双纵双横耕地保护补偿模式创新研究

“双纵双横”耕地保护补偿模式创新研究

F062.1：A1671-7465(2010)03-0050-07保护耕地对于维护国家粮食安全和社会稳定具有极其重要的战略意义，但近年来我国耕地保护工作的执行效力欠佳、耕地流失、破坏现象突出。究其原因，除监管机制不健全外，更为重要的是现行耕地保护体制缺乏对耕地保护主体（包括地方政府和农民等耕地实际使用者）的必要激励，严重挫伤其自觉保护耕地的意愿[1]。由此，建立耕地保护补偿机制，从而调动耕地保护主体积极性、提高耕地保护效率已成为各界共识。国内已有学者对区域间横向补偿思路进行了探索，如朱新华和曲福田设计了粮食主销区对主产区支付GDP增长提成等补偿方式[2-3]；张效军和欧名豪则提出了根据粮食自给率划分耕地赤字或盈余地区的横向补偿思路[4-5]；佛山、成都等地已开始地方性补偿工作实践；中央政府也在积极推进耕地保护补偿工作的实施①。但是，目前对适用于全国层面的耕地保护补偿模式仍缺乏足够的研究，造成耕地保护补偿工作举步不前。本文通过分析耕地保护补偿的现实依据和理论基础，构建全国耕地保护补偿“双纵双横”模式，为全国性耕地保护补偿的实施提供思路和方法启示。一、耕地保护补偿模式设计的现实依据通过对我国耕地保护体制运作机理的分析，可探明造成耕地流失问题的人为原因，这是建立耕地保护补偿机制的理由和现实依据。我国目前采用的是一种命令型、监管型的自上而下式的耕地保护体制：中央政府通过立法和行政命令等约束机制，借助各级土地利用规划，逐级分解并下达耕地保护指标任务，实质是委托方；而耕地保护主体则是保护耕地的实际执行者。由此形成了“委托—代理”型的耕地保护体制。在这种体制下，中央政府和耕地保护主体的利益诉求存在差异：中央政府作为全体社会成员利益的代表，其目标是实现社会整体利益的最大化；耕地保护主体则缺乏维护公共利益的激励，会更多地考虑本地区和自身的经济利益。按照信息经济学原理，由于委托方和代理方之间的信息不完全和不对称，双方存在利益诉求差异的“委托—代理”机制，具有较高的效率损失风险，即“委托—代理”问题：首先，中央对地方耕地资源现状和保护成效等信息的掌握主要依赖地方政府上报，这为地方少报、瞒报耕地数量和违规占地制造了漏洞；其次，由于上下信息联动机制的缺乏，耕地保护指标的分配存在不科学性，发达地区由于经济发展的压力往往突破新增建设用地指标，欠发达地区却因用不完占地指标而连年结转[6]；第三，由于我国耕地面积广阔，信息传递难度和成本较高，使得土地督察等监管形式作用有限，难以及时纠正土地违法行为。由此可见，强制性的外部约束难以实现耕地保护目标，耕地保护执行效果更多地依赖于耕地保护主体的内在激励，要求其自觉保护耕地并如实反映耕地信息。但目前的耕地保护体制造成的两类不公平却损伤了耕地保护主体保护耕地的积极性：1.区域间不公平首先，在耕地保护指标分配时，经济发达地区所承担的耕地保护任务相对较轻，而欠发达地区由于耕地保有量较大，承担的耕地保护任务较重，这在一定程度上对其发展造成了额外的限制。其次，耕地不仅具有生产土地产品的经济价值，还具有稳定就业和物价等社会价值以及净化环境、维持农田生态系统的生态价值。但是，社会价值和生态价值很难在农产品价格中得到体现。经济发达地区由于不能满足自身农产品需求，在其长期的发展中从耕地保有量较大地区输入了大量农产品，其支付的价格仅能补偿后者耕地所生产的经济价值，但是却一直在享受着后者所提供的社会价值和生态价值。