全球行政法原则与价值的追问

全球行政法原则与价值的追问

一、引言全球行政法的概念提出了一系列极富争议且难以回答的问题。这样一种全球行政法的制度是否真的正在形成？如果是，我们想要它吗？就像国内的行政法制度总的来说是自由发展那样，是否应当任由全球行政法独自发展，而可能在全球化背景下受到不可避免的交叉影响？或者是，应否有意识地促进全球行政法协调一致（harmonization）的进程？现在使一般原则法典化的时机是否已成熟？如果是，那么主体应当是国际的行政机构、法院——伴有司法治理的危险还是学者，其中有人已经积极推动宪法的国际化或者国际法的宪法化？还有就是存在可以“法典化”的素材吗？换种方式说，是否存在普遍承认的原则，这些原则可以合理地作为这一方案的基础？最后，全球行政法的适当领域在哪里？作为世界法（cosmopolitanlaw）的一种，全球行政法是否且应否只在全球层面运作？就像那些人权律师通常所鼓吹的那样，是否应当鼓励这些原则侵入国内的法律与宪法领域？如果是，那怎样执行？本文讨论的是原则问题，以及这些能够确认并汇集到一起的原则是否能够作为全球行政法的基础。第二部分详细阐述了“行政法原则”这一核心概念。在随后的部分中，确认了行政法原则的四种可能的渊源，并简要讨论了其作为全球行政法律体系基础的适宜性。第三部分探讨的是行政法原则最显而易见的一种渊源：国内的行政法律制度。这已经是比较法分析的主题了，而且在欧盟这一有限的区域内，也是在欧盟委员会和欧洲法院推动下的一体化步骤的主题。接下来的部分则讨论那些与全球性经验直接相关的可供选择的渊源。第四部分讨论的是一种正在迅速扩张的渊源——法治的系列价值，这些价值在国际贸易法中得到了运用，而且深受经济自由主义与自由贸易拥护者的支持。第五部分讨论的是善治的价值，这是全球性图景中的新成员。善治的价值部分来源于公共行政的管理理论（managerialtheories），这种理论在20世纪80年代横扫整个英语世界，善治（goodgovernance）的价值被嫁接到经济自由主义上，如今主要是诸如世界银行与国际货币基金组织这样的经济机构在推动。第六部分讨论的是人权的价值。这是一种对抗性的且正在迅速扩张的价值渊源，但只是在其程序性质范围内才是如此。因此，许多国际人权文本都包含正当程序权利，其属于从古典行政法律制度中发展而成并受其保障的那种类型。随着人权法越来越被人们所接受，人权律师积极推动将其作为具有普遍拘束力的普世性价值，这些程序性权利也正在成为具有拘束力的国际法规范。第七部分检讨了认为人权价值具有普世性的主张是否可以证成。这一部分着重强调了本文的一大发现：出自这些不同渊源的诸原则之间存在着相当多的重叠，这可以作为全球行政法律制度的初步基础。但是最后两部分具有警告之意。第八部分结尾提出了致命的执行问题，而第九部分讨论的是追求全球化的原则①，通过未公布的贸易条约和跨国争端解决机构加以实施，会带来民主的问题。尽管没有直接阐述，但这一部分还触及另外一个非常重要的问题，即迅速占领全球空间的那些法律主体对国内政治格局的影响，就此笔者主要持一种消极的观点。②最后的结论就是有理由对全球行政法报以相当程度的怀疑。或许多元主义与多样性是更好的选择。实际上，全球行政法是否只是一种学术上的幻想，还是个待决的问题。卡塞斯在讨论现在冲击国内行政法的繁杂厚重的国际监管规范时，认为其至少是一个或然的事件。③施奈德则更喜欢说“全球法律多元主义体系”，存在于“整个世界不同结点所具有和形成的各种机构、规范与争端解决程序当中”。④肯伯利、柯瑞克与斯图尔特在一篇支持全球行政法这一方案的论文中⑤，提出了可以发展并推广全球行政法的五种场合：①在正式的国际组织内部，特别是联合国、安全理事会或世界卫生组织；②在根据条约体制而设置的分散式行政机构当中，典型的是已经确立了自主的争端解决机制的《服务与贸易总协定》和世界贸易组织。③通过参与设定议程的行政主体与其他（政府性的）联合企业的跨国网络。④通过被委以监管功能的私人机构或混合组织，比如负责食品法典（CodexAlimentarius）的食品安全标准委员会。