基础教育公私合作伙伴关系模式问题与启示

基础教育公私合作伙伴关系模式问题与启示

基础教育公私合作伙伴关系(Public-privatePartnership，简称PPP)是公共教育部门与私营部门建立合作伙伴关系，以促进基础教育发展的一种形式。作为一种新型的教育投融资与教育服务模式，它已成为当今众多发展中国家和发达国家基础教育改革与发展的有力抓手，其影响范围和受关注程度与时俱增，被视为改善基础教育不良状况和弥合国际公认目标之差距的重要举措之一，受到了联合国有关组织和各国政府的高度关注。一、公私合作伙伴关系概念界说1992年，英国为了提升基础设施水平，解决公共服务的资金匮乏、公共部门缺乏有效性和资金效率等问题，首次提出了PPP模式的概念。20世纪90年代后，基础设施吸引民间投资、社会投资参与基础设施建设的浪潮开始在国际上蔓延。世界银行等国际组织普遍采取了“私人主动融资”(PFI)、建设—经营—转让(BOT)、转让—经营—转让(TOT)等类似民间投资的参与模式，之后，这种民间投资和政府投资合作建设的方式被统称为PPP模式。[1]PPP模式是在公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。PPP模式其实是一个意义非常宽泛的概念，根据每个项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况，形成每个项目自身的投资模式。它没有固定的定义，其确切含义要根据具体的项目来确定。根据国际组织和各国对PPP模式的定义，可以将PPP模式划分为广义概念和狭义概念。广义的PPP模式，是指通过政府公共部门与私人部门合作为公众提供公共产品或服务；狭义的PPP模式，可以理解为一系列项目融资模式的总称。[2]虽然PPP模式的范围宽泛，但却具有若干公认的特点，即它们都是正式的合作项目，必须包括私营和商业部门的私人合作伙伴，建立合作伙伴之间的长期关系，注重合作的结果，具有合作伙伴之间风险分担的要素等。在所有的PPP行动计划中，公共部门的角色主要是界定经营范围，确定优先事项、目标和结果，并出台经营管理制度，以推动PPP计划的运行；私营部门的基本角色和责任是根据契约条件，实现PPP计划的经营目标。二、国际基础教育PPP模式产生的背景20世纪80年代，为适应现代社会的飞速发展，世界各国都开始高度重视公共基础设施与公共服务建设，然而单靠政府资金投入已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施和公共服务建设中地位的下降，私人企业开始在其中发挥越来越重要的作用。20世纪90年代，西方经济体中业已出现了PPP模式，并很快在供水和交通等领域发展开来。赞成者主张以此种形式将私立部门的管理模式引入公共部门，从而提高后者的竞争力和效益。根据他们的理解，这将提高公共开支的有效性并在某些情况下将金融投资从私立部门吸引过来。基础教育领域PPP的驱动因素是“两个需要”：一是需要更多的资金对不健全的学校体系加以治理；二是需要提高学校管理水平以带动服务质量的提升。进入20世纪90年代，各国政府，尤其是发展中国家的政府，面临着严重的教育挑战。联合国教科文组织的有关资料显示，世界上约有1.15亿学龄儿童未能入学，多数生活在非洲撒哈拉沙漠以南地区和南亚地区。[3]虽然多数国家在实现新千年教育发展目标(MDGs)的道路上取得了一定的进展，但依然任重而道远，尤其对于发展中国家来说更是如此。除了入学机会的不足，学校教育质量的低劣也是显而易见的，这意味着发展中国家的大多数儿童在完成学业以后，发现自己仍不能做好参加工作的充分准备。进入21世纪以来，发展中国家的义务教育尚未完全普及，发达国家的公立学校教育仍不尽完善。政府在普及或改善中小学教育方面所面临的挑战已经引起诸多领域的关注，政府单方面应对这些挑战的能力已经引起人们的质疑。首先，由于公立学校未能提供令人满意的教育与培训，家长被迫选择其他类型的学校。公立学校系统的招生规定是就近入学，但家长都希望为孩子选择最好的学校，这无疑使学校系统背负了新的压力。其次，非公立学校教育在质量上参差不齐，确实需要加强监督与管理。再次，私人企业投资办教育的兴趣日益高涨，新型办学模式相继出现，从而改变了教育的范围与环境。在这种背景下，基础教育PPP模式便呼之而出，并在学界和政策领域产生影响，甚至成为联合国教育发展新思维的热点议题。