实际上是免费占有了后者所创造的一部分耕地价值输出，即正外部性。可见，耕地保护制度造成了地区间的不公平，耕地保护任务较重的地区缺乏保护耕地的积极性。2.社会成员间的不公平一方面，耕地的社会价值和生态价值由耕地保护主体生产，由全体社会成员共享，但却难以在耕地产品的市场交易中得到体现，导致耕地价值产生了显著的外溢。另一方面，由于我国农产品价格偏低的情况难以在短期内扭转，耕地保护主体将耕地作为其他用途可以获得更高的经济收益，但是耕地保护制度又使耕地保护主体失去了转用耕地获益的机会，使其背负了巨大的机会成本损失。耕地保护主体为其他社会成员提供了生态、社会效益等外部性，但其收益损失却得不到补偿，因而产生了由逐利性所驱动的转用耕地的激励。综上所述，现行耕地保护体制的执行效率较多地依赖于耕地保护主体的自觉性，但是其只强调强制性约束却忽视耕地保护主体收益损失的做法造成了地区间和不同社会成员间的不公平，挫伤了耕地保护主体的积极性。由此，近年来我国基层政府突破规划指标违规占用耕地的现象较为突出；农民私自转用耕地，从事挖塘养鱼等破坏土地耕作层的活动也屡禁不止，这些实际上都属于“委托—代理”问题。因而，应借鉴经济学中解决委托代理问题的思路，通过给予代理方一定的激励，弥合代理方的行为选择同委托方的意愿差别。为此，应将原先单纯依靠外部监管的耕地保护方式转变为外部约束与内在激励相结合的形式，通过转移支付手段即耕地保护补偿，纠正耕地保护制度中的两类不公平，使耕地保护主体的意愿同社会整体意愿趋同，进而自觉自愿地保护耕地资源。二、耕地保护补偿模式设计的理论基础不同于传统的“效率优先，兼顾公平”思路，耕地保护补偿要通过促进公平，给予耕地保护主体充分激励，使其自愿使耕地保有量达到或接近整个社会所要求的最优水平。这种“公平优先，效率跟进”的思路应是耕地保护补偿工作的指导思想。从福利经济学的角度看，耕地保护补偿“促进公平”的机理可还原为耕地所创造的价值在不同社会成员群体之间的再分配，其实质是一个外部性内部化的过程，即从其他社会成员享受的外部性价值中拿出一部分，用以补偿耕地保护主体的机会成本损失，该过程应遵循外部性内部化的基本原理：以上条件和推论对于全国耕地保护补偿模式设计的启示在于：第一，耕地保护补偿的提供者应为享受耕地正外部性的其他社会成员，补偿对象应为耕地保护主体，因此：纵向上，中央政府和省级政府应代表除耕地保护主体外的其他社会成员提供补偿；而县级（含）以下政府由于承担了保护耕地的任务，其经济发展速度受到了一定的限制，从而影响到其财政收入和政绩考核（产生了机会成本损失），应该得到补偿；农民等耕地实际使用者由于背负了保护耕地的经济损失，也应得到补偿。横向上，享受正外部性的省区应对提供正外部性的省区进行补偿；在一省之内，由于目前耕地保护指标实行省内调剂，耕地保有量较大的县区客观上为那些经济较发达、占地压力较大的县区多承担了部分保护任务，缓解了其用地压力，因而也应得到补偿。第二，耕地保护补偿的实质是耕地所产生的价值在不同社会成员之间的再分配，因此补偿资金应主要来源于中央和省级财政中的土地类收益。第三，补偿资金的分配应依据不同地区耕地所产生的正外部性贡献量及耕地保护主体承担的机会成本损失额。