拉动农村消费基于城乡基本公共服务均等化视角的分析

拉动农村消费基于城乡基本公共服务均等化视角的分析

在当前国际金融危机对我国经济影响仍未见底的形势下，作为拉动经济增长“三驾马车”之一的消费需求作用凸显。长期以来，中国经济增长过分依赖于投资与出口，对消费需求的重视不足，在一定程度上导致了经济增长原动力的倾斜。为应对国际金融危机，中央适时提出了“扩内需、保增长”的经济发展目标。而扩大国内需求，最大潜力在农村。一、农村消费市场的发展，是扩大内需的巨大空间30年前，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革创造了我国经济增长的辉煌；30年后，当国民经济增长外遭世界金融危机、内遇经济结构调整时，我们应当再次把目光投向农村。我国农村的消费潜力十分引人注目，体现在以下几个方面：一是体现在其市场规模上。当前中国有7.4亿农民、1.82亿农户，占中国人口的56.1％、世界人口的11.32％。农村消费市场的规模决定了它在中国乃至世界不可替代的经济地位。二是体现在乘数效应上。据测算，农民消费每人增加1000元，全国就能增加内需9000亿元。国家统计局的一项研究表明：目前中国农民对工业品需求的收入弹性为1.314，即农民人均收入每增长1％，对工农业的消费支出就增长1.314％。三是体现在农民储蓄上。2005年底，城乡居民人均储蓄超过1万元，其中每位农民平均储蓄约3000多元。庞大的储蓄余额蕴含着巨大的消费潜力。这个潜力的释放，将对我国现阶段扩大内需战略产生决定性影响。可以说，中国农村消费市场的发展态势，既是中国新一轮经济增长的契机，也是撬动世界经济的杠杆。只有真正启动了农村消费市场，中国经济才有望保持持续稳定增长。同时，提振农村消费，也是建设社会主义和谐社会的应有之义。二、我国农村消费市场长期处于低迷状况目前我国农村消费市场处于长期启而不动、发展滞后的状况，主要表现在与自身市场规模极不匹配的消费总量和与城市消费市场的巨大差距上。1、从消费总量来看，消费能力不强。首先，农村消费规模偏小。1978年，全国县及县以下社会消费品零售总额为1053.4亿元，占全国的67.6％；2007年，全国县及县以下社会消费品零售额28799亿元，仅占全国的32.3％，比1978年下降了35个百分点。据国家统计局统计，2008年，全国实现消费品零售总额108487.7亿元，其中，县及县以下零售额实现34752.8，占全国的32.0％。自2000年以来，农村消费规模占全国的比例连年下降。其次，农村消费增速缓慢。从1997年开始，农村社会消费品零售总额的增速放缓。1998-2005年，县及县以下消费品零售总额年均增长7.5％，同期全国社会消费品零售总额年均增长速度为10.0％，比全国约低2.5个百分点。2005-2008年，县及县以下消费品零售总额比上年同期增长率分别为11.4％、12.6％、15.8％、20.7％，增长速度虽略有加快，但均低于全国社会消费品零售总额的增长速度。2、从消费水平来看，城乡差距持续扩大。1978年城乡消费水平之比是2.9︰1，2000-2005年连续六年保持在3.6︰1左右。2006年、2007年虽略有下降，但也都保持了3.1︰1的较大差距。从城乡居民消费构成来看，2000-2008年，城镇居民消费比重由62.8％上升到68.0％，而农民消费比重则由37.2％下降到32.0％，城乡差距进一步拉大。从消费率来看，农村居民消费率从1983年最高点的32.3％下降到2007年的9.1％，24年间下降了近23个百分点。从消费结构上看，2007年农村居民家庭恩格尔系数为43.1％，农村居民生存型消费占总消费支出的比重2006年为56.6％，约2/3的生活消费支出仍用在吃、穿、用等基本生活上。总体来看，农村居民的消费水平大约相当于城镇居民1997年的水平，比城镇居民落后10年左右。三、农村消费低迷的深层原因是农村基本公共服务的长期缺失农村消费长期低迷，农民消费意愿不足的原因是多方面的，但毋庸置疑直接原因是农民收入水平低，城乡收入差距大。2008年城镇居民人均可支配收入达15781元，农村居民人均纯收入4761元，城镇是农村的3.31倍。2004、2005、2006、2007年城乡居民收入比分别为3.21︰1、3.22︰1、3.28︰1和3.32︰1。也就是说，农村居民的收入水平仅相当于城镇居民的1/3左右，收入增长速度长期慢于城镇居民收入和GDP增长速度。拉动农村消费，在直接原因的背后，需要探寻制约农村消费的更深层次原因。这个原因就是农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农民的消费意愿。如果把基本公共服务，如义务教育、基本医疗等公共服务因素考虑在内，城乡实际收入差距已达到5～6︰1。在农村，多种基本的公共服务供给正处于缺位状态，农民享有基本公共服务权益得不到保障，广大农民公共需求的快速增长与农村基础公共服务供给不足的矛盾尖锐，突出表现在基础教育、医疗卫生、社会保障等关乎农民生存和发展的基本公共品与服务方面。