国际规范的国内化国内结构的影响及传播机制

国际规范的国内化国内结构的影响及传播机制

规范和规范问题作为政治学研究的核心内容，至少有两千年的历史了。①在国际关系学科中，也从来不乏对规范的研究，早期的国际关系理论——自由国际主义——就充满着浓厚的规范取向。可是，随着20世纪60年代行为主义的兴起，学术界越来越重视可以观察、测量的因素，规范与规范问题被渐渐忽视，从而导致观念因素在国际政治中的影响被大大低估。一直到20世纪80年代末至90年代初，伴随着建构主义的兴起，国际关系领域才出现了规范研究的回归。目前，学者们对于规范的定义大致取得了共识。例如，米尔斯海默对制度的定义实际上与规范的含义非常接近。他认为，制度就是“一套规则，规定了国家间应该如何合作，如何竞争”，制度规定了国家可以采取的行为模式，以及不可接受的行为类型。②卡赞斯坦等学者认为，规范就是“对于某个给定身份所应该采取的适当行为的集体期望”。③他的这一定义目前已经被广泛接受。即便如此，对于规范是否影响国际关系、塑造国家行为等问题，不同理论的理解仍然大相径庭。在现实主义看来，国际关系本质上是权力中心主义的。国家在国际体系中的目的是求得生存，权力则是国家生存最根本的手段。因此，现实主义者贬低规范和社会性因素的作用，认为他们并不具有独立性，规范、道德和伦理只不过是权力的外在体现而已。④即便现实主义者承认存在一些有影响的国际规范和伦理，但又认为他们只不过是霸权利益的体现，是权力的附属物，因此，如果国际规范存在的权力（霸权）基础消失，相应的国际规范也将逐渐消亡，其在国际政治中的影响也就不复存在。早期的自由主义者一直重视规范对国际政治现实的改造作用。对此，现实主义的代表人物卡尔批评他们研究的不是国际政治的“实然”，而是“应然”问题，以建立学科的目的取代了对学科问题的研究。⑤20世纪70年代兴起的新自由主义（尤其是新自由制度主义）比现实主义更重视国际规范的影响和作用，然而，由于其理论建立在理性选择基础上，因此其对规范的理解仍然是工具主义的。规范或者信念在国家行为中发挥着“路线图”的作用，能够在博弈的多个纳什均衡中实现某种均衡，发挥着“聚焦点”(focuspoint)的作用。换言之，国际规范的存在能够降低国家间合作的交易成本，减少不确定性。⑥国家遵守国际规范是由于利益的激励，而违背规范则会导致某种代价或者“成本”。从因果关系链上说，国际规范在权力结构和国家行为之间发挥着干预作用，是权力结构和国家行为之间的干预变量。建构主义认为，国际规范的影响和作用是根本性的。建构主义讨论的是人的意识及其在国际生活中的作用，⑦认为：(1)人类互动主要是由观念因素而非物质因素塑造的；(2)观念因素中最重要的是广泛共享的或者“主体间的”信念，这些信念是无法还原到个人的；(3)这些共享的信念建构了行为体的利益和认同。在建构主义者看来，国际关系也是一种社会关系。正因为如此，假定国际社会的存在是建构主义者的分析起点。正如布尔所言，如果一群国家意识到他们具有共同利益和价值观念，从而组成一个社会，也就是说，这些国家认为他们相互之间的关系受到一套共同规则的制约，而且他们一起构建共同的制度，那么国家社会（或国际社会）就出现了。⑧之所以说今天的国家构成了一个国际社会，就是因为他们具有某些共同的利益，或许还具有某些共同的价值观念；他们认为自己在相互打交道的时候受到一些规则的制约，必须尊重对方的独立地位，履行业已达成的协议，并且对使用武力的行为加以某种限制。与此同时，他们也互相合作以构建国际制度，比如国际法、外交机关、普遍的国际组织以及有关战争的惯例与公约等。