我国公共教育支出受益归宿的地区分布研究

我国公共教育支出受益归宿的地区分布研究

一、问题的提出随着自1978年开始的经济与社会转型，我国经济保持了长期的高速持续增长，经济和社会整体发展水平显著提高。伴随我国转型和经济增长过程的，是不同地区之间的发展水平、不同群体之间的收入水平，由高度均等化转变为差距的加大，这种转变突出表现在城乡之间、地区之间，以及同一地区内部不同群体之间的收入水平。区域之间的发展不平衡和收入差距的加大，已成为目前我国经济发展过程中的一个重要问题。一般认为，通过政府之手进行的各种税收、支出活动其目的之一正是为了解决上述问题，因此政府的税收和支出活动被认为应具有收入再分配的作用，应该起到整体上减少区域间发展水平的差异和群体间收入差距的作用。对政府活动规模和效果的衡量，最常用的办法就是以其支出作为标准，但正如商品的生产和消费不是一回事一样，政府活动的支出和最终受益也有可能不一致，这二者之间的差异引发了对政府公共支出和最终受益归宿的研究。教育作为一种带有重要公共物品属性的活动，其基础性、公益性、社会性等特征已经得到了公认，教育公平是社会公平的重要组成部分，是社会公平在教育领域的延伸和体现。一个社会教育公平的实现程度是社会整体进步的表现，也是衡量一个国家教育发展水平的重要标志。因教育资源分配和受教育机会的不平等而造成的个人技能和劳动力资源方面的不均等，已经成为影响我国资源在全国范围内合理流动、提高资源配置效率的重大障碍。政府在教育领域的投入虽然从支出数字来看不少，但增加教育的支出水平本身并不等同于提高了教育活动的社会整体福利水平和在不同群体间分配状况的改善，甚至还有可能会降低，为此，“到底谁是公共教育支出真正的受益者”这一问题就凸显其重要性。公共教育支出的受益归宿，考察的是教育领域的政府公共支出的实际获益分布情况，通过对该问题的分析，能够对我国公共教育支出的构成进行重新考察，对其合理性和实际供给效率进行客观衡量和评价，这对于改变我国教育不平等的现状、提高我国公共教育支出的有效性有着较为重要的意义。二、文献综述通常认为，教育，尤其是基础性的初等和中等教育，由于其具有公共物品属性和较强的正外部性，因而应由政府通过公共支出来提供以保证其供给效率，现实中教育支出也的确是一国政府支出的重要组成部分，但哪些人最终能够从这些支出中获益，却并不是一个简单的问题。Stigler(1970)①将美国加州的高等院校在校学生按其家庭收入分为4000美元以下、4000-8000美元、8000-14000美元、14000美元以上四个组，分析了高等教育的实际受益者在不同收入分组家庭中的分布。来自8000-14000美元这一中高等收入分组家庭的子女占加州大学(UniversityofCalifornia)学生总数的38%、其他州立院校(StateColleges)的48%，这一收入分组的家庭纳税额占州和地方两级税收总额的比例为27%。相比之下，来自4000-8000美元收入分组家庭的子女数量占加州大学学生总数的19%、其他州立院校的27%，但这一收入分组的家庭纳税额占州和地方两级税收总额的比例却为46%，很显然，高等教育公共支出的负担者和实际受益者不相符。如果将最高两个收入分组的数据合并考察，其子女数量要占加州大学学生总数的77%、其他州立院校的69%，这两组家庭的纳税额占州和地方两级税收总额的比例只有36%，高等教育的受益明显向中、高收入家庭倾斜。Fernandez&Rogerson(1996)②研究了美国初等和中等教育在地区间的分布，基于学校的教育质量与支出成正比这一假设前提，以政府生均教育支出水平来衡量教育质量。结果显示，美国初等和中等教育的公共支出在不同地区间差异很大，最高为12868美元，最低只有2684美元（1986-1987学年），这种巨大的差异引起了学术界和社会公众的质疑，受到了来自效率、道德、合法性等多方面的批评。