铁路建设项目管理程序

铁路建设项目管理程序第一页，共81页。铁路建设程序铁路建设程序的概念1建设管理程序的规定要求2建设管理程序的工作重点3执行建设程序存在的问题4做好建设程序管理的建议5第二页，共81页。第一章铁路建设程序的概念

铁路建设程序第三页，共81页。铁路建设程序建设管理程序的定义1铁路建设程序的组成2建设程序的行为方式3建设程序的表现形式4

规范建设程序的意义5

第四页，共81页。（一）建设管理程序概念

建设管理程序，是在认识工程建设客观规律基础上总结提出的、工程建设全过程中各项工作都必须遵守的先后次序，也是工程建设各个环节相互衔接的顺序。铁路建设程序第五页，共81页。（二）铁路建设程序的组成

现行以及即将发布的《铁路建设管理办法》均规定：铁路建设共分立项决策、勘察设计、工程实施、竣工验收四个大的阶段。在这些大的阶段中，还包含着许许多多、大大小小的子程序或子阶段。铁路建设程序第六页，共81页。如在勘察设计阶段，有从定测到初步设计、初步设计审查、补充定测、施工图设计、施工图审核等各项工作程序；在工程实施阶段，有《招标投标法》中规定的招标投标程序，即从招标、投标、开标、评标、定标到签订合同六项基本招标程序；有从批准开工、组织建设、到单位工程验收、项目竣工验收等等项目管理程序。铁路建设程序第七页，共81页。（三）建设程序的行为方式铁路建设程序第八页，共81页。铁路建设程序

1.先后次序：先干什么、后干什么

最典型的表述如《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》都明确规定从事建设工程活动“必须坚持先勘察、后设计、再施工”，《铁路建设项目变更设计管理办法》明确规定变更设计要坚持“先批准，后变更；先设计，后施工”的原则。第九页，共81页。铁路建设程序

2.限定条件：下一阶段工作必须具备的前置条件。如开工必备的10个条件全部满足才能批准开工，如果某一项条件不满足即批准开工，就是违反了建设程序。再如土地预审和环评报告审批都是可行性研究报告批复的先置条件，等等。第十页，共81页。铁路建设程序3.审批手续：经过审批才能开展工作。

如可研报告审批、开工报告审批、征用土地审批、环评审批、初步设计审批、变更设计审批、招标计划审批等手续。还有核备事项，比如施工图审查核备、招标结果核备、招标后合同核备、投资检算核备等，这些事项虽然不需审批，但是也是建设程序的重要环节。2013年建管处发布了一个规范报部行文格式的文件，仅供参考。第十一页，共81页。铁路建设程序4.规定事项：规定必须要做的工作。

法律法规、规章制度中规定必须要做的、应该做的一些工作，如果没有做，也是违反建设程序。如《招标投标法》规定必须招标的项目，没有招标就选择施工、监理单位并组织开工建设，这也是违反建设程序。

第十二页，共81页。铁路建设程序

再如，按铁道部《铁路建设工程质量安全监督管理办法》规定，建设单位在铁路建设工程项目开工前，必须到监督站办理铁路建设工程质量安全监督手续，未办理监督手续的铁路建设项目不得开工，这即不是审批的先置条件，也不是审批手续，但却是要求建设必须要做的。再如《建筑法》规定不需要办理开工报告审批的需办理施工许可登记，方可开工；重大技术必须编制专项施工方案，方可施工；特种设备必须到当地质量安全监督部门登记方可使用，这一类规定事项涉及较多，需及时查找相关规定，保证依法合规建设。第十三页，共81页。（四）建设程序的表现形式铁路建设程序第十四页，共81页。铁路建设程序