⑨由于建构主义是在批评主流的理性主义理论的基础上发展而来的，因此，为了回应现实主义和自由主义的批评——规范、规则和社会意义并不具有独立的作用和影响——早期的建构主义者需要做的工作就是证明规范或者社会意义对行为体具有重要的作用，这构成了早期建构主义的主要任务。例如，卡赞斯坦主编的《国家安全的文化》就是要说明，国际规范甚至也能够影响到国家的安全行为。与结构现实主义的发展历程一样，早期的规范研究主要聚焦于国际体系层面，认为国际规范可以通过提供协作问题的解决办法、降低交易成本、提供国际政治的话语以及建构国家认同等方式来影响国家行为。⑩国际规范的影响领域不仅包括传统的经济、文化等“低级领域”，还涉及国际安全等“高级领域”。然而，随着研究的深入，学者们发现有些国际规范被广泛普及，而有些规范却逐渐失去影响力；相同的国际规范对不同行为体所产生的影响也不尽相同，规范内化的程度也有所差别。因此，解释规范内化的差异成为后来建构主义者的主要研究议题。研究取向的变化也导致了国际规范研究的“层次回落”，这是因为国际规范要发挥影响就必须进入到国内层面，从而改变国内社会群体的利益和偏好。研究国际规范的学者必须探讨国际规范对国内的构成性影响，进而使得研究国际规范传播（或者扩散）成为必需的研究议题。因而，第二波国际规范研究的学者更关注的是，国际规范的传播为什么会产生不同的效应？国际规范经由什么机制才传播到国家内部？(11)本文旨在对这一问题的最新研究作一个总结。全文主要分两部分：第一部分讨论国际规范的国内化，着重讨论影响国际规范国内化的三个主要因素：国内制度、国内利益和规范匹配；第二部分讨论国际规范经由什么机制传播到国内，着重探讨激励机制与社会化机制在规范传播中的作用和影响。国际规范的国内化：国内结构的影响国际规范必须经由某种通道进入国家。作为国际层次和社会层次之间互动的中介（或者说“传输带”），国内结构是国际规范发挥影响和作用的干预力量。国内结构能够直接决定国际规范进入国内的机会，以及国际规范可以获得的国内获胜联盟(winningcoalitions)力量。国际规范必须经由国内结构和国内规范才能够产生作用，而国内结构和规范又可以在执行国际规范的过程中使其变形走样，还可以对国际规范做出多种不同的解释。(12)正如托马斯·里斯(ThomasRisse)所言，国际规范的国内化首先必须克服两个障碍：第一，国际规范必须有渠道进入“目标国”的政治体系；第二，国际规范必须能够在目标国内产生支持力量或者有助于这些力量的产生，以便目标国的决策能够向着他们所期望的方向变化。国际规范影响政策变化的能力取决于他们能否在国内建立稳定的支持力量，以及在多大程度上这些力量能够共享国际规范本身的理念。(13)在国际规范的国内化中，国内结构发挥着至关重要的影响。所谓国内结构，是指国家的政治制度、社会结构以及连接两者的政策网络。国内结构既包含政治与社会制度的组织架构、惯例、决策规则和程序（这些都包含在法律和传统之中），也包含内嵌于政治文化中的价值和规范。(14)根据这一定义，可以将影响规范传播的国内结构分为三个方面：国内制度、国内利益和国内规范。在下一部分，我们将着重回顾并讨论国际规范在哪种国内结构下容易被国内化，并最终为国内群体所接受？什么样的国内结构有助于国际规范在国内的传播？什么样的国内结构有碍于国际规范在国内的传播？国内制度、国内利益和国内规范在国际规范的国内化中发挥着怎样的作用和影响？（一）国内制度国内制度确定了民众和政府之间的游戏规则，确立了彼此的权利和义务，界定了什么样的行为是合法的，什么样的行为是不合法的。与此同时，在这一过程中，也帮助国内行为体界定他们的国内利益和国际利益。(15)因此，国内制度的差异能够影响国际规范的进入和传播，不同的国内制度给规范的倡导提供了不同的机会和障碍。从彼得·卡赞斯坦(PeterKatzenstein)的开创性研究(16)开始，国际关系学者就开始关注国内政治制度的重要性。