城市规划体系与发展趋势

城市规划体系与发展趋势城市规划原理课程系列第八讲西安建筑科技大学建筑学院

CollegeofArchitecture—Xi’anUniversityofArchitectureandTechnologyUrbanplanningsystemanditsdevelopingtrend我国现行的城市规划体系1我国城市规划编制工作发展过程2内容简介现代城市规划体系的基本特征34现代城市规划的价值观与发展趋势一、我国现行的城市规划体系现行城市规划体系的依据现行城市规划体系的组成现行城市规划体系面临的问题一、我国现行的城市规划体系现行城市规划体系的依据以《城乡规划法（2008）》为主干法的城市规划法律法规体系是我国现行城市规划体系的根本依据。依照《城乡规划法》及其相关法律法规所编制实施的城市规划也被认为是我国的法定城市规划。除《城乡规划法》作为主干法外，涉及城市规划的编制、审批、实施以及专项规划的法律法规还有以下几种类型。

有关城市规划编制审批的法律法规《城市规划编制办法（2006）》《城市总体规划审查工作规则（1999）》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法（2011）》

有关专项规划的法律法规

有关城市规划实施的法律法规

有关城市规划编制资质的法律法规《中华人民共和国文物保护法（1982，2002）》一、我国现行的城市规划体系现行城市规划体系的组成国家层面省域层面城市层面一、我国现行的城市规划体系现行城市规划体系的组成国土部门规划部门发展与改革部门一、我国现行的城市规划体系现行城市规划体系的组成存在问题：发展与改革、国土资源、规划三个部门之间管理存在重叠，但权力大小悬殊较大二、我国城市规划编制工作发展过程中国古代的城市规划初创徘徊期：改革开放前的中国城市规划恢复重建期：摆脱计划经济约束的过程摸索学习期：走向市场经济，在实践中发展加速推进期：市场化资本和土地制度改革的推动反思求变期：适应协调多变形势和多元发展更新转型期：向和谐社会、多维决策和科学发展迈进初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）

中国古代城市规划的两种典型思想

封建礼制思想

以管子为代表的变革思想我国奴隶制社会发展的重要时代，形成了完整的社会等级制度和宗教法礼关系，对城市形制也有相应的严格规定。《周礼·考工记》记载”匠人营国，方九里，旁三门，国中九经九纬，经涂九轨，左祖右社，前朝后市，市朝一夫”。周代是我国古代城市规划理念最早形成的时代。二、我国城市规划编制工作的发展过程《管子》仲马篇：“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上，高毋近旱而水用足，下毋近水而沟防省，因天材，就地利，故城廓不必中规矩，道路不必中准绳”。

宋朝商品经济体制下的城市开放空间形态初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市规划编制工作的发展过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）改革开放前的中国城市规划

国民经济恢复时期(1949—1952年)

第一个五年计划时期(1953—1957年)1949年2月毛泽东就指出：“从现在起，开始了城市到乡村并由城市领导乡村的时期，党的工作重心由乡村移到了城市”，“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市（中共七届二中全会）。”

1956年，国家建委颁发《城市规划编制暂行办法》，是新中国第一部重要的城市规划立法。该《办法》分7章44条，包括城市规划基础资料、规划设计阶段、总体规划和详细规划等方面的内容以及设计文件及协议的编订办法。

主要影响在短短的几年内建立了机构，制定了政策、规章、条例、制度和定额指标，组织了规划编制和审批，创建了中国的城市规划体制。可以说，这是中国城市规划的第一个春天。初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市规划编制工作的发展过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）改革开放前的中国城市规划

大跃进极其调整期(1958—1965年)1958年后，许多城市在“大跃进”期间利用包括修订城市规划在内的多种手段，盲目追求扩大工业建设和城市规模，导致了城市数量和人口骤增、土地资源浪费、服务设施短缺乃至环境恶化。在1960年11月召开的第九次全国计划会议上，政府部门却草率地宣布了“三年不搞城市规划”。1964年“设计革命（古牧）”在左的思想指导下开展，使城市规划走向另一极端（节俭、压规模、降标准）。随后提出的“三线”建设方针，要沿海一些重要企业往内地搬，各省、市也各自搞“小三线”。林彪又提出把“靠山、分散、进洞”不建城市的思想，作为经济建设的惟一依据。文化大革命时期（1966—1976年）

“文化大革命”一开始，国家主管城市规划和建设的工作机构即停止了工作，由于城市建设处于无人管理的状态，到处呈现了乱拆乱建、乱挤乱占的局面。特别是在破“四旧”的运动中，园林、文物遭到大规模破坏，私人住房被挤占。初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市规划编制工作的发展过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）摆脱计划经济束缚的过程