1.法定形式：以法律法规形式，对工程建设中各项工作次序作出的规定。

2.规章形式：以国务院组成部门的规章（令）的形式，对工程建设中各项工作次序作出的规定。

3.规定形式：存在隶属关系，以内部规范性文件和行政管理手段，对工程建设中各项工作次序作出的规定。

4.规范形式：以规范、规程、验收标准等工程建设技术标准等形式，对工程建设中各项工作次序作出的规定。

第十五页，共81页。（五）规范建设程序的重要意义铁路建设程序1.是铁路建设规律特点的必然要求

2.是依法组织铁路建设的必然要求4.是铁路建设监督管理的必然要求3.是实现铁路建设目标的必然要求第十六页，共81页。铁路建设程序概况：1999年1月4日18时50分，重庆市綦江县彩虹桥发生整体垮塌，造成40人死亡，14人受伤，直接经济损失631万元。性质：建设过程严重违反基本建设程序。未办理立项及计划审批手续，未办理规划、国土手续，未进行设计审查，未进行施工招投标，未办理建筑施工许可手续，未进行工程竣工验收。问题：1.设计主体资格不合格，私人设计、非法出图；2.发包混乱，施工主体资格不合格；挂靠承包，严重违规。3.设计变更随意，关键工序及重要部位的施工质量无人把关；4.材料及构配件进场管理失控，不按规定进行试验检测，5.外协加工主拱钢管未经焊接质量检测合格就交付使用；6.档案资料管理混乱，无专人管理；未经验收，强行使用。第十七页，共81页。铁路建设程序概况：2007年凤凰县在建的沱江大桥坍塌事故，造成64人死亡，22人受伤。问题：1.为了州庆缩短大桥养护期，第19天开始卸架，养护期不够，比规定少了9天。2.设计没有跟上。施工中发现桥墩的地质构造比较复杂，０号桥墩下面有严重裂隙，没有从根本上解决问题。3.砌筑质量有问题，石材没按设计使用片石，砂浆混凝土不饱和、含土量超标4.层层分包，管理混乱。第十八页，共81页。铁路建设程序概况：2009年6月27日，上海闵行区莲花河畔景苑小区内一栋在建的13层住宅楼全部倒塌，一人死亡。问题：建设单位没有组织编制并审查地下室基坑开挖方案；过程中，施工、监理没有履行现场检查程序，各级没有落实施工安全管理责任，开挖形成的堆土位置与开挖基坑形成明显的侧向推力作用于楼体，导致楼房产生10厘米左右的位移，产生很大的偏心弯矩，最终破坏桩基，引起楼房整体倒覆。第十九页，共81页。第二章建设程序的规定要求铁路建设程序第二十页，共81页。铁路建设程序

铁道部2003年7月发布的《铁路建设管理办法》(铁道部令第11号)第二章建设程序，对铁路建设程序的四个主要阶段及主要工作进行了阐述。第二十一页，共81页。铁路建设程序（一）立项决策阶段立项决策阶段有预可研、可研两个子阶段、两个主要任务：依据中长期铁路网和铁路建设规划，对拟建项目进行预可行性研究，编制项目建议书；根据批准的项目建议书，在初测基础上进行可行性研究，编制可行性研究报告。工程简易的建设项目，可直接进行可行性研究，编制可行性研究报告。第二十二页，共81页。铁路建设程序Ⅰ、预可行性研究：

根据批准的铁路中长期规划和分类投资建设原则负责安排建设项目预可研，组织勘察设计单位编制项目建议书。这一阶段建设单位尚未组建，主要是铁道部或者路局组织设计单位开展工作。合理提出建设方案、规模和主要技术标准，作出经济效益评价，科学合理提出投资预估算和项目工期建议，并提出综合开发机会研究相关内容，充分论证项目建设的必要性和可行性，为项目立项提供依据。第二十三页，共81页。铁路建设程序Ⅱ、可行性研究：

根据批准的项目建议书，组织完成初测和可研报告文件。可研工作应通过多方案比选，优化确定建设方案、建设规模、技术标准和重大技术方案，充分论证项目的经济性、技术性和可实施性，科学合理提出投资估算和建设工期，并在可研中明确项目经营开发相关内容。建设单位和勘察设计单位应完成可研报告批复前的前置性文件报批工作，主要包括规划选址、土地预审、环境评价、节能评估、水土保持、社会稳定风险评估等，为项目决策提供依据。第二十四页，共81页。铁路建设程序1.组建管理机构2.审查勘察大纲3.委托勘察监理4.验收勘察报告6.协调用地预审报批7.办理规划选址8.稳定风险评估报批9.委托评估工作10.迁改框架协议12.配合可研报告批复11.配合可研及审查5.协调环评报批第二十五页，共81页。铁路建设程序(二）勘察设计阶段