在《权力与财富之间》一书中，卡赞斯坦根据国家和社会之间的关系，将国内结构分成了两大类：强国家(strongstate)和弱国家(weakstate)。不同的国内结构影响到国家的对外行为。强国家的行为决策主要是由政府主导，社会的利益、偏好受到国家的影响和控制；而弱国家的行为决策主要受社会的支配，政府的行为只是社会集团偏好的集合。在随后的研究中，彼得·古勒维奇(PeterGourevitch)和托马斯·里斯等人都继承了卡赞斯坦对国内结构的划分方法，只是划分的标准更为细致而已。例如，里斯将国内结构划分为六种类型，即国家控制型(state-controlled)、国家主导型(state-dominated)、僵局型(stalemate)、法团主义型(corporatist)、社会主导型(society-dominated)和脆弱型(fragile)。(17)不论将国内结构如何划分，他们都只不过是处在国家与社会之间关系对比的连续统一体上的某一位置，其中的差别只是国家与社会之间关系的强弱程度而已。因而，我们采用最初简单的划分标准就可以了，即将国内结构划分为国家主导型和社会主导型两大类。(18)在国家主导型的国内结构下，国家较为严格地控制、塑造并影响着整个社会的利益和偏好。从政治制度上看，国家主导型的国家，其政治制度较为集中，政府行政权限较大；国家的政治体系是部分开放的，市民社会的利益诉求可以合法地得到表达，但其表达渠道相对有限。与此同时，市民社会对国家权力不能构成强有力的制衡。从文化上看，国家主导型的国内结构更加强调集体价值，认为个体价值需要服从或者优先考虑集体利益。所有威权政体的国内结构都是国家主导型的，例如新加坡、越南、韩国等。在社会主导型的国内结构下，社会集团的利益压力主导并塑造着国家的行为。从政治制度上看，社会主导型的国家，其政治制度较为分权，政府的行政权限受到掣肘；国家的政治体系是开放的，市民社会的利益诉求不仅可以合法地得到表达，而且表达的渠道也较为畅通；市民社会可以有效地制衡国家权力的使用。从文化上看，社会主导型的国内结构更加强调个体的价值，认为所谓的集体价值可能根本就不存在，个体的价值应该优先于所谓的集体价值。在大部分成熟的民主国家里，国内结构都是社会主导型的，例如美国、英国、德国等。国际规范在国内传播需要经由国内结构的传输和影响。由于在国家主导型的国内结构下，国家较为严格地控制着社会，因此国际规范直接渗入到国内社会与国内政治体系中较为困难，传播阻力有时较大。但是，一旦某种规范能够突破国家控制的制度系统或者得到政府的支持，那么其传播速度就会非常迅速，范围也可以非常广泛，而且还能够获得大量的支持力量。反之，如果国家控制社会的能力较弱，而社会力量的组织能力、动员能力很强，则会更有助于规范进入国内。当然，还存在着另一种可能性，即社会力量的强大也会导致规范传播的困难。这是由于各种各样的国际规范都很容易进入国内社会，可能导致不同国际规范在国内的激烈竞争，从而使得规范的广泛传播反而变得较为困难。概言之，一个国家的政治体系越开放，决策越不集中，社会越多元，国际规范进入的机会就越大。反之，一个国家的政治体系越封闭，决策越集中，社会越是受到国家的控制，国际规范进入的机会就越小。然而，一旦某种国际规范为领导层所接受，这种规范的传播就会变得更迅速，影响也会更持久。基于此，根据相关文献，可以将此类研究归纳为如下三项基本假设：H1：如果国内结构是国家主导型的，那么国际规范就较难进入国内社会进行传播；H2：如果国内结构是社会主导型的，那么国际规范就较容易进入国内社会进行传播；H3：如果某种国际规范为国家主导型国家的政治精英所接受，那么该规范在国内社会传播的速度将比在社会主导型国家更快。