经济体制、财政体制、价值取向、城市发展的变化

城市规划的任务1979年3月，国务院成立城市建设总局1980年代开始酝酿起草《中华人民共和国城市规划法》1984年国务院颁发了《城市规划条例》，标志着我国的城市规划步入法制管理的轨道。为了避免大城市人口短期过度增长所带来的各种负面影响，中央政府制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。这一时期的城市规划虽然尚未摆脱作为“国民经济发展计划的继续和具体化”的认识，但已经开始从计划经济时期的被动和封闭逐渐转向适应商品经济的主动和开放。

与城市规划有关的标志性事件二、我国城市规划编制工作的发展过程初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市规划编制工作的发展过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）走向市场经济，在探索中发展

价格“双轨制”的建立，拉开了市场化改革的序幕

城市规划的任务1990年，《城市规划法》的颁布实施，使城市规划的编制、实施和管理在法律上得到了保障和加强。1991年建设部在《城市规划编制办法》中，列入了控制性详细规划的内容并明确了编制要求。规划内容从重视物质空间形态进一步拓展到将其与经济和社会发展因素综合考虑。不过从总体上看，恢复重建期和摸索学习期的城市规划仍存在着一些共同问题，例如认识上仍留有较浓厚的“自上而下”的计划痕迹，规划方法也较为陈旧和单一；缺少区域规划、远景规划和实施规划等。

土地有偿使用，特区和开发区的成立，温州模式、苏南模式、珠三角模式等区域经济发展模式

与城市规划有关的标志性事件二、我国城市规划编制工作的发展过程初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市规划编制工作的发展过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）市场化资本和土地制度改革的推动

规划的任务1992年至1993年间，由于全国经济建设的过热现象，出现了“房地产热”和“开发区热”，带来了某些城市发展宏观失控的现象。1996年5月，《国务院关于加强城市规划工作的通知》发布。《通知》明确规定要“切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用，促进城市经济和社会协调发展”。中央为了扭转基建失控的局面，于1993年至1995年度利用货币紧缩政策实施了第四次宏观调控。此段时期内的城市规划被定位为一切配合政府工作，为推动“经济发展”服务。在这一时期，尤其是沿海开放地区，形成了“规划权力分散、用地四处开花”的局面。城市规划被当作实现经济和财政增长目标的重要工具而受到了城市和地方政府（包括乡镇政府）的重视，进入了一个兴旺红火的时代。可以说，城市规划进入第二个春天。二、我国城市规划编制工作的发展过程初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市规划编制工作的发展过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）宏观调控和建设引导控制作用的显现

规划的任务紧缩政策在20世纪90年代后期又转为“积极的财政政策和稳健的货币政策”，通过城市扩张和土地占用带来的税收则基本上可以由地方享有。许多地方政府不得不通过出让土地、兴建开发区和刺激房地产市场来增加财政收入，这为日后城市政府大打“城市经营”的旗号埋下了伏笔。1996年5月，国务院《关于加强城市规划工作的通知》提出“城市规划是指导城市合理发展，建设和管理城市的重要依据和手段”，要求“各级人民政府要切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用”。1998年10月，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，希望进一步通过小城镇发展吸收大量农村劳动力和解放农村生产力，提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。新技术的出现，计算机技术（软件）的普及应用和推广，加上相关学科和规划学科的交叉和应用，城市规划的研究视角更加多元（政治、社会、经济、文化等），研究方法也更加复杂（区域、战略、遥感、GIS等）。二、我国城市规划编制工作的发展过程初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市规划编制工作的发展过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）适应协调多变形势和多元发展

规划的任务——大量非法定规划的出现2001年，中国正式成为WTO成员国。在扩大对外开放的同时，城市间吸引投资的竞争也在不断加剧。而政府则需要进一步利用法律和公共政策来制定“游戏规则”。法定规划在实践中面临着挑战（与经济全球化和区域经济一体化的不适应性）。这一时期的城市规划在法定规划和非法定规划两方面都尝试和探索了新的内容和方法。可谓是城市规划的第三个春天。法定规划：总规、控规、修规、城镇体系规划等。城市规划尤其是作为法定规划的城市总体规划和控制性详细规划越来越被视为一项重要的政府职能，其公共政策属性不断得到加强。非法定规划：战略规划、概念规划、策划、城市空间发展战略研究，均以“经营城市”理念为目标。二、我国城市规划编制工作的发展过程初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市规划编制工作的发展过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）向和谐社会、多维决策和科学发展迈进2006年修订生效的《城市规划编制办法》强调“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要政策之一”，从而为城市规划的公共政策属性定了基调。城市规划以及相关研究开始更为关注社区构建、社区服务、社区治理、社会平等、社会公正以及公众参与等内容。在规划中尽量避免带来“大拆大建”式的开发而破坏社区纽带和社区归属感；在空间布局和设施配套上体现更多对老年人、残疾人、妇女儿童、贫困人口和流动人口等弱势群体的关怀以及居民就业、生活和出行等的实际需要。2008年《城乡规划法》的实施取代了1990年版《城市规划法》，反映了“科学发展观”和“城乡统筹”的新理念对规划的指导。《城乡规划法》、《历史文化名城和历史文化名镇名村保护条例》、《风景名胜区条例》和《村庄和集镇规划建设管理条例》在内的城乡规划“一法三条例”的基本法律框架初步建立。