⑤体现为那些明显属于私人机构的自我管制框架，例如国际奥林匹克委员会、世界反兴奋剂组织或国际体育仲裁法庭。尽管这篇论文的作者们把这些类别作为完全可以产生全球行政法的情形，但笔者认同的是施奈德与马林斯基，即全球法律多元主义“不只是提供游戏规则；而是包括游戏的参与者在内，也构成了游戏本身”。⑥换句话说，调整特定全球商品链条的法律规则和实践网络，必然会体现这一链条中的影响力和权力结构。⑦因此本文的一个观点是，这样一种体系的演进，会侵蚀那些经常遭到忽视的第三世界国家的利益与富有特色的文化传统。二、国家与欧盟的行政法原则如前所述，本文的主要目的就是确定那些可以作为全球行政法基础的原则。为了绕过法理学著作中常见的那种语义学争论，本文承认，不但原则包含一种伦理向度，而且法律秩序与法律原则都有助于共同体道德的塑造并从中获得自身的价值。⑧尽管如此，区分“原则”与“价值”仍是有益的，所谓“原则”指构建法律体系必须的基石，而“价值”则主要是在法律体系外部形成的。由于缺乏清晰可辨的政治或宪法架构，任何全球法律秩序的讨论，便很有必要区别哪些要素与法律紧密相关而哪些不是。因此只要有可能，本文将区分“原则”、“权利”和另一方面的“价值”或“标准”。西方任何行政法律制度的正当化原则都可以在民主与法治这对孪生理念中找到根基。可以说，至少在21世纪，这对孪生理念应当作为每一种行政法律制度的背景理论。就欧盟而言确实是如此，欧盟通常被认为是目前最复杂的国际政治体，具有非常成熟的跨国法律秩序。这对孪生的理念已成熟为欧盟的宪法原则，牢牢地嵌入其政治安排当中。这在各种作为欧盟宪法的条约中就得到了体现，并且在《欧洲基本权利与自由宪章》的序言中得到了概括与重申，它申明欧盟是“奠基于民主与法治原则的”。再者，《欧盟宪法条约》则予以全盘吸收，初次赋予了宪章法律执行的基础。⑨这可以被视作西方政府制度与政治理论内部的孪生理念的长征，从此作为法律秩序的支配性原则融入全球与跨国的治理制度当中。在我们的主题下，可以说法治是这两个原则更重要的一个。每一个西方的行政法制度都是基于法治的，而当一种行政法制度能够——而且可能必须——在民主政府的制度之外发挥作用时，一个不遵守法治的民主政府完全就是自相矛盾的。法治的理念是行政法的原则据以运作的核心背景理论，而同时又是一种支配性的原则。法治导出了另外一套原则，它们形成了行政法的内容。例如，在宪法层面上，法治衍生出诉诸法院解决争端之权利原则；行政法则将该原则扩展为一套正当程序原则，包括向裁决者陈诉和申辩的权利、获得公平听证的权利、说明理由的决定等。更细的规则则界定什么是“听证”，通常是在判例法中。这一过程使得该原则的范围能够扩张（或限缩），后来则通过把正当程序扩充到所有的决定者而被重塑为一种行政程序。然而，立法者可能也会插上一手，典型的如美国行政程序法，或者是《欧共体条约》第253条（还有第190条），规定欧盟所有的决定者都有义务说明理由。“诉诸法院”这项关键原则连带着通常与其形影不离的正当程序原则，当今在许多人权文本中都得到了体现，著名的如《欧洲人权公约》第6条第1款，曾就此引发了大量的法学讨论（本文第六部分将对这样的文本进行详细的论述）。然而我们应当注意，在宏观层面同意最终的价值与目标，并不能表明在微观层面不存在重大的分歧。换句话说，原则与价值并非总是一致的，这一点本文后面会加以说明。欧洲的每一种体制都承认行政法的首要功能就是控制公权力，或者如夏皮罗所言是“有限政府”。⑩以略有不同的方式来说，行政法要求官员服从法治，规定行政组织内部的行为。这体现的事实是，行政法的主要制度是在19世纪确立的，通常以着重强调三权分立或权力功能性分离的宪法为背景。(11)结果是，行政法在争取有限政府的斗争中发挥了重要作用。“马伯里诉麦迪逊案”(12)确立了对部长行为的司法控制，随后法国的拿破仑国王案几乎与之完全对应(13)，而英国现代行政法的一件里程碑案件确立了英国普通法院对政府特权完全的管辖权。(14)这些都是意义深远的案件，确立了法院对先前被视为政府或政治行为的管辖权。于是人们对许多体制中的行政法定义都强调控权功能也就见怪不怪了。