Gramlich&Rubinfeld(1982)③同样以美国大城市中的生均教育经费支出为考察对象，其研究结论为高收入地区的学校，其教育质量也较高。他们提供的解释是高收入者对包括教育在内的公共支出的需求较高，从而会通过影响政府决策导致政府的相应支出上升，这种影响很显然会加大不同地区间的收入差距。在国内的研究中，孙文杰(2008)④分析了1996-2004年间我国初等和中等教育两个阶段人均教育经费投入在城镇与农村地区之间的差异，两者之比为1.72∶1，其中农村普通中学的人均教育经费只有城镇地区的一半，这种情况使我国城镇与农村间人力资本投资和积累的差异越来越大，是我国不断加大的城乡差距的一个重要原因。根据上海财经大学公共政策研究中心2001年进行的大学生家庭情况抽样调查，来自东部经济发达地区的学生毫无疑问是高等教育的主要受益者。按收入五等分标准衡量，大约有50%的高等教育机会被最高20%的收入分组获得，而最低20%的收入分组实际得到的高等教育机会不到15%，高等教育的受益归宿明显偏向于高收入者（蒋洪等，2002）⑤。赵海利(2005)⑥的研究表明，我国农村地区人口数量占全国总人口近70%，但来自农村地区的大学生数量不到15%，我国高等教育的受益归宿严重偏向于城镇地区。王志涛(2007)⑦认为我国教育公共支出的受益归宿随教育阶段的不同有所差别，初等和中等教育相对于高等教育对低收入者更有利。三、公共教育支出受益归宿的研究方法与指标选取对于政府提供的公共教育活动的衡量与评价，大致可分为支出和受益归宿两种。考察支出本身简单易行，数据较易获得，目前仍然是十分常用的一种考察方法。通过支出来考察政府的公共教育活动效果有两个不可避免的缺陷，首先，支出考察的其实是公共教育服务的供给，实际供给主体是各级政府，而公共教育的作用对象却是众多的受教育者。理论上政府提供的公共教育活动的总量和构成都应以公众的真实需求为依据，但由于存在由个体偏好向社会整体偏好的加总难题，以及公共决策机制等问题，很难保证政府公共教育的支出与公众的实际需求对等一致，因而支出也就无法准确反应政府提供的公共教育的实际效果。其次，以支出来考察政府公共教育活动的效果，会得出“支出越多效果越好”的推论，这可能会产生为支出而支出、不考虑实际效果的激励机制。相对于支出，受益归宿试图反应的是公共教育支出的最终实际受益情况，因而其考察结果要更加客观准确，但这一方法的问题是没有公认的指标，数据无法直接获得。教育支出的受益是长期和间接性的，难以直接量化，正如无法直接衡量量化某种商品给消费者带来的效用水平一样，因此学者们在研究中都只能寻找最具解释力的替代性指标。Fernandez&Rogerson(1996)⑧对公共教育支出受益指标的处理较为简单，以人均教育支出额来代表教育质量，这实际考察的仍然是教育支出，而不是受益归宿。刘穷志(2007)⑨通过构造高收入者和低收入者两个群体不同福利函数的方法来分析公共服务的受益归宿。蒋洪等(2002)按照收入水平将学生家庭进行分组，通过学生家庭收入的分组与学生份额来考察公共高等教育支出受益归宿在不同收入水平群体间的分布。赵海利(2005)的做法是将不同收入分组的人口占总人口的比例，与该收入分组的学生数量占学生总数的比例进行比较，如果两个比例相等，则说明公共教育支出的受益完全公平；如果人口比例低于学生比例，则说明公共教育支出对这一收入分组不利。Aaron&McGuire(1970)⑩认为，要准确判断政府公共支出的实际受益情况，就必须考察某一类公共支出给家庭个体带来的效用水平，因此需要构建一个包含私人物品和由政府支出提供的公共物品在内的个体效用函数，然后通过比较各收入阶层从政府公共支出中实际得到的效用水平与其负担的税收比例是否对应来判断政府公共支出受益归宿的公正与否。