公共财政与中国公共财政框架构建

PAGE2PAGE5公共财政与中国公共财政框架构建主讲：河北经贸大学财政税务学院石丁一、我国公共财政改革目标提出的背景这个背景简单地说，就是经济体制的转轨。1978年末的中共十一届三中全会，拉开了我国经济体制改革的序幕。现在回头看，可以说这一改革始终是一个市场取向的改革。但在相当长一段时间内，改革的目标并未最后明确，其做法是“摸着石头过河”。这种状况一直持续到1992年。这一年，在邓小平南巡谈话的推动下，在总结了我国经济改革长期探索的经验基础上，中共十四大正式以党的文件的形式（后写入宪法）明确了——我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。经济体制的转轨必然要求财政的转轨。虽然总的说是要建立与社会主义市场经济相适应的财政运行机制和财政模式。但这样一种财政到底是什么样子，财政理论界一直没有明确地说出来，更没有把这个问题阐述清楚，只是提出了这个问题。而正是由于目标不明确，所以在财政转轨的过程中，才出现了越转轨财力越困难的现象。表现在：第一、财政收入占GDP比重不断下降。1979年为31.92%，1998年已下滑至12.6%。与此同时，由于预算外收入不断增加，企业和居民的财政负担却不断加重。第二、财政赤字连年不断。改革20年，18年出现赤字，且赤字额不断加大，1979年为135.4亿元，1998年增至922.2亿元。国债也由1979年的35.3亿元增至1998年的3310.9亿元。如何摆脱财政困境？造成财政困境的原因是什么？最初我们是把它作为改革的成本看待的。后来，又将其同市场经济联系起来，以为搞市场经济就会与财政困难相伴。随着时间的推移和研究视野的放宽，我们发现，改革举措的出台和市场经济体制的建立，同财政困难并不具有必然的联系。财政困难的根本原因在于财政定位不清。由于财政定位不清，在改革和转轨中始终处于被动应付状态，也就不可能不陷入财政困境。因此，摆脱财政困境就必须对财政重新明确定位，即明确财政转轨的目标到底是什么。其答案在马克思主义的经典著作中找不出，很自然，学者们的眼光一致瞄向了搞了几百年市场经济的西方国家，发现他们的财政是公共财政。在市场经济这一基点上，西方的公共财政可以也应该为我国所借鉴。厦门大学教授张馨发表在《经济学家》1997年第1期上的《论公共财政》，是学者以研究成果的形式第一次完整、准确地概括出我国财政改革的目标模式应是公共财政。而其前后众多学者的一系列相关研究成果为我国公共财政改革目标模式的明确奠定了理论基础。在1998年12月的全国财政工作会议上，当时的国务院副总理李岚清代表国务院首次提出了我国建立公共财政基本框架的思路及相关原则。这标志着公共财政作为财政改革的目标模式被中央决策层正式肯定和明确。其后，关于建立公共财政框架的要求，又明确写入了中共十五届三中全会文件和国家十五发展规划。由此可见，在经济体制转轨的背景下，建立与社会主义市场经济体制相适应的财政体制和运行机制的探索和实践最终促成了公共财政目标模式的明确。而财政困境的存在与摆脱困境的现实诉求在客观上推动了财政转轨的进程，并成为最后确立公共财政改革目标的一个重要契机。二、什么是公共财政弄清这一问题，需要从市场失灵开始分析。市场失灵指市场在某些方面或某些领域存在着无效率或无法实现人们合意的社会经济目标的现象。表现在：1、在资源配置方面———一是市场无法有效提供公共物品。公共物品是指具有非排他性和非竞争性的产品和服务。非排他性的存在意味不存在排除他人消费的技术手段或者是排他的成本太高。非竞争性的存在意味首增加一个消费者的边际社会成本为零。这两个特征使得公共物品不能由市场有效地提供出来。二是市场存在外部效应。外部效应是指生产者或消费者在生产或消费的过程中，对他人产生了损害或带来了利益却没有在市场交易价格中体现出来。