卡塞斯坚决认为，行政法属于规训公共行政并调整其与私方当事人关系的法律部门(15)，这无疑引起了夏皮罗的共鸣，并且以夏皮罗非常熟悉的方式，指出：行政法是与控制政府权力有关的法律。无论如何，这才是行政法的核心……行政法的主要目的在于……保持政府权力在法定界限内运作，从而保护公民以防止其权力的滥用。必须防止强劲的政府机器胡作非为。(16)在整个普通法世界，行政法已经演进成通过外部机关对行政进行“制衡”的制度的一部分。立法机关确立行政法的框架，不过其实质内容很多源自法院，总的来说是留待法院来发展原则。就此而言，法国的模式却相当不同，在法国，行政法官是从行政机关内部发展行政规范，而规制框架很大程度上源自行政机关。(17)这种框架促进了另一种更以行政为中心的行政法定义，即行政法是所有适用于行政的法律与规则。(18)从这个角度看，虽然司法审查发展了行政法的原则，但行政法不仅仅是以法院为中心的关于“命令与控制”的制度；还包括立法和政府与行政官员为实施政策而设定的条例，甚至以其为中心。当然，这种观点并非绝对的；在大多数制度中，行政法都具有两面性。不过，第二种视角与经济自由主义者所支持并由国际贸易法律机构在全球层面提供的法治理念并不一致（本文第三部分）。重申一遍，在大部分制度中，行政法已演变为主要关注程序；结果，行政法的原则很大程度上也都具有程序性的特征。(19)行政法要求政府与行政机关遵循合法性的界限，或特别是在美国行政法中，不能超越被授权的范围。由此得出了作为所有行政法制度核心的合法性原则，根据这一原则，行政机关必须在其权限内运作（用普通法上的术语来说就是越权无效原则；在法语中就是行政合法原则（excèsdepouvoir）。通常行政机关还要遵循正当程序原则。(20)行政法还应当包含“规定行政机关如何合理制定规则的一套规则；即行政法就是一套关键性的程序”(21)。法律人经常假定这些原则应当通过司法审查的过程产生，实际上往往也是如此。然而这种假定并不必然正确。就像前面提到的，如果行政法的功能是发展行政的框架，体现为有效决策与治理的必要工具，那么行政法的实践与程序并不需要通过判例法来形成；且无须将其全部纳入法院的权限范围就可以法律化。如前所述，美国有关规则制定程序的主要渊源是美国行政程序法中；欧洲的多数国家都拥有行政程序法，而欧盟的行政程序来自欧盟委员会调整竞争程序的条例，不过除此之外，欧洲法院还阐述了一般性的原则。(22)不过，法典化通常会为司法化提供强大的刺激，表现为通过强化司法审查的方式重申司法至上。(23)但是正如澳大利亚主流行政法教科书的作者所述，行政法原则的界定“是一个鲜有论述者能达成一致的问题，因为这最终取决于人们想要从行政法中获得什么”。基于此，作者们大胆地抛出了他们的立场，声称法律制度的最低条件是：致力于依据法律的善治理念。我们认为这些理念包括公开、公平、参与、责任性、一致性、理性、司法与非司法救济程序的可得性、合法性与公正。(24)使用“理念”（ideals）这个词，意味着我们开始偏离行政法的古典内核以及与之相伴的程序性原则。我们发现，行政法原则那种典型的现代式混合体，即全部依赖于法治的公平、合法、一致性、理性与公正，增加了一套不是那么熟悉的价值。正如在第四部分我们会看到的那样，“参与”尤其模糊：参与受到了美国行政法的强力保护，但在其他国家则较弱；参与最初是作为一项个人权利加以保护的；当今，正如博格纳姆所述，参与在全球层面成为一项集体行动的权利。(25)再者，斯堪的纳维亚的体制高度推崇开放政府；公开实际上是一项受到保护的公民基本权利与宪法价值。(26)而英国的态度则迥然不同，英国才刚刚从保护官方秘密转向资讯自由方面的立法。(27)而公开或（用更时髦的术语来说是）透明是否适合作为行政法的一个原则，来自不同制度的作者给出的回答就不同。不过，通过行政法的机制，典型的如监察专员、特别裁判所或司法审查实现获取政府信息的立法性保护，显然使其进入到了行政法的界限。认识到这个问题后，迈克尔·塔格特通过将公开、公平、参与、公正、责任性、诚信与理性罗列为“主要从行政法提炼出来的公法价值”加以回避。