在这一研究的基础上，DeWulf(1981)(11)提出了针对公共支出受益归宿研究的可行方法，首先将政府预算看作是流向特定个人或地区的货币流量，然后以受益者得到的直接货币受益来衡量公共支出的实际效果。对于教育质量的衡量，Card&Krueger(1992)(12)以师生比、学期时间长度、教师工资的相对水平等指标来进行考察。本文在充分借鉴这些研究成果的基础上，选取了学校数量、在校学生数量、专职教师数量三个方面来作为政府公共教育受益归宿的考察指标，在考虑数据可获得性的情况下尽可能准确体现公共教育支出的实际效果。目前对公共教育支出受益归宿的研究较多的是从收入分布上来入手，这一分析角度能够体现某一群体所实际获得的受益与其负担的税收比例是否相符，从而可以反映政府的公共教育支出是否合理。本文试图从地区分布上来考察我国的公共教育支出受益归宿问题，首先这是由于我国经济发展水平的地区差距是我国转型时期中出现的一个明显特点，这是中央政府、地方政府、各地自身因素等多方面共同作用的结果。考察我国公共教育支出受益归宿的地区分布和差异，或许能够对缩小我国地区差距的政策思路提供有益的参考；其次，我国的地区差距基本就是经济发展水平和收入水平的差异，因此考察公共教育支出受益归宿的地区差异也能够在一定程度上体现不同收入水平群体间的差异情况。四、我国公共教育支出受益归宿的考察与评价本文首先将我国公共教育支出分为高等教育、中等教育、初等教育三个不同阶段，这也是目前可得的我国官方统计数据中的划分方法，其次选取学校数量、在校学生数量、专职教师数量三个指标来反映公共教育支出的受益归宿。本文特别设置了“受益比”这一指标，来讨论我国公共教育支出受益归宿的地区分布是否公平。其计算方法是将每个地区的学校数量、在校学生数量、专职教师数量三个指标占全国总量的比例，与该地区人口占全国人口比例进行比较，如果结果为1，则表明该地区获得的公共教育支出实际受益是公平的，如果结果大于1，则表明该地区的实际受益“过多”。关于地区的划分，本文按照我国官方（国家统计局）的统一标准，分为东、中、西三个地区，这一划分标准与地区整体经济发展水平大致相对应，具体如表1所示。根据这一标准，我们将全国31个省、自治区、直辖市2007年的高等教育、中等教育、初等教育三个阶段的学校数量、在校学生数量、专职教师数量数据进行了统计整理，然后按照三个地区进行汇总，最后计算出各个地区占全国总数的比重。数据来源为《中国统计年鉴（2008卷）》和《中国教育统计年鉴（2008卷）》，数据处理结果如表2、表3、表4所示。在获得以上结果之后，再逐一计算出三个地区高等教育、中等教育、初等教育的“受益比”，结果如表5所示。从以上数据及计算结果可以看出，我国公共教育支出受益归宿的地区分布因三个不同的教育阶段而有着较大差异。经济发达的东部地区获得的公共高等教育支出受益相对较多，三个指标的受益比均高于1，但东部地区占全国人口的比例为43.52%，这可以说明东部地区从我国公共高等教育支出中的实际获益是“过多”的。经济发展水平相对落后的西部地区从我国公共高等教育支出中的实际受益相对较少，三个指标的受益比均低于1，表明西部地区的实际获益“过少”，与其人口比例不相符。我国公共初等教育支出受益归宿的地区分布与高等教育相反，东部地区从我国初等教育公共支出中的实际获益较少，三个指标均低于1，其中学校数量的受益比只有0.71，是所有指标中最低的。经济相对落后的西部地区是我国公共初等教育支出的最大受益者，三个相关指标的受益比均高于1，其中学校数量和在校学生数量的受益比分别为1.33和1.18，是所有27个受益比指标中最高的。中部地区在三个教育阶段所有9个指标的受益比均接近1，而且同一教育阶段中三个指标之间能够相互“平衡”，表明中部地区从我国公共教育支出中的实际获益情况与其人口比例相一致。五、结论及引申对于我国政府公共教育的地区差异问题，一般认为投向东部经济发达地区的教育经费要多于中、西部地区，从而造成了地区差异。