1、城乡义务教育不均等虽然我国在义务教育方面财政拨款逐年增加，但从投向比例看，明显向城镇倾斜，对农村义务教育的投入仍远远落后于城镇。从生均预算内教育经费支出来看，2000-2005年来我国城镇小学每生每年比乡村每生每年平均多200元以上，城镇初中每生每年比乡村每生每年平均多300元以上。1996-2004年，农村初中、小学国家财政性教育经费占国家财政教育经费的比重不但没有增加，反而由31.9％下降到31.2％，下降了0.7个百分点。目前我国农村中学生的数量是城市的4倍，而教育经费占比只有38％。教育经费的城乡差距直接导致了学校设施的城乡差距，教师水平、升学率、辍学率的城乡差距。国家统计局调查显示，我国农村居民人均教育年限为7.6年，比城镇居民低3年，农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75％，在农村劳动力中初中及初中以下文化程度的比例占90％以上，大专及以上程度仅占0.5％，其中没有受过任何技术培训高达76.4％。而据国家统计局农调总队的调查研究，农村劳动力的劳均汇寄款与劳动力的受教育程度之间的相关系数为0.9838，呈高度相关。每个农村转移劳动力每增加1年的受教育时间，每年可增加的汇寄款为149元。可见，农村劳动力受教育程度的高低直接影响到他们的收入能力，进而影响其消费。2、城乡公共医疗卫生不均等在基本医疗卫生服务方面，农民获得医疗保健卫生服务的能力远低于城镇居民，政府财政更多的是投入到城市，城乡医疗资源配置严重失衡，全国的医疗资源80％集中在城市，20％在农村，造成城乡居民公共卫生、医疗服务水平差距较大。就经费而言，1999-2006年间，城市人均卫生费用是乡村人均的3～4倍；就其他医疗卫生资源而言，截至2006年底，全国村卫生室覆盖率为88.1％，平均每千农业人口乡村医生和卫生员1.10人，远低于全国每千人口卫生技术人员数3.58人，以及市、县两级的5.14人和2.17人；每千农业人口乡镇卫生院床位数为0.80张，而城镇每千人口床位数为2.70张。城市拥有优质的医疗资源，而农村由于公共卫生供给短缺，医疗价格大幅度攀升，农民因病致贫、因病返贫的情况仍较为普遍。在这种情况下，农民自然捂紧钱袋不敢消费。3、城乡社会保障不均等我国城乡社会保障建设也存在明显差距，在城市，已基本形成以养老保险、医疗保险和失业保险为主要内容的、统一的、覆盖率较高，适应社会主义市场经济发展需要的社会保障体系，而占全国总人口近70％的农村居民基本被排除在现代社会保障制度之外。如最低生活保障，截止2007年底，全国共有2270.9万(1065.6万户)城市居民享受了城市最低生活保障，平均保障标准为182.4元，全年共发放城市最低生活保障资金274.8亿元。而农村有3451.9万人(1572.5万户)享受了农村最低生活保障，平均保障标准为仅70元/月。又如基本养老保险，由于国家对农村基本养老保险的投入不足，1999-2007年间，城镇参保人数在不断增长，而农村参保人数却不断下降(见图2)，城乡基本养老保险参保人数不均等进一步拉大。再如，基本医疗保险，农村医疗保障体系覆盖面狭窄，2005年参加新型合作医疗的人口达到1.7亿，不及农民总数的1/4，而且保障能力非常有限，2006年参合农民的实际报销比例仅有27.8％，与同期城镇职工的基本医疗保险70％的报销比例相比，新型农村合作医疗组织的报销比例显然太低。随着城市化进程的加快，农民人均占有的耕地越来越少，土地的保障功能逐步退化，加上农村人口老龄化和农村家庭小型化倾向的加剧，导致家庭保障功能大为削弱，导致预期支出不确定性增强，农民消费倾向长期保持较低水平。四、城乡基本公共服务长期非均等化的原因造成我国城乡基本公共服务长期非均衡的原因是多方面的，归纳来看，主要有以下几点：1、优先发展城市重工业的战略是城乡基本公共服务非均等的历史原因建国后，为摆脱贫穷，尽快建立比较健全的工业化体系，我们选择了“城市偏向、工业先行”的非均衡发展战略。国家在处理工农关系、城乡关系上采取了对农产品实行“统购统销”的政策，形成工业品与农业品的不等价交换。通过这种价格“剪刀差”，从农业得到了大量资金支持工业。根据测算，农业对工业化的“有形”贡献50多年来超过10000亿元。改革开放后，市场机制在工农业产品价格调节中起主导作用，政府不再可能通过控制价格来获取农业剩余，但却通过所谓“经营城市”等手段，凭借行政权力低价征用农民土地，从而给农民带来了超过2万亿的损失。城市从农村“攫取”大量资源的结果，是农村经济、社会发展速度的长期滞后。2、财权事权非匹配的财税制度直接造成城乡基本公共服务的非均等化我国分税制改革后，各级政府之间形成“重财权、轻事权；事权下移、财力上移”的格局，财权不断向中央和省级政府集中，而事权不断向基层政府下移。