但是，仅仅强调国内政治结构的因素是不够的。因为很多规范在同一国家的不同时期传播，有可能导致不同的结果。例如，在不同时期里，人权规范在美国国内的传播就产生了不同的结果。对于国际规范传播而言，关键的问题是，当国际规范进入到国内社会之后，是否存在足够的支持力量（或者联盟）起到进一步的推动作用。也就是说，国内利益的构成也影响着国际规范的国内化。（二）国内利益国内利益在国际规范的传播和遵守上是否具有影响和作用？新自由制度主义者与建构主义者之间对此展开过一场争论。新自由制度主义者（包括早期研究国际机制的学者）从物质性的利益动机来研究规范问题，而建构主义者则认为这样的解释在本体论上是存在矛盾的，因此是不可取的。然而，不可否认的是，大量经验事实表明，规范行为也常常具有利己主义的物质动机。例如，弗兰克·席梅尔芬宁(FrankSchimmelfennig)通过研究中东欧国家加入欧盟的过程，发现物质动机是这些国家遵守欧盟人权规范的重要原因。(19)制度主义者和建构主义者产生分歧的原因在于他们对利益的不同界定。如果放宽对利益的界定，将合法性、地位、声誉、面子、公平等因素也纳入到利益的概念中，那么两派的分歧就可以得到部分消除。事实上，目前建构主义者杰弗里·切克尔(JeffreyT.Checked)等学者的研究已经明确地接受了对于规范问题的这种物质利益的解释。(20)现有研究已经表明，如果接受某个国际规范被认为更有助于获得重要的国内物质利益（不论是经济还是安全领域），那么这一规范就更有可能在国内得到传播。(21)例如，二战之后建立的布雷顿森林体系及其内在的规范——“内嵌的自由主义(embeddedliberalism)”——之所以能够成功，是由于美国国内各种政治力量都认为，战后的这种经济秩序能够实现各方不同的政治目标。(22)同样，如果在某个国际规范传播到国内社会的初期，就能够清楚地表明它能够给国内社会带来巨大收益，那么这一规范也就更容易得到广泛传播。斯蒂芬·哈格德(StephenHaggard)和罗伯特·考夫曼(RobertKaufman)的研究表明，经济危机后的政治转型过程中，如果经济建设能够取得较大成功，民主的规范就更加容易在国内巩固和进一步传播。因为政治支持者会将经济成就归功于民主规范的传播。(23)朱立群教授在研究改革开放30年以来中国国际观变化时也发现，如果新观念能够带来良好的初始效果，那么就有助于它的巩固，并且取代旧的国际观。正是由于邓小平的改革开放政策带来了巨大的经济成功，给中国社会各个阶层都带来了切实显著的经济利益，才为新国际观的巩固和发展奠定了坚实的基础。(24)国际规范在国内传播和扩散可能导致不同社会利益集团的利益再分配效应。例如，保护环境规范的传播会影响到国内不同产业的利益。倡导节能、环保的产业可能得到物质和精神激励，而产生污染的产业则可能由于这一规范的传播而需要付出更大的社会成本（包括生产成本）。因而，对于某个国际规范的传播和扩散，不同利益集团可能会有不同的态度。可以合理地推断，如果某个国际规范有利于国内主导利益集团增进收益，那么这一规范就可能得到他们的支持，因而也将促进其进一步扩散。反之，如果某种国际规范的传播将损害国内主导利益集团的收益，那么其传播将可能受到阻挠。正如朱立群教授认为的，新的国际规范传播到国内后能否扎根，关键在于其能否得到社会力量的驱动，即新观念作为共有意义体系能否被社会群体或者主导力量所分享。(25)中国的改革开放之所以能够坚持并发展下去，重要的原因在于，开放的经济观念进入沿海省份时，并没有损害内地省份及重工业部门原有的利益（庞大的经济补贴），相反，沿海地区开放之后给内陆省份和重工业部门解决了不少难题（例如原料进出口和青年人就业问题），因此渐渐地获得了后者的支持。