机会成本损失大小可用各地区占用耕地的压力加以反映，因为占地压力越大，耕地保护主体越有可能将耕地转换为建设用地等收益更高的用途，耕地保护制度对其限制所造成的机会成本损失也就越大。对于经济发达地区，经济发展的占地压力较大，保护耕地的机会成本较高，当机会成本超过了耕地能够为社会整体所提供的总价值时，保护耕地就是不经济的。而对经济欠发达地区，经济发展占用耕地的压力较小，转用耕地获利的机会相对较少，耕地保护主体的机会成本损失很低甚至不存在，因而无需进行补偿。特别是财政能力有限的情况下，为了最大限度地发挥补偿资金的效力，应给予占地压力适中的耕地较多的补偿，而给予占地压力较小或较大的地区较少的补偿，对于占地压力过大和过小的区域可以不予补偿。三、全国耕地保护补偿的“双纵双横”模式基于纠正现行耕地保护制度造成的不公平的思路，通过对补偿提供者与接受者、补偿资金的来源和分配方式的理论研究，可以构建出全国耕地保护补偿“双纵双横”模式。1.“双纵双横”模式的基本架构所谓“双纵双横”是指补偿资金的来源和发放路径包含两个纵向和两个横向，该模式的基本架构如图1所示。“双纵”是指在垂直补偿方向上：中央政府提供第一笔补偿资金并下发到省级；各省区提供配套补偿资金并连同国家下发的补偿资金汇总后下拨县级。该方向的补偿主要是为纠正耕地保护制度造成的社会成员之间的不公平，即中央政府代表享受正外部性的社会成员对全国所有耕地保护主体进行补偿，而省级政府则代表省内享受正外部性的社会成员对提供正外部性的社会成员进行补偿。“双横”是指在水平补偿方向上：省级层面，享受正外部性的省份应该给提供正外部性的省份以补偿，形成一级横向补偿；在一省之内，占地压力较大的县区对占地压力较小县区的补偿作为二级横向补偿。这里主要考虑的是纠正耕地保护制度造成的区域间的不公平。2.纵向补偿的实施方案纵向补偿包括中央补偿资金分配到各省区和各省区分配给各县区两个环节。(1)中央对各省区的补偿及资金分配中央补偿资金可以来源于土地收益（如新增建设用地有偿使用费、耕地占用税等方面）。此时，补偿的理由是其他社会成员享受了耕地保护主体所提供的正外部性。因此，在分配补偿资金时应主要依据各省区所拥有耕地的正外部性贡献大小，这可以从耕地数量和质量两个方面加以评价。如表1，首先将各省区的耕地产品换算成标准粮产量作为耕地质量指标，由小到大排序并等分为若干区间；其次，将各省区的耕地面积作为耕地数量指标，由小到大排序并等分为若干区间；第三，对以上两项指标各区间得分赋值，赋值原则为耕地面积和标准粮产量越大赋值越高，并对两项指标分别赋权重。通过加权求和即得到各省区的综合得分，然后按照各省区得分在全部省区总得分中所占的比例确定其所应分得的补偿额。图1“双纵双横”补偿模式基本架构这种分配方式能够直观地反映各省区已经并将来还能继续为全社会生产耕地价值的能力。其中，用标准粮产量来衡量耕地质量便于反映各省区耕地质量的动态变化，也可激励各省区加强农田建设、提高耕地质量。(2)省级对县级的配套补偿及资金分配省级政府代表本省内除耕地保护主体外的其他社会成员提供补偿资金，连同中央下发资金和可能来自其他省区的横向补偿资金一并下拨到县级政府财政。各省区下发补偿资金时已直接面对耕地保护主体（县级及以下政府与耕地使用者）。如前所述，并不是所有耕地都应该得到补偿，而应依据耕地保护主体的机会成本损失大小加以区别。首先，按各县区的占地压力指标区分补偿／非补偿县区。占地压力指标值=［（年度新增建设用地需求量-年度计划土地开发整理复垦面积-建设用地内部挖潜面积）／现有耕地面积］×100%。