由于城市社会事业的发展已经给各级政府造成了较大的财政压力，因而，在现实情况中，农村基础设施建设和社会事业发展很难纳入统一的发展规划中进行统筹安排，国家和省级财政对农业发展、农村基本建设和农村社会事业发展的投资不足。例如，2005年整个公共财政支出3.16万亿元，但其中用于农业、农村、农民的支出只占8％，并且还包含了对农村水利、修路的支持资金，因而真正用在农民身上的财政支出不到4％。一方面是占全国总人口70％以上的县乡财政收入仅占全国财政收入的20％左右。一些地区，尤其是中西部地区，许多县乡财政困难；另一方面，农村基本公共服务，主要由县乡基层财政来承担，必然造成农村基本公共服务事业发展缓慢，农民承担了很多本该由政府承担的经济负担。3、转移支付制度均等化作用有限目前中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。财力性转移支付主要包括均衡地区间财力差距的一般性转移支付、民族地区转移支付以及作为国家增支减收政策配套措施的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。专项转移支付具有专款专用的性质，包括一般预算专项拨款、国债补助等。规范的专项转移支付具有均等化作用，但我国专项拨款的分配缺乏科学依据和标准，存在“跑部钱进”、“人情款”等人为性、随意性问题。在地方财力紧张的情况下，专项转移支付在执行过程中被挤占和挪用的现象十分严重，部分资金成了地方政府的“吃饭”钱。财力性转移支付按照客观、公正的原则，根据客观因素，设计统一公式进行分配，财政越困难的地区补助程度越高，具有明显的均等化效果。但是现行财力性转移支付中，除一般性和民族地区转移支付以外，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付项目虽具有均等化性质，但大多具有专项用途。这些转移支付资金下达地方后，不仅不能增加地方政府的可支配财力，地方政府还需要额外增加配套资金。因此，在转移支付形式中，真正能起到较大均等化作用的实际上只有一般性转移支付，然而，其所占比重很小，2006年一般性转移支付的绝对规模达到了1527亿元，但也仅为总转移支付的11.3％。因而，均等化作用有限。此外，由于缺乏有效约束和效益评估，转移支付资金的使用效率低下。有的地方甚至将转移支付资金用于形象工程建设，致使一些基层政府的基本公共服务支出需求难以保证。4、城乡二元就业制度加剧了基本公共服务供给的不均等布坎南将财政平衡定义为：具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余(个人从公共产品获得的回报与所承担税负之差)的个人平等。这种含义的财政平衡可以通过省际人口与要素的流动来实现。蒂伯特模型指出，个人在各辖区之间移动的能力产生了一个类似于市场的、解决地方公共产品问题的方法。一般的，当人们知道现在所居住的社区不能满足其对公共产品的要求，或者发现有另外一个社区能够更有利于提高他们所追求的福利时，人们就会“用脚投票”流动到并居住于这样的社区，该地区提供他们最喜欢的公共服务与税收组合。然而，由于我国长期实行的户籍制度，把农民限制在土地上。近年来，农民大量进城务工，虽然与市民干着同样的工作，却由于身份的原因受到极其低下的待遇，几乎无法享受城市居民普遍享有的公共服务。如今，户籍观念在逐步淡化，但农民的迁移成本居高不下，根本无法实现布坎南和蒂伯特理论中的自由流动，进城的“农民工”绝大多数只能做“候鸟式”迁移，最终仍然要回到农村，被禁锢在农村，忍受基本公共服务供给不足的状态。从这个角度来说，城乡有别的户籍政策和就业政策加剧了城乡基本公共服务的非均等化。五、推进城乡基本公共服务均等化，拉动农村消费的对策1、调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域。大力调整和优化财政支出结构，把更多财政资金投向基本公共服务领域，公共支出要向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜。对农村公共支出的重点应放在增加农村地区的基础教育、基本医疗保健、最低生活保障等方面，要尽快让广大农村居民享受到均等的义务教育、基本医疗保健、最低生活保障等基本公共服务，让广大农民群众共享改革发展成果、同沐公共财政阳光。这既是公民的基本福利权利，也是实现社会公平正义的客观要求。2、按照财力和事权相匹配的原则，合理调整和规范中央和地方的收入划分和事权责任。财政制度均衡作用发挥，需要依赖各级政府之间合理的职能划分、支出责任划分和与支出责任相匹配的收入划分等，这是实现基本公共服务均等化的逻辑前提。这要求合理划分各级政府的事权责任，对于基本公共服务范围内的事权要适当上调；要求合理界定中央和地方的税收管理权限，保证各级政府有行使职责的财力提供其职责范围内的基本公共服务。3、完善转移支付制度，充分发挥其均等化作用。一是要优化转移支付结构，根据政府间支出责任