由于受教育水平是个人进行人力资本投资和整体生产技术水平进步和效率提高的必要条件，因此很自然的结论便是，我国的公共教育支出在地区间的分布是不合理的，不仅没有起到缩小地区差距的作用，反而在加大区域之间的发展不平衡，而且这种作用是长期的。相对于支出这一角度，实际受益归宿情况能够更合理地反应政府公共支出的实际效果，政府之所以对教育进行大规模地投入，其最终目的并不应该在于投入本身，而是在于实际受教育程度的提高。按照本文上述的讨论和数据分析，对我国公共教育支出可以得到如下几个结论：1.我国在初等教育、中等教育两个层次的政府公共支出是偏向于经济相对落后的中、西部地区的，而且在这两个地区当中又更有利于西部地区。中、西部地区有关初等教育的6个受益比指标均高于1，西部地区受益比平均值为1.2，远高于全国平均水平。公共中等教育受益归宿的地区分布与初等教育相类似，只是在程度上略有差别。教育的公共物品属性随着教育程度的上升而减弱，初等教育阶段的公共物品属性是最强的，这也是世界各国对于初等教育普遍实行免费义务教育的重要原因。我国东部地区的初等教育的普及已基本完成，在这种情况下，将教育资源更多地投向收入水平较低的经济欠发达地区是十分合理的，这也是通过政府之手来缩小我国经济发展和收入水平的地区差距的应有努力之一。2.从我国政府在高等教育层次的公共支出中受益相对较多的是东部地区，学校数量、在校学生数量、专职教师数量都接近全国总量的一半，同时三个指标的受益比也都超过了1。这首先是由于我国高等院校在地理分布上就是东部地区较多，占全国总数的47.19%，这种状况是长期形成的，而且短期内不会有很大的改变，这也是我国高等教育地区差异的重要原因。其次，我国的高等教育自1989年以来从免费制逐步过渡转变为收费制，高等教育至少是受教育者本人和政府公共支出共同负担的，但在本文选取的三个指标中无法体现二者的区别，因而不能将这种结果完全归因于政府在高等教育资源分配上的不合理。院校所在地的整体社会经济发展水平会直接影响高等院校对学生和教师的吸引力，因此如果要提高中、西部地区高等教育方面的实际受益比例，缩小与东部地区的差距，就必须在学校设置、招生名额分配等方面作出根本性的改变。3.本文考察了我国公共教育支出的受益归宿在东、中、西三个地区间的分布，选取了学校数量、在校学生数量、专职教师数量三个指标作为公共教育支出受益归宿的指标，相对于政府在公共教育方面的支出而言，受益归宿这一考察角度可以更加合理客观地体现公共教育支出的实际效果，最终结论也有所不同，这对于客观评价我国公共教育支出的效果、提高政府公共教育支出的效率等均有一定参考意义。收稿日期：2009-06-22注释：①Stigler,G.J.,"Director'sLawofPublicIncomeRedistribution",JournalofLaw&Economics,1970,13(1).pp.1-10.②Fernandez,R.andRogerson,R.,"IncomeDistribution,Communities,andtheQualityofPublicEducation",TheQuarterlyJournalofEconomics,1996,111(1).pp.135-164.③Gramlich,E.M.andRubinfeld,D.L.,"MicroEstimatesofPublicSpendingDemandFunctionsandTestsoftheTieboutandMedian-VoterHypotheses",TheJournalofPoliticalEconomy,1982,90(3).pp.536-560.④孙文杰：《地方政府财政支出结构与公共品供给机制剖析——基于城乡差异视角的实证研究》，《当代财经》2008第1期。⑤蒋洪、马国贤、赵海利：《公共高等教育利益归宿的分