该指标值过大说明保护耕地的机会成本损失过高，保护耕地是不经济的；该指标值过小则说明保护耕地的机会成本损失很低，不需要补偿。进而将除此之外的补偿县区的占地压力指标值排序并分为若干区间，对各区间赋值，赋值原则为占地压力适中者得分最高，向占地压力较小或较大两端递减：图2占地压力得分曲线图图2中，横轴代表占地压力指标，纵轴代表占地压力单项指标得分。得分变化趋势如曲线所示，该曲线与横轴交于“起补点”和“止补点”，起补点左侧和止补点右侧分别表示占地压力过小和占地压力过大的无需补偿县区，两点之间为补偿县区。补偿区域随着占地压力的增大，保护耕地的机会成本逐渐提高，补偿标准的档次先递增再递减，以占地压力适中的地区（如图中区域Ⅲ）为峰值。这是根据机会成本损失分配补偿资金的基本思路，而界定占地压力过大或过小的标准并不唯一，可根据政府财政实力强弱灵活调整。如图：若政府财力较强，可适当扩大补偿县区，表现为得分曲线上移，相应的起补点和止补点分别左移和右移；反之也成立。其次，应将各补偿县区的耕地数量和标准粮产量两项指标对占地压力分进行修正，加权求得各县区补偿综合得分，按照各县区得分在所有县区总得分中的比例分配补偿资金。这样，能够使占地压力适中且耕地质量最好、数量最多的耕地保护主体得到最多的补偿。3.横向补偿的实施方案“双横”包括省级和县级两个层面的补偿，通过享受正外部性地区向提供正外部性地区的横向转移支付，弥补耕地保护制度造成的地区不公平，提高耕地保护重点地区的积极性。(1)省级横向补偿首先需认定全国31个省级行政区提供或享受正外部性的情况，本文通过将各省区的最低耕地需求量和现有耕地量相比较，将其划分为耕地赤字、平衡和盈余区，耕地赤字区应对盈余区给予补偿。这里，各省区农产品的自产能力和消费量的对比可较好地反映其耕地经济价值的输入／输出情况，实际上也间接反映出各省区耕地的社会和生态效益输入／输出状况。因而，出于可操作性的考虑，这里以农产品的输入／输出状况对各省区进行划分。①省级横向补偿分区方法研究首先需计算各省区的最低耕地需求量，本文采用了人均耕地阈值（在一定时间和空间尺度及人均粮食消费量下，维持每个人生活所需的最低耕地面积）的计算方法[7]，先计算人均种粮耕地阈值，再通过种粮耕地在总耕地中的比例换算出人均耕地阈值，计算过程如下：。图3各省区耕地赤字（盈余）率分布由此得出横向补偿分区结果如下：耕地赤字区包括：北京、天津、上海、广东、浙江、福建、青海、海南、广西、陕西、山西、贵州；耕地平衡区包括：西藏、云南、甘肃、四川、湖北、重庆、宁夏、江苏、河北、辽宁；耕地盈余区包括：新疆、湖南、江西、山东、安徽、河南、吉林、内蒙古、黑龙江。②省级横向补偿方法在得出横向补偿分区结果后，可由中央政府（如中央农村工作领导小组）牵头建立一个横向补偿资金管理专用账户，起到横向补偿的中介作用。资金额度可根据具体的经济发展水平和各省区的实际负担能力做出调整。然后，按照耕地赤字省区的赤字量大小要求其分摊补偿资金，并按照耕地盈余省区的盈余量在总盈余量中的比例进行资金分配，连同纵向补偿资金一并拨付各省级行政单位。(2)县级横向补偿通过前面所述的省级对县级的补偿资金分配方法，可在一定程度上弥补县区间在耕地保护指标分配时的不公平，但并不足以完全遏制耕地流失，尤其对那些非补偿县区而言更是如此。从多年实践经验来看，相