他也承认“这些价值同宪法存在许多共同的地方”。(28)不过塔格特把其中一些原则称作法律性的可能是错的。尽管公平、公正、诚信与理性毫无疑问是古典的行政法原则，而正如刚才所说，公开有时是宪法上的价值，而责任性和透明更有可能是源自善治的议程，后面我们就会看到。不过塔格特模糊宪法与行政法界限的做法仍是有意义的。他解释说：“近来对公法价值的强调，使得行政法原理与价值的影响力可以超越司法审查有限且不确定的轮廓，并且在刚刚平整过的曾被称为公共行政的地带投下长长的影子”。(29)伴随着私有化、自由化以及随后规制化的自由主义经济议程，20世纪70年代晚期“新右派”政治学的突然出现给公法带来了不受欢迎的后果，导致了责任性的式微，因为私法取代公法成为控制机制。(30)这也导致了公法与公法人影响力同样不受欢迎的式微。(31)通过将行政法的原则作为私法制度也必须遵守的宪法性价值，这样才能维持对私有化实体的控制。这一点在全球化的背景下非常重要，在全球层面同样存在着对影响力和价值的争夺。肯伯利、柯瑞克与斯图尔特在专门考虑全球行政法时，汇集了更完整的行政法原则清单。(32)这是围绕全球行政法作用的三种不同看法展开的：第一，如前所述，古典的责任制模式或者说是授权模式，目的在于确保行政行为的合法性，使得“行政体制的下属或外围部门依附于正当性的中心（不管是行政性质的还是议会性质的）”；第二，下面要提到的以权利为导向的自由主义模式；第三，有利于促进民主的模式（第五部分）。这个清单仍然是时髦的“善治”价值与古典行政法原则的混合物，在有限的范围内承认了普通法世界之外的制度。这一清单包括：责任性、透明与信息的获取、参与、诉诸独立法院的权利、正当程序权利，包含获得听证的权利、决定说明理由的权利与合理性。比例原则与合法预期原则是外来的，是从欧洲的法律制度引入的。(33)这些是我们应当谨记的原则与价值。三、“法治”原则与经济自由主义在古典的行政法律制度中，法治通常要求政府总是在其权限内行为；遵循适当的程序；并且还要向公民平等地提供诉诸法院以及其他裁判机制的途径。这种“薄的”或程序性的法治版本有可能盛行于经济共同体当中，不过不是在每一个地方都会得到完全一致的解释。(34)在全球层面，法治的关键要义就是法律秩序的存在，具有稳固的一般性原则，以及诉诸法院解决争端的正式权利。法治的原理也可能通过宪法化的进程固定住整个体制。现实中这种进程的最明显的例证就是早期的欧共体。在欧共体中，按照德国式的自由秩序（ordo-liberal）原理，欧共体条约被解读为一份代理宪法（surrogateconstitution），此外还有法官塑造的欧共体法律至上的原理，有效地将其成员国与资本主义经济捆绑在一起，迫使他们“确保自己的经济制度是按照市场与竞争的原则组织与运行”。(35)在条约中明确规定的“四大自由”（人员、商品、服务、资本自由流动）长期以来被解读为与经济公民身份有关的经济宪法。(36)当欧洲法院依据《欧共体条约》第230、232条进行司法审查时，这些自由还与经济学版本的“薄的”法治一道，影响了欧洲法院落实行政法原则的方式。很大程度上借鉴国家行政法的制度，这些原则是以合法性与正当程序为中心的，不过普通法的律师应该注意欧洲法院赋予德国比例原则的核心地位。格雷曾说：“20世纪晚期自由市场的实验，试图通过民主机构正当化民主在控制经济生活范围和内容方面所存在的苛刻界限。”(37)欧盟就是其中无助于这种意识形态的杰出例证，但绝非唯一的。同样的资本主义市场经济意识形态构成了世界贸易组织的背景价值，尽管存在重要的保留，世界银行与国际货币基金组织亦是如此，不过在行动的范围与价值的散播方面到目前为止逊于欧盟的情形，在欧盟，稳固建立并且灌输着这些原则的法院将其直接施加于各成员国。不过，在斯通·斯威特看来，市场“可能是一种高度依赖规范支撑的社会制度；如果缺乏一种由法律构成的高度精练的社会利益（体现为民事财产权）、合同与侵权法以及法院的正式裁决机制，实际上很难想象市场”。