从技术上对国家层面宏观政策的落实初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）反思求变期（2000-2004）小结：城市规划的三个春天

第一个春天：落实国家层面的计划项目（重工业）更新转型期（2004-？）二、我国城市规划编制工作的发展过程

第二个春天：配合地方政府对土地资本的市场运作

第三个春天：通过非法定规划对经济一体化背景下的城市定位进行重新审视思考：城市规划的第四个春天何日到来？三、现代城市规划体系的基本特征城市规划作为一项政府职能城市规划体系构成城市规划法规体系城市规划行政体系城市规划运作体系三、现代城市规划体系的基本特征城市规划作为一项政府职能现代城市规划作为一项政府管理职能，是以城市建成环境为对象、以土地使用为核心的公共干预。目的是要：克服城市建成环境开发中市场机制存在的缺陷；确保城市建成环境能够满足经济和社会发展的空间需求；同时保障社会各方的合法权益。三、现雪代城市奖规划体熊系的基鲁本特征城市规铸划体系锻构成其中，规利划法规是油现代城市迷规划体系项的核心，倒为规划行科政、规划解技术和规逃划运作提嚷供法定依痒据和法定其程序。规划法规间系统规划行茫政系统规划运域作系统规划技灵术系统三、现代浩城市规划护体系的基沟本特征城市规术划法规毛系统规划法规县系统是规晃划行政体饥系、规划连技术系统写和规划运小作系统的顽法律固化龄总和。法气规系统又挺构成了整窄个规划体角制的基础昂，为规划擦行政、规掠划编制和贴开发控制善方面提供石了法定依丢据和法定晨程序。行政法的络渊源：宪范法——法律——行政法为规和规站章——地方性珍法规和齿规章主干法倍确定城锅市规划薯工作的迫基本架烂构，如估国家的《城乡规股划法》和地方的《城市规救划条例》；主干法勺的实施需农要制定相盼应的从属略法规，如《XX市城市规隙划管理技虑术规定》。主干法及骄其从属法治规专项法专项法谦是针对效城市规寨划中特巨定议题穷的立法医，如《西安市铁历史文糟化名城果保护条没例》。相关法城市建成释环境的建银设和管理针包含多个朽方面和涉你及多个行玻政部门，进城市规划居只是其中商的一部分夏。三、现搂代城市性规划体伐系的基抵本特征城市规茶划法规大系统城市规疲划行政成系统三、现饶代城市疗规划体叠系的基巡寿本特征集权制法度（中垃央集权棍）上级政府季对于下级来政府城市练规划行政屑主管部门贯的规划编冈制和规划恋管理拥有轧较大的干暖预权（如跑英国和法评国）。分权制泥度（地备方自治狗）地方政心府对于骆规划编帮制和规肠划管理默拥有充克分的自巷治权（岭如美国糕），联包邦政府身并不具她有法定扭的规划可职能。规划行酿政系统法是指从甜国家中没央政府皇到地方华城镇政墓府规划与管理部桑门的机头构设置帅，以及迎各个层减面上机典构权责直的界定渗。城市规划迟技术系统三、现由代城市最规划体彻系的基饱本特征规划技术驳系统指各栋个层面的菊规划应完育成的目标件、任务和乳作用，以物及完成这益些任务所贫必需的内暖容和方法捆，也包括器各层面上僻规划编制立的技术规贩范。规划编丝式制（1）战略性良规划如城市总碑体规划，猪制定城市毕发展的中鸽长期战略瞒目标，以梁及土地利丈用、交通热管理、环喉境保护和峡基础设施夺等方面的控发展原则住和空间策漆略，为实庙施性规划停提供指导董框架，但民不足以成较为规划管赚理的直接骨依据。（2）实施性姑规划（法胞定规划）如控制性滩详细规划台，作为开卧发控制（叉规划管理渐）的法定其依据，对形于开发行思为具有法格定约束力鸦，又称为壁法定规划犬，必须遵灯循法定的逮编制内容愿和编制程家序。城市规享划技术自系统三、现代心城市规划敬体系的基爷本特征规划管理通则式规触划管理：主要特征食是开发控义制规划的冶各项规定旗比较具体玻，作为规禽划管理的宾唯一依据补，规划人徐员在审理肿开发申请沿个案时，士几乎不享描有自由量寻裁权。具再有确定性乞和客观性谎的优点，蝇但在灵活职性和适应染性方面较肺为欠缺，绝如美国的漫区划制度芝。个案式规鸟划管理：主要特征脱是开发控宏制规划的逐各项规定嫩比较原则响，规划人可员在审理条开发申请鱼个案时享鸭有较大的池自由量裁迷权。具有授灵活性和浙适