当私人成本小于社会成本时，产生外部负效应；当私人收益小于社会收益时，产生外部正效应。无论存在何种外部效应都将使市场的资源配置无法得到优化，出现效率损失。此外，垄断和信息不完全等，也都将导致市场失灵。2、在收入分配方面———由市场进行的要素分配（初次分配），不可避免地会出现收入差距过大的问题，从而无法实现收入分配的公平。3、在宏观经济稳定方面———市场经济的运行会不由自主地呈现出一种周期性的波动，造成社会资源的极大浪费，并因为失业和通货膨胀的存在给人们带来痛苦和创伤。市场在以上方面的种种失灵要求政府干预，而财政是政府干预的基本手段之一。基于解决市场失灵的财政定位，构成了公共财政的本质内涵。场经济的要求，重新界定政府和市场的关系，从而必然会出现政府向社会“甩包袱”的现象——将本该属于市场的还给市场。特别是中国从传统的大包大揽的计划经济财政转向公共财政的过程，“甩包袱”的现象可能更易为人们感觉到，原来由政府免费提供的服务现在都要自己掏腰包了。但是“甩包袱”不是目的，而且“甩包袱”是为了更好地“背包袱”，即更好地提供公共物品满足社会公共需要。五、构建我国公共财政框架的基本思路1、科学地界定财政职能范围，消除财政的“越位”与“缺位”现象财政“越位”：是指在社会主义市场经济条件下，按政府与市场的关系及定位，财政活动超出了应有范围的现象。财政“越位”在我国的具体表现：竞争性和营利性领域的投资；对应用性研究的不恰当支持；对一般性文艺团体的拨款；财政补贴的不当使用等。财政“缺位”：指在社会主义市场经济条件下，按政府与市场的关系及定位，财政在应有的领域没有发挥作用或发挥作用不够的现象。财政“缺位”在我国的具体表现：义务教育、基础科研、生态环境保护、社会保障、农村公共物品等的投入明显不足；收入分配的调节不够有力等。2、理顺税费关系、规范财政收入机制通过费改税、规范费和税制的进一步改革，建立起以规范的税收收入为主，规范的政府收费为辅的公共财政收入体系。3、实行预算改革，建立完整统一的政府公共预算现代政府预算制度是公共财政存在的具体表现形式和载体，它只在公共财政下才存在，而且也只有建立起了现代预算制度才有可能建立真正的公共财政。因此，预算改革在公共财政框架的构建中具有突出意义。第一，进一步完善部门预算，尽快取消制度外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理。在此基础上，形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的公共预算。第二，采取措施解决预算年度与人代会会期不一致的问题，增强预算的严肃性，树立起无政府预算授权就不能进行财政收支的理念。第三，根据财政收支的不同性质和管理需要，逐步建立起包括公共收支预算、国有经营性资本预算、社会保障预算为内容的复式预算体系。4、完善分级分税财政体制，实现各级政府的权责统一分级分税财政体制是实行市场经济国家普遍采取的一种财政体制，在西方财政学中称之为财政联邦主义。我国1994年的“分税制”改革，初步搭起了分级分税财政体制的框架，但很不完善，需要进一步改革，以更好适应构建公共财政的需要。第一，要解决财权划分与事权划分不对称问题。第二，要解决政府层级过多，降低体制效能的问题。积极探索和完善“省管县”财政体制。第三，加大转移支付力度，调整转移支付结构，提高转移支付的科学性和透明度。第四，配套改革。5、加强财政决策、管理和监督的民主化制度建设，依法保障公民行使财政民主权利民主财政是公共财政的基石。没有它，公共财政只会流于形式，而不可能实质运行。第一，建立财政信息公开制度。第二，完善财政税收法律制度，重点完善程序性法律制度。从立法、执法、监督的各个程序上，明确公民参与的权利，从制度和法律上凸显民主理财的公共财政品质。参考文献：1、《公共财政—经济学界如是说