(38)皮特曼恩认为：“国家与国际层面上对自由、非歧视与法治的宪法保障”非常重要，是“民主和平”的前提条件，主张这种三元的经济价值具有“全球宪政”（globalconstitutionalism）的地位。(39)皮特曼恩直接把世界贸易组织、法治与司法化联系起来，他说：就通过公民分散化执行精确且无保留的世贸组织规则，保护个人自由与法治反对保护主义式的政府权力滥用而言，诉诸国内的法院程序是最有效且最民主的方式。(40)不过，马林斯基区分了经济自由主义的几种变体。(41)“强硬的自由主义”（Hardlibertarianism）将其伦理议程限于保护私有财产和基本的市场自由。“新自由主义”（Neo-liberalism）强调“经济宪法”的益处，这种宪法以国际自由贸易为基础但并不反对保护基本权利或环境。(42)“规制功能主义”（Regulatoryfunctionalism）接受政府的规制，而对市场作为责任性的机制持怀疑态度；在这些规制功能主义者当中，我们发现市场支持者与资本反对者形成了一个有些意外的联盟，他们的共同立场是都认为需要一部全球的公司责任法典。代理与授权原则被用来正当化在全球层面设定规制性的标准；换句话说，民主国家运用外事权，默许委托政府间组织“填充国际‘社会契约’条款”(43)的权力。因此，“企业自由主义”（Corporatelibertarianism）或者说利润最大化的进路，据说就贯穿于诸如世界贸易组织或世界银行等组织呼吁私有化、放松规制和全球市场自由化的政策当中；但是经济自由主义越来越能够接受一种“伦理层面的责任”，这种责任同样适用于跨国公司与国际的规则制定。马林斯基把这解释为政府间组织的“某种宪法化”。这与我们当前讨论的主题明显有关；在全球行政法倡导者的议程上，价值总体性的“宪法化”处于优先地位，尤其是在全球层面设定标准的正当性方面，要求其必须公开、参与、透明、负责任而且得到宪法承认。(44)这样一种更柔和的经济自由主义正在形成，其发起者兴致盎然地支持前面讨论过的某些“公法”的程序性原则。无论如何，为了增加法治的道德维度，就法治原理采取更柔和的实质性解释的做法一直存在。(45)例如，法治曾是1959年新德里举行的一场国际会议的中心议题。在此次会议上，国际法学家委员会（InternationalCommissionofJurists）签署了一项宣言，坚定地将法治原则作为社会民主政治议程的核心。(46)重要的是，此次大会并不完全是由英美主导的活动。来自53个国家的法律人签署了这一宣言，其中很多人都是来自发展中国家，宣言具有很浓重的实质性内容，与下面要讨论的善治议程有着显著的相似。新德里的国际会议与人权运动也有重要的联系，人权运动那时刚刚发轫，下面还将说明，人权的价值相较于经济自由具有更强的普世性标准。新德里宣言明确承认需要一个强大的执行机关和有效的政府，保障法律和秩序、保障经济和社会发展；另一方面，宣言要求政府机关应是民主的，恪守立法权为其规定的界限，要求歧视性的法律或者限制公民和政治自由的法律被宣布无效。因此，与经济自由主义的议程不同，经济自由主义信奉民主但实际上确立的是以法院为导向的法律人治理或“司法治理”（juristocracy），而新德里宣言则主张行政权与司法权之间恰当的平衡，体现的也是行政法的古典原则。在经济自由主义背景下，韦勒打破了法治与法官之间的紧密纽带，质疑司法权的正当性。在他看来，作为1994年《争端解决谅解协议》（DisputeSettlementUnderstanding）的直接结果，世界贸易组织“虽是向法治的迈进，然而却没有认识到其带来了一种法律文化，这种文化与《争端解决谅解协议》所具有的遵守与执行维度一样不可或缺”(47)。这一文化包括的不仅是最低限度或“薄的”法治，前面将这种法治概述为要求稳固的一般法律原则和诉诸法院解决争端的正式权利。正如韦勒所述，更宽泛的法治理念关注的是通过法院以及司法判决的约束力所体现出的法律至上性。跨国或全球“司法治理”的权威正是建立在这一基础之上，如卡塞斯所说，其裁定能够深入到国家的法律制度当中。(48)因此，韦勒预计，通过《争端解决谅解协议》专家委员会获得的将是，符合经济自由主义法治模式的一系列裁定将被逐渐用来替代政治过程谈判的结果。