《铁路建设管理办法》规定这个阶段分初步设计和施工图两个子阶段：根据批准的可行性研究报告，在定测基础上开展初步设计。初步设计经审查批准后，开展施工图设计。工程简易的建设项目，可根据批准的可行性研究报告，直接进行施工图设计。第二十六页，共81页。铁路建设程序Ⅰ、初步设计：

建设单位根据批准的可研报告组织勘察设计单位完成项目定测和初设文件；签订各项外部条件协议，做好初设文件初审工作。勘察工作和初设文件应达到规定的深度要求，征地拆迁范围、数量及费用准确，大临工程和过渡工程应按规定完成设计并纳入概算。项目审批单位组织对初设进行审查并批复，为项目建设提供依据。第二十七页，共81页。铁路建设程序1.勘察设计招标2.组织开展定测3.开展初步设计4.初步设计初审6.参与初设审查7.修改初设及概算8.办理用地手续9.签订外部意向协议10.签订迁改补偿协议5.上报初设文件第二十八页，共81页。铁路建设程序Ⅱ、施工图设计：

组织开展补充定测，在初设基础上组织开展施工设计，并组织做好施工图优化、施工图审核、施工图预算审核等工作，编制施工图投资检算和施工图审核报告核备。主要目的是为施工招标、工程实施以及竣工验收提供依据，主要内容是为施工提供需要的设计图纸、表格及设计说明，对投资进行检算。第二十九页，共81页。铁路建设程序施工图设计阶段任务设计合同（含供图协议）补充定测及施工设计施工图审核及优化投资检算及审核征地拆迁等补偿协议第三十页，共81页。铁路建设程序（三）工程实施阶段在施工图设计文件审核并核备后，组织工程招标、编制开工报告。开工报告批准后，依据批准的建设规模、技术标准、建设工期和投资，按照施工图和施工组织设计文件组织建设。分为开工准备和开工建设两个子阶段。第三十一页，共81页。铁路建设程序Ⅰ、开工准备：

按照项目推进计划及条件，开展施工招标、办理质量安全监督手续、开展施工前相关资源调查、落实并确认开工条件、编制上报开工报告。

准备阶段时间紧张，需组织好人力、物力资源，制定制度、明确分工、落实责任，为工程建设做好制度、人员、技术及外部条件等各项准备。第三十二页，共81页。铁路建设程序编制上报开工报告落实确认开工条件编制创优方案编制施组文件施工技术调查拆迁实施协议组织施工招标办理监督手续第三十三页，共81页。铁路建设程序项目管理机构）依法成立资金或资金来源已经落实施工图已经审核合格施工图预算已经核备施工组织设计已经编制完毕施工招标条件第三十四页，共81页。铁路建设程序施工招标条件

《铁路建设工程施工招标投标实施细则》（铁建设[2012]92号）以及铁总建设[2013]85号规定：施工招标应具备下列条件：a.项目管理机构依法成立；b.有相应的资金或资金来源已经落实；c.施工图已经审核合格；d.施工图预算已经核备或批准；e.指导性施工组织设计已经编制完毕。符合招标条件的特殊重点控制工程和标段先行进行招标。第三十五页，共81页。铁路建设程序

