化可能仅城或村方实现所利多方合推城一化设具有要实意义。（1强城建地建设改，城化进一化程城市建实过应始坚和用乡筹的合用划土地等策手创路着实动城市设的市建时为城市过中民市的转做引和重点好会及再业综合保障作以康城化推城一化。（2以乡划合，积引自城化自主镇是村体主现大数民意利改工的利推，由于施前要民表大通所这程包了大度公参时主城镇多以集经的发为就于促农相产发过有利于根上进民活就的善积导自城有实现市的自融和乡体的健发。（3稳促广农区的农建，进体化程积极步进大村区的农建将为乡一化一重方无论新农村设是型村区建归到都农社区更改种借助政的扶持资支不受商开的响而利于现民集的同利实政府的本求城的合发要。从新村设度现乡一化键于一建立乡产资要由流的制度除市村交的碍政隔村预自发空免适当地行庄并盲安排种业引导政支持步推城一体化进。3.2转换农业生产方式，推进和落实集体土地及产业发展尽管我们可以通过前述城市建设的手段影响或推动城乡一体化进程，但是否真正实现了城一化并从市建角的一判以认农和业的发很程度上为动乡体健康续展重一。农村集体土地的有效使用和集体产业的支撑将成为城乡一体化的内生动力和重要基础。内的乡体的诸实经也明对农生方的造特别将、落给足生式改成应现有中规效具有技量的新型业产织式升集土使的率土地出平有推城乡体发展当北市体用地发存管混用效状应该一关注和着研集用如与城功结如化土利方业经营进和落集土及业展和理相配政和办。3.3维护生态安全格局，保障城乡建设用地的合理使用根据京限区划北京平地区338k2中，止设面约257k2，限制区312k2适建设为