而苏联的改革开放之所以失败而告终，恰恰是由于其损害了原有利益集团的利益。(26)政权的合法性是国内主导利益集团最重要的利益。国内主导利益集团常常需要获取国家行为的国际合法性。这是因为，国内民众越来越将自己的政府与（国际和本地区）其他政府形式相比较，越来越注意其他国家和人民怎样评价自己的政府，并据此作出自己的政府是否合法的判断。(27)在当今全球化的背景下，随着大众媒体和互联网的发展，政权的国际合法性问题也日益凸显。这也就意味着，在国际上享有很高合法性的规范构成了国内主导集团最重要的利益之一。因而，享有很高国际合法性的国际规范更能够成为重要的国内利益，进而使得规范国内化的压力更大。基于此，可以归纳出以下四项基本的研究假设：H4：如果国际规范的传播有助于某种重要国内利益的实现，那么这一规范更容易得到传播；H5：如果某种国际规范在国内传播之初就带来良好的效果，那么将更有助于它的进一步传播；H6：如果国际规范的传播能够推进国内主导利益集团利益的实现，那么将容易得到进一步推广；H7：如果国际规范享有较高的国际合法性，那么将更容易在国内社会中得到进一步的推广。然而，仅关注国内结构和国内利益仍然是不够的。因为不同领域的国际规范在同一国家的传播常常取得不同的效果，这就需要我们注意国际规范和国内既有规范之间的匹配程度。（三）规范匹配已有国内规范与国际规范之间的匹配程度是影响国际规范国内化的重要因素。规范的匹配度也决定了国内规范适应和调整的压力大小。甚至可以说，正是由于国内规范和国际规范之间存在着不匹配，国际规范才有必要传播到国内层面，让国内社会接受。换言之，国内规范与国际规范之间的不匹配是国际规范国内化的必要条件之一。与此同时，新规范和已有规范之间的关系也会影响到规范在国内的传播阻力和影响力。切克尔将规范匹配（他使用的是“文化匹配”一词）的情形分为“+”、“0”和“-”三种程度。“+”表示国际规范和国内规范完全一致；“0”表示国内规范对国际规范的传播没有明显的障碍；“—”则表示国际规范和国内规范之间不存在一致性。(28)当国内规范和国际规范完全匹配，国内行为体就容易将国际规范看作是已有规范的一部分，因而倾向于自动接受这一规范的要求。国内行为体接受这一规范不需要付出很大代价，因而国际规范可以较容易地得到自动传播。相反，如果国际规范和国内规范之间相互冲突，国内行为体要转变观念的难度就比较大，国际规范的国内化也就较为困难。阿米塔·阿查亚(AmitavAcharya)在研究东亚地区对国际规范的接受时发现，“共同安全规范”和“人道主义干预规范”在东亚地区的传播结果截然不同，其原因在于前者与东亚地区已有的规范结构相一致，而后者却与东亚传统的规范截然相对。(29)如何才能够衡量国际规范和国内规范的匹配程度呢？这是应用“规范匹配”这一概念时所需面对的重要挑战。一种方法是通过比较某个具体规范的各个维度，区分出规范的核心要素和附属部分，从而可以较为模糊地比较出匹配程度。例如，如果一种规范的说服能力被包括在已有法律框架之内，就说明这一规范“适应”现有的规范体系。(30)另一种方法是通过比较外部行为来衡量规范的匹配程度。由于规范总是对人们某种适当性行为的理解，涉及“适当”或者“合适”行为的准则问题，因而我们可以识别破坏规范的行为——这样的行为受到社会反对，被认为是耻辱，以及遵守规范的行为——这样的行为受到社会的赞许，且在规范得以高度内化的条件下，受到社会认可的行为不会引起任何争议，因为这样的行为已经被视为理所当然。(31)因此，当国际规范传播到国内时，如果强烈反对已有的国内做法，就说明二者之间的匹配程度很小；如果支持或者赞许已有的做法，则说明二者之间的匹配程度很高；如果只是要求对已有做法进行局部的调整和修改，则说明二者匹配程度适中。