开工条件开工报告附件机构成立施工监理初设批复资金落实供图协议环评审批节能审批用地审批立项审批稳定风险审批第三十六页，共81页。铁路建设程序项目开工条件铁道部2011年《关于进一步明确铁路基本建设项目审批管理程序的通知》（铁计〔2011〕102号）以及《铁道部办公厅关于转发国家发改委有关重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（铁办计[2012]67号），规定了铁路建设项目开工必须具备的10项条件。①列入核准目录的项目已核准，实行审批管理的项目已批复可研报告；②项目法人或管理机构已设立，安全评估管理制度已建立；③初步设计及总概算已批复；④项目资本金和其它建设资金计划已落实，已与项目贷款银行签订正式贷款合同；⑤项目法人或项目管理机构与设计单位已签订设计图纸交付协议，项目施工图审核已完成，施工组织设计大纲已编制完成；⑥项目主体工程(或控制性工程)施工单位和监理单位已招标选定并发中标通知书；⑦项目环评报告已完成审批；⑧固定资产节能报告已完成评估；⑨建设项目建设用地或先行开工控制性工程建设用地审批已完成等；⑩建设项目社会稳定风险评估已经由当地评估审批主管部门审批。第三十七页，共81页。铁路建设程序立项决策勘察设计开工前准备工程施工前期工作第三十八页，共81页。铁路建设程序铁路基本建设项目前期工作包括立项决策、勘察设计和开工前准备等（就是最小的项目也应有这几个阶段和程序）。因此开工报告批复后，项目前期工作结束，进入工程施工阶段。第三十九页，共81页。铁路建设程序Ⅱ、组织建设：

开工准备完成后，项目管理机构按照批准的设计文件、依据法律法规、围绕合同管理，组织工程建设和推进，实现工程建设质量、安全、工期、投资、环保和稳定“六位一体”管理目标要求。第四十页，共81页。铁路建设程序1.组织队伍进场2.组织技术交底3.组织征地拆迁4.落实各级责任6.审查实施性施组7.实施创优规划5.动态管理施组8.组织物资供应9.管理变更设计10.组织验工计价11.检查评价考核13.质量问题处理14.单位工程验收12.信息资料归集第四十一页，共81页。铁路建设程序（四）竣工验收阶段

铁路建设项目按批准的设计文件全部竣工或分期、分段完成后，按规定组织竣工验收。现有《铁路建设管理办法》规定：验收包括初验、正式验收和固定资产移交。即将发布的《铁路建设管理办法》规定：竣工验收包括初步验收、正式验收。竣工验收是工程建设过程的最后一环，是投资成果转入生产或使用的标志，也是全面考核基本建设成果、检验设计和工程质量的重要步骤。

第四十二页，共81页。铁路建设程序

对于具体的验收组织程序，《铁路建设项目竣工验收交接办法》（铁建设〔2008〕23号）规定：铁路大中型建设项目竣工验收分为静态验收、动态验收、初步验收、安全评估和正式验收等五个阶段（也可将初步验收、安全评估合并，分为四个阶段）。改建项目、简单建设项目和小型建设项目可适当合并简化验收阶段。第四十三页，共81页。铁路建设程序Ⅰ、静态验收：是指由建设单位组织接管使用单位以及参建各单位对建设项目进行检查，确认工程是否按设计完成且质量合格，系统设备是否已安装并调试完毕。系统验收成立验收机构问题整改形成报告第四十四页，共81页。铁路建设程序Ⅱ、动态验收：是在静态验收合格并经确认后，由建设单位在上级有关部门组织下进行的综合调试，并委托专业机构进行动态检测。动态检测编写方案大纲问题整改形成报告第四十五页，共81页。铁路建设程序Ⅲ、初步验收及安全评估：初步验收是在动态验收合格后，由项目审批单位或委托建设单位对静态验收、动态验收结果进行检查和确认的工作。初验合格后，由项目审批单位的安全监察部门或委托组织安全评估。初步验收及安全评估后，项目可投产试运营。上报验收申请组建初验机构专业小组检查形成初验报告组织安全评估上报竣工决算初验报告及专项验收第四十六页，共81页。铁路建设程序Ⅳ、正式验收：是指初步验收一年后，由项目审批单位组织对项目进行的整体验收和综合评价。铁路项目只有通过正式验收，才能真正将工程投资转化为固定资产，才能交付正式运营，整个建设程序才算履行完成。专项验收土地确权上报申请成立机构形成报告第四十七页，共81页。第三章铁路建设程序的管理重点铁路建设程序第四十八页，共81页。由于铁路建设项目的复杂性，项目规模不同、资金款源不同、建设性质不同，对于具体的项目又有不同的程序规定和要求。但是无论何种性质的项目，都必须按照四个阶段组织实施。对小型或更改项目的各阶段审批、规定事项，路局的相关规定均按照实际需要，在不违背四阶段原则基础上，进行了相应的简化。同时就建设项目程序涉及的管理重点进行简要介绍：铁路建设程序第四十九页，共81页。铁路建设程序建设项目划分1项目审批权限2关于工程勘察3