例如，2004年与2005年分别在巴西和法国召开的基础教育PPP国际圆桌会议，就重点讨论了基础教育PPP模式的可行性和私营部门在推动基础教育发展中的特殊作用。这些讨论成果还成为2006年联合国大会第60次会议和世界经济论坛年会的主要议题之一。[4]为了应对上述问题和挑战，许多国家政府已开始在教育领域更好地利用私营部门和公私合作伙伴关系，这已成为发展中国家和发达国家改善基础教育投融资环境与教育服务的一种有效手段。三、国际基础教育PPP模式的类型及其基本特点私营部门介入供水和交通等公共服务领域已有多年，而PPP模式向教育、卫生等社会政策领域延伸却是近期发生的事情，而且是过去十年公共事业融资的一个最为重要的趋势。基础教育PPP模式是公共教育部门与私营部门建立合作伙伴关系以促进基础教育发展的一种新模式。它呈现出多样化的类型，每种类型皆有不同的要素、设计特点和国家背景。具体地说，国际基础教育PPP模式可分为以下七种类型：(1)私营部门慈善行动计划，即私人慈善机构捐款资助基础教育，旨在提高公立学校的办学质量，也在于为低收入家庭儿童提供救助；(2)学校经营行动计划，即教育当局直接与私营机构立约对公立学校进行经营或负责管理公立学校某些方面的运作，尽管这些学校由私人经营，但仍属于公有和公助学校；(3)政府购买行动计划，即政府与私立学校立约以公共经费提供教育服务；(4)代用券与仿代用券行动计划，即政府资助学生到私立学校就读；(5)学校救助(收养)计划，即私人合作伙伴提供现金和实物资源以补充政府对公立学校的资助；(6)学校能力建设行动计划，即私人合作伙伴提供教师培训和课程发展计划；(7)学校基础设施行动计划，即私人合作伙伴依据与政府签订的长期性契约对公立学校的基础设施进行设计、投资、建设和经营。[5]下表是关于基础教育PPP行动计划的一些常见实例及其基本特点。基础教育PPP行动计划的实例与基本特点显然，并非所有的基础教育PPP计划都完全适用于这种分类。首先，不同的计划即使在设计特点上有许多相似之处，也可能划归到不同的类型中。例如，政府购买行动计划和代用券计划就有许多方面的相似之处，但它们的区别在于前者必须包括政府与私营部门之间的正式立约，而后者则无需立约。其次，有些计划包含了与其他行动计划共同的要素，但适当的分类可能取决于计划的实施方式和经营条例的性质。四、基础教育PPP模式的优越性与值得注意的若干问题(一)基础教育PPP模式的优越性基础教育PPP模式的优越性表现在以下几个方面。第一，促进了的多元化，提高了基础教育的融资水平，有助于建立独立、公正、可行和高效的教育资金监管体制。第二，有利于实现政府职能归位，使政府从繁琐的事务中抽身，去重点关注教育政策和计划的制定、课程开发和质量保证等首要职能，将不应提供的服务交给社会去做，以实现政府部门和私营部门的优势互补。第三，有助于发挥私营部门运作与管理技术的优势。参与公共教育项目的战略投资者是市场机制优胜劣汰的胜出者，他们以先进的经营理念、技术经验和管理模式为学校的发展注入生机。第四，有助于扩充公立学校吸纳更多儿童的实力，扩大儿童的受教育机会，缩小公立学校的班级规模，既能缓解教育机会不均现象，又能提高公立学校的办学质量。第五，从私营机构的投资风险角度来看，有助于降低风险，建立相应的监管体制。参与各方重新整合，组成战略联盟，在合作过程中共同分担风险和责任。第六，有利于政府规避用人方面的繁文缛节和过时的工资等级制度，政府可以无所顾虑地选聘适当人员，以市场化的方式组织基础教育服务项目。第七，通过采用条款明晰的契约和优越的成本计算机制，提高教育服务开支的透明度，减少学校教育过程中的政治化色彩和教育行政部门的腐败现象。(二)构建基础教育PPP模式值得注意的若干问题1.教育行政部门的购买和供应角色必须分离。这是创设良好的基础教育PPP模式环境的重要条件。在这种购买和供应角色分离的模式下，决策与管理职能将会和服务与服从职能分离，从而可以保证地方层面购买教育服务的决策能够以一种更加中立的方式在公私部门之间进行。否则，如果同一政府机构既负责购买又负责供应，政府很有可能偏袒公共服务而不是私人服务，因为私营部门的竞争将对公立学校的生存和发展构成威胁。将决策职能与服务职能分离有利于政府成为更富于分辨能力的消费者，冲出政府垄断经营者的壁垒，与多样化的公共机构与私营机构开展交易。2.政府立约代理机构必须是立约方面的行家。成功设计和实施基础教育PPP模式的关键在于负责PPP模式的政府代理机构必须具备设计、开发和经营更加复杂的立约程序所需的知识和能力，这是执行基础教育PPP计划的基础。