简言之，国际规范与国内规范的匹配程度是影响其国内化的重要因素。可以将规范匹配对规范传播的影响归纳为以下三项研究假设：H8：如果国际规范和国内规范之间是对立的，那么国际规范在国内的传播将非常困难；H9：如果国际规范和国内规范之间是部分包容的，那么国际规范在国内的传播将比较容易；H10：如果国际规范是已有国内规范的一部分，那么国际规范将容易（自动地）在国内传播开来。综上所述，国内结构作为国际与国内层面的中介，在国际规范的国内化过程中发挥着重要的干预作用，影响到规范扩散的结果。以上通过对国内结构最重要的三个方面——国内制度、国内利益和规范匹配——的考察，可以得出规范传播的如下结果预期（见表1）。当然，根据表格的总结，我们还可以得出更多的理论推论，如(1)在相同国内结构下，那些将会增进国内收益且与国内规范相包容的国际规范，更加容易在国内得到传播；(2)在相同国内结构下，那些阻碍国内收益且与国内规范相对立的国际规范，将很难在国内得到传播。也许有人会进一步提出疑问：假设在相同的国内结构下，存在着两类国际规范，一类是会增进国内收益且与国内规范相对立的国际规范，另一类是会阻碍国内收益且与国内规范相包容的国际规范，那么哪一类更容易在国内传播呢？对于这一问题，从理论上无法先验地给出答案，因为这涉及国内制度、国内利益和规范匹配这三个因素何者在规范传播中的作用更大这一问题。要回答这一问题，只能回到具体的案例中进行比较和分析。当然，能够影响国际规范传播的因素还有很多，如国际政治的权力结构、议题特征、规范倡导的组织平台、规范传播的时空等等。(32)约翰·艾肯伯瑞和查尔斯·库普乾的研究表明，由于霸权国所享有的实力优势，更容易将其国内规范推广到全世界。(33)二战之后所建立的“内嵌式自由主义”体系就是源于美国的国内规范。(34)同样，规范的内在特征也影响了规范传播。就形式而言，清晰和具体的规范，且在一段时间内经受住了诸多挑战，就容易得到确立；就内容而言，那些以普世主义、个人主义、自愿性权威(voluntaristicauthority)、理性进化、世界公民等原则为基础的规范会在世界范围内成功地得以普及。(35)玛格丽特·E.凯克(MargaretE.Keck)和凯瑟琳·斯金克(KathrynSikkink)指出，有两类规范最容易在跨国和跨文化环境中传播：一类是涉及人身安全和禁止对弱势人群或“无辜”人群进行人身伤害的规范，尤其是当存在短期因果关系效应的时候，这样的规范最容易传播；另一类是在法律上规定机会平等的规范。(36)另外，在危机或者有重大事件冲击的情况下，当人们开始怀疑已有规范的正当性时，新的规范也会更容易传播。最后，组织平台也能够影响到规范的传播，相比于那些政治性的政府间组织而言，那些专业性的、技术性的、中立的非政府组织更容易推广他们的国际规范。就本研究而言，我们只将关注点放在国内结构如何影响国际规范的传播上。国际规范的国内化：机制与过程国际规范国内化的机制，指的是国家在国内层面调整并接受（既可能是工具性接受，也可能是内化式的接受）来自国际体系层面规范的动力。按照马奇(March)和奥尔森(Olsen)的分类，行为体的行为动力主要遵从两种逻辑：适当性逻辑和后果性逻辑。前者指的是行为体由于认同或者内化了群体所共有的意义和理解，因而调整并遵守来自体系层面的规范。由于这一研究取向主要来自社会学，因而适当性逻辑也可称之为“社会化”机制。后果性逻辑指的是行为体基于利益、成本、机会、权力等方面的权衡考虑，调整并遵守体系层面的规范。后果性逻辑可称之为“激励”机制。这两种逻辑在国际规范国内化的过程中并不矛盾，经常在不同阶段同时发挥作用，任何特定行为都可能包含两种逻辑的因素。国际规范国内化的过程