建设用地拆迁5项目审批联动4标段开工审批6单位工程开工7工程技术交底8

施工过程控制10变更设计管理9

质量安全红线11第五十页，共81页。（一）建设项目的划分原则铁路建设程序1基本建设项目更新改造项目商品房屋项目其它固资项目2

新建项目改扩建项目迁建项目恢复项目3

筹建项目施工项目投产项目收尾项目按计划管理分按建设性质分按施工性质分第五十一页，共81页。铁路建设程序前期工作项目预备项目新开工项目续建项目基建大中型项目小型项目限额以上项目限额以下项目按工作阶段分按建设规模分45第五十二页，共81页。（二）项目审批权限铁路建设程序

建设项目审批程序一般包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告。国家对铁路基本建设项目的审批和核准是按照不同的资金性质分类管理、分级审批。基本建设项目我们重点掌握原铁道部《铁路基本建设计划管理办法》（铁计[2005]236）。对于更新改造项目我们主要掌握路局《济南铁路局运输设施设备更新改造计划管理办法》（济铁计发[2011]402号）。第五十三页，共81页。铁路建设程序1.铁路局的权限：负责审批单项投资1亿元（不含）以下、使用铁路局管理的更新改造项目；组织单项投资1亿元及以上更新改造项目设计文件编制及上报铁道部审批；负责将年度更新改造计划和单项投资2000万元以上（含）、1亿元以下（不含）更新改造项目批复报铁道部发展计划司备案；第五十四页，共81页。铁路建设程序2.各运输单位的权限：负责审批使用自主管理资金的投资项目，其中5万元以上（含）、10万元（含）以下的单台设备和10万元（含）以上、20万元（含）以下的零小土建项目须报计统处核准；负责本单位铁路局管理项目的申报；作为本单位为项目执行单位的更改项目实施主体，依法合规组织项目实施、验交及组固；配合其他项目执行单位做好与本单位有关的更改项目的实施。第五十五页，共81页。铁路建设程序（三）关于勘察设计

《铁路建设工程勘察设计管理办法》（铁道部命令第26号）规定：勘察工作是设计工作的依据，主要包括初测、定测，工程地质条件复杂的地段和工点，应在相应阶段加深地质勘查工作（补充定测）。第五十六页，共81页。铁路建设程序初测主要查明线路通过地区的地形、地貌、地物、区域地质条件、推荐方案和主要比较方案的地质条件。初测资料是可行性研究的依据。定测主要核实方案通过地区的地形、地貌、地物、区域地质条件，为各类建筑物提供地质资料。定测成果是初步设计的依据。第五十七页，共81页。铁路建设程序（四）项目审批实行管理联动机制

《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发[2007]64号)规定：实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。第五十八页，共81页。铁路建设程序立项设计实施验收用地预审正式用地报批实施征地拆迁验收指界办证（五）建设用地及征地拆迁第五十九页，共81页。铁路建设程序1.土地预审阶段程序：①根据立项批文办理地质灾害危险性评估、压覆重要矿床报告。②项目管理机构根据建设项目有关批准文件，向城市规划部门申请办理“选址意见书”和“建设用地许可证”。③项目管理机构配合市（县）国土部门办理“土地总体利用规划图”规划红线和“项目用地初审意见”。④项目管理机构向省（市）国土资源厅填写“项目用地申请表”和申请“项目用地初审意见”报国土资源部。⑤协助地方国土部门调整土地利用总体规划。⑥协助地方国土部门补划基本农田。⑦向地方国土部门承诺耕地占补平衡。⑧组织专家论证。第六十页，共81页。铁路建设程序2.正式用地报批阶段