首先，立约代理机构须具备金融和管理知识体系。合理价格、产量和质量基准是立约机构正确评价投标单位标书的基本依据。如果立约代理机构为私营部门承包人制定合适的业绩基准，他们还需具备关于一般教育结果和承包学校教育结果的基本信息。其次，政府立约代理机构特别需要聘用专业技术人员管理和监督与私人合作伙伴立约的复杂事务。这种貌似“撤出”教育事业的做法实际上代表了政府从基础教育服务的提供者转向促进者和管理者的职能归位。具体而言，从教育输入管理向教育输出立约的转移意味着政府机构必须具备以下四种能力：评估各种服务以决定何时何情形下采用立约形式，而非直接提供公共服务；设计、谈判、实施和监管教育服务契约；制定授权性法规以支持竞争的和透明的立约制度；建立有效的质量保证机制。3.以公开和竞争的方式挑选合适的经营者。有效立约的一个基本要素是，投标过程必须是透明的和竞争性的。教育服务立约的投标应当面向地方、全国和国际上希图经营公立学校的所有营利性和非营利性私营机构，并且在一切可能的情况下实行公平竞争。出让经营权的学校必须预先确认和登记，并公布于众。投标程序必须预先确定下来，并向所有的潜在投标单位发出征求意见书，以保证尽可能广阔的市场空间。投标结果或中标单位须广而告之，以保证市场参与主体都能及时获悉。透明和竞争的投标过程将会产生近期和长远性正面影响。前者是指富于竞争性的投标过程最有可能产生合算的标书(符合质量要求的最低价格的标书)，因而有助于减少承包过程中的腐败现象。后者是指此种投标过程最有可能在投标过程和立约机构中建立市场信心，因而有利于渐次拓展私立教育服务市场。4.建立质量保证/监管机制。建立独立的质量保证/监管机制，对经营者的业绩和计划结果进行评价，有利于基础教育PPP模式的成功实施。这将保证对PPP计划的效益进行独立、公平的评价。设计合理的质量保证机制能够为消费者、经营者和政府官员提供有关PPP计划进展和结果的宝贵信息。目前国际上常见的质量保证机制包括服务监测、质量认证和学校评价等。此外，政府还应当启用“操纵性契约”(operationalcontracts)，由私营机构代替政府据此选聘工作人员并为他们支付工薪，从而为成功立约提供最大空间。5.教育发展目标的实现和总体教育质量的提高仍有赖于更加广泛的教育改革计划。PPP行动计划只是政府实现其教育政策目标的一种有效途径。它们的成功还需要科学合理的政策设计、谨慎的实施和有效的行政管理。五、国际基础教育PPP模式对我国的启示改革开放以来，我国政府在推进管理体制变革的同时，公私伙伴关系模式也开始在公共领域得到应用。在我国社会主义市场经济的当前阶段，过度依靠政府来独立运作公共基础设拖建设项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此，在我国基础设施建设和公共服务领域引入PPP模式具有极其重要的现实意义。在这种新型的投资与管理模式中，政府与非政府组织、公共机构与私人机构相互合作，共同参与投融资，共享管理权利，并通过多种融资和管理手段达到共同分享责任与义务、增进和实现公共利益的目的。就我国的基础教育领域而言，在中小学基础设施建设和学校管理方面引入PPP模式，同样具有十分重要的现实意义。目前，我国的基础教育领域存在的突出问题包括教育财政投入不足、教育经费压力过大、缺乏科学的管理监督、办学效益不明显等。这些问题已经引起学界和政策层面的高度重视，针对它们的教育改革也正在逐步向前推进，但改革的力度和进度都不尽如人意。具体表现在：我国的公共教育经费占国民生产总值的比重远远低于世界平均水平；我国政府在教育投资上一向倾斜于高等教育，这使得基础教育的资金较为短缺；地方负担为主、中央和省级负担为辅的基础教育经费投入的基本格局又使我国基础教育的发展与当地的经济发展水平密切联系在一起，从而导致基础教育的不均衡发展，农村基础教育的发展处境最为严峻。另一方面，教育投资效益的高低，很大程度上取决于强有力的投资管理和科学的投资方式。长期以来，我国教育财政管理比较薄弱，缺乏科学的管理体制，尤其是采用无偿性财政拨款方式进行教育财政资金的分配，助长了轻视投资效益的倾向，教育经费浪费现象时有发生。[6]此外，在教育基础设施的购置和建设过程中缺乏有效的监管机制，导致学校基础设施存在一定的质量问题，甚至有时会直接危及学生和教师的生命安全。可见，在我国基础教育投融资及基础设施建设与管理层面借鉴和推广国