最终，权力可能会从设置相关机制的国家政治机构中过滤出来，而有效的执行机制则设置在国家层面。这些裁定仅基于诸如公开或透明等某些原则或价值，再加上行政法上的某种参与机制就可以正当化，然而这种看法是没有什么说服力的。我们很难把这些原则与实践看做是“宪法认可的”；因为它们回避了太多有关责任性的问题。四、跨国“善治”价值中的行政法原则作为一位经济史学家，兰德斯开列了一份增长与发展所必备的措施目录，包括保障私人财产、个人自由和执行契约的权利，但是，在向更柔和的经济自由发展时，兰德斯又添加了稳定、回应而且诚信的政府。(49)这一目录代表了善治方案的要点。世界银行在发展中国家推行结构性改革方案的失败刺激了其对善治的兴趣。世界银行的资助项目遭到地方的抵抗，这向世界银行的管理者表明，政府可能不与被统治者接触。在一个资助印尼的方案中，因大面积的腐败、援助资金的流失和审计措施的不充分导致责任性成为一个严重问题之后，世界银行的管理者认为有必要在公共谘商方面投入时间与金钱，从而建立公众对开发项目的信任。结果（虽然有些难以置信），世界银行1989年的一份报告催生了下述观念：“自由经济制度情境下的民主化将会迫使政府更加负责、更少腐败，因而更有效率地发展。”(50)即使只是对捐赠国而言，即便在那些政府并不民主的国家，善治似乎也需要责任机制。这样，参与和责任机制就成为“善治”的价值，或许是应当如此，从而运用公众的力量监督项目进度以帮助遏制腐败。(51)而且因为信息与责任机制结合在一起，所以透明原则很快也就加入到了善治价值的三元组中。到20世纪90年代早期，经济自由化与促进政治自由主义和政治民主化紧密联系在一起，而善治的信念被称作支配西方广泛援助政策与开发思维的“新正统观念”。(52)在列韦奇看来，一种“功能性的新自由主义政治理论”已经形成，该理论将对市场和经济增长关注与对民主的关注联系在一起。因为该理论认为民主政治是繁荣的自由市场经济所必需的，而且反之亦然，二者难分难解……于是，新自由主义政治理论认为，自由经济背景下的民主化将促使政府更加负责，更少腐败，因而更有效率地发展，因为政府将根据其绩效进行评估，若不能有效提供公共物品就会被抛弃。(53)善治的内容开始包含更多的内容，这包括：高效的公共服务、独立的司法制度和执行合同的法律框架、公共资金的负责任的管理；向代议制立法机关负责的独立审计官；各级政府尊重人权与法律；多元的制度架构以及新闻出版自由。(54)虽然这种“愿望清单”与前面描述的“薄的”或经济法治理念之间的密切联系是显而易见的，很多非政府组织也认可同样的善治议程。同样地，“世界主义社会民主”（cosmopolitansocialdemocracy）的运动也团结在法治议程的周围，包括在国际层面推动公正的执法以及更加透明、负责任与民主的全球治理。世界主义社会民主加深了对追求更公平分配世界资源的社会正义和人类安全的承诺。(55)追求全球行政法与追求“新世界秩序”的世界民主的关联在于参与这一概念。因此，在非官方的全球治理委员会（CommissiononGlobalGovernance）提出的构建全球治理体系的建议中，由市民社会代表构成的“议会制机构”连同适用于“国际市民社会”的申诉委员会（PetitionsCouncil）就很重要。(56)这一建议会增强并正当化市民社会代表的地位，在第五部分中指出，他们从参与权中收获最大。善治的价值源自何处？我们在何种程度上可以把它们同行政法联系起来？依据胡德的看法，它们源于西方公共行政的两股主要传统：第一，古典公共行政的公共服务模式，这种模式受公共利益观念主导，这在法国行政法中也占据着中心地位。(57)第二，源自20世纪90年代席卷公共行政领域的“新公共管理”改革，在这场变革中，“节俭与精干”的经济价值、效率和效果优先于更柔和与人性化的公共服务价值。(58)“节俭与精干”价值的这种显著地位进一步推动在行政法中嵌入另外一套“柔性”的价值。(59)新公共管理的潮流迅速席卷了整个英语世界，并且在欧洲取得了某种成功，(60)但是在全球化与新自由主义经济