根据国土资源部土地预审批文，委托有相应资质的地方中介机构进行项目用地勘测定界工作，出成果报告书。如遇林地达一定数量时，需办理使用林地相关手续。将成果报告书报送市（县）国土资源局并及时跟踪省（市）国土资源厅和国土资源部审批情况。第六十一页，共81页。铁路建设程序建设单位工作地方政府工作预审批复及落实情况可研报告批复或核准初设批复文件或其他设计核准文件，是否压覆矿的有关资料是否位于地质灾害易发区的有关资料，建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图，线路总平面布置图和用地位置图。省级政府用地申请国土部门审查意见建设用地申请表及呈报土地利用规划调整和基本农田补划方案等耕地开垦费缴纳证明及补充耕地验收文件国土资源局履行征地程序的说明征地补偿费用合法性和安置途径可行性的说明及承诺。压矿林地用地批复定界用地图规划地农地第六十二页，共81页。铁路建设程序3.征地拆迁具体实施阶段

4.竣工验收阶段复核绘制实际用地图整理用地拆迁资料指界签认埋设界桩整理资料办理移交申领土地使用证第六十三页，共81页。（六）标段及重点工程开工报告流程铁路建设程序施工施工监理建设落实确认条件

10日前报监理

5日内审查上报

5日内核实批复第六十四页，共81页。铁路建设程序标段及重点工程开工条件

标段开工条件标段开工报告附件机构成立临设完成管理人员施组批复施工图复核复测完成征地拆迁实验室合同签订主要物资机具进场第六十五页，共81页。高度重视施工队伍进场管理铁路建设程序第六十六页，共81页。

单位工程必须办理开工报告，参建单位不得以标段开工报告作为单位工程开工的依据。（七）单位工程开工报告办理程序铁路建设程序第六十七页，共81页。

技术交底是铁路建设的重要程序，是铁路建设技术管理的重要内容，铁路建设项目技术交底包括设计技术交底和施工技术交底两部分。

（八）技术交底：铁路建设程序第六十八页，共81页。铁路建设程序其它单位设计监理施工项目部施工单位施工作业人员建设单位总工组织首次交底专项交底新技术交底变更交底第六十九页，共81页。铁道部于2012年10月30日修订印发了《铁路建设项目变更设计管理办法》（铁建设[2012]253号），路局于2013年4月份相应以济铁建发〔2013〕138号修订了变更设计管理办法。最鲜明的变化是I类变更设计取消了300万元的限制，扩大了建设单位审批Ⅱ类变更设计的范围。尚对以下进行了修订。

(九)变更设计管理：铁路建设程序第七十页，共81页。

1.微调了变更设计定义。“变更设计是指铁路工程建设项目施工图审核合格后至工程初步验收合格后半年以内变更设计的活动”。2.细化了变更设计类别划分内容。对Ⅰ类变更设计内容进行了细化，拟定了《重大方案及重大工程措施标准》。

3.规范了变更设计程序。4.明确了变更设计应急处理。

5.增加了变更设计管理内容。铁路建设程序第七十一页，共81页。施工过程控制涉及建设、设计、施工、监理、咨询、物资供应厂商等多个单位，涵盖质量、安全、工期、投资、环水保、稳定等六位一体的要素及目标，相关的法规、制度系统、全面，各建设单位要发挥核心作用，严格程序管理、落实过程控制，确保工程建设有序进行。以工程质量过程控制为例，在施工单位进场后需坚持以下制度同时要始终做好基础技术资料的收集、整理、归档，保证工程质量可追溯。

(十)施工过程控制：铁路建设程序第七十二页，共81页。铁路建设程序1.质量监督制度2.技术交底制度

3.施工图现场核对4.施组编审制度6.工地实验检测制度7.测量复