湖南棚户区改造问题研究

湖南棚户区改造问题研究

棚户区改造作为改善民生的重点工作，不仅是重大民生工程，也是重大发展工程，对于有效提升城镇综合承载能力、促进经济增长与社会和谐具有重大战略意义。本调研报告认真总结、分析湖南棚户区改造成绩，揭示改造过程中出现的主要难点和问题，在充分借鉴长沙成功经验的基础上，提出相关对策建议。一湖南棚改成绩和长沙棚改经验总结自国家推行棚户区改造工作以来，湖南省委、省政府把棚户区改造作为改善民生的重中之重，先后编制出台了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见》《湖南省棚户区（危旧房）改造规划（2013～2017年）》等政策文件及规划，明确了2013～2017年全省完成改造各类棚户区（危旧房）150.54万户的任务。在狠抓项目建设和要素支撑上，建立了保障性安居工程建设动态项目库管理制度，实行保障房新增建设用地计划单列，加大财政资金投入，吸引国开行838亿元的融资支持。在一系列机制创新和措施实施下，2010～2014年，全省各类棚户区改造开工建设116.7万套，累计完成投资1158.75亿元。2015年，全省计划开工各类棚户区改造31.75万套（其中，城市棚户区改造27.77万套、国有工矿棚户区改造1.39万套、垦区棚户区改造2.59万套）。截至6月底，各类棚户区改造开工建设20.96万套（其中，城市棚户区18.94万套、国有工矿棚户区0.45万套、垦区棚户区1.57万套），开工建设数占棚户区总任务的66.01%，占保障性安居工程的40.43%；完成投资262.67亿元。在全省棚户区改造工作中，长沙棚改的正面效应尤为突出，其成功经验对湖南全力推进棚改工程具有十分重要的借鉴作用。1.立足规划，实现有机棚改一是坚持规划先行。长沙将棚户区改造与经济社会发展总体规划、土地利用规划、城市总体规划等相结合，高起点高标准规划空间布局，基于城市设计条件完成棚改项目的设计方案，其中重点体现“四增两减”，即增加公共绿地、增加公共空间、增加配套设施、增加支路网密度，减少居住人口密度、减少开发强度。二是探索有机棚改。长沙在推进棚改项目建设中，坚持“不大拆大建、不破坏街巷体系、不破坏居民生态、恢复建筑风貌、改善居住条件”的原则，综合运用保护、改造、经营等措施，着眼延续和传承城市历史，不断增强其承载功能。2.鼓励货币化补贴、多渠道棚改安置一是推行货币化补贴模式。2008年长沙推出了经济适用房货币补贴的改革尝试：向低收入无房户及低收入住房困难户每户分别给予8万元、5万元补助；对改制企业职工，过去没有享受房改政策的，每户增加补贴2万元。2014年，长沙对棚户区改造中选择货币补偿且他处无房同时未申请住房保障的被征收对象，每户补贴15万元。二是扩大安置房源渠道。长沙坚持因地制宜、区别对待，采取就地建设、置换建设、集中建设等途径多渠道筹集安置房源。在住户安置上，充分考虑群众的不同诉求，通过集中建设廉租住房、建设产权共有形式的保障性住房、回购商品房等方式实现棚户区住户的住房解困。3.优化征收方案，完善基础配套一是补偿方案创新和改革。在长沙黄兴路棚改项目中，确定了以“市场评估、货币计价、提供房源、分类安置、政策支持”为核心的补偿方案。房屋评估采取1+X的模式，由一家评估机构牵头，各地块分别由依法选定的评估公司独立实施评估；创新评议机制，让被征收对象共同参与和监督；筹建房源服务中心，研发选房软件，实行集中一站式电子审批，为棚改项目提供优质服务。二是完善配套，提质城市。长沙棚改坚持“完善配套、同步建设”的原则，对于旧城区中配套建设滞后、环境脏乱差的区域，按照规划方案实施改造后增加教育配套用地、停车场、支路和绿化广场。同时，对于城市核心区域，如滨江新城、中山西路、东牌楼等大型棚户区改造项目，将棚改与城市提质相结合，积极引入万达等大型商业地产项目，建造一大批城市综合体。4.加大投入，增强统筹长沙在公共财政预算和政府性基金预算编制和执行中，增大财政统筹力度，加大对棚改项目的资金投入，并设立市棚户区改造专项资金。同时，由市城市建设投资开发集团、长沙先导区投资控股有限公司及各区指定的区级出资人，共同出资注册“长沙市棚改投资有限责任公司”，作为全市棚改项目承接银行贷款的统贷平台。为鼓励各区县的积极性，城区内棚改资金实行“市级统筹、综合平衡”，对区政府组织实施的棚改项目由市、区按照8∶2的比例共同分担盈亏。按照计划，棚改资金主要来源于城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、住房公积金增值部分、棚户区改造范围内的土地出让收入及社会捐赠等六大渠道。二湖南棚改存在的主要问题和难点1.拆迁资金压力重目前，湖南棚户区改造已经进入“啃硬骨头”阶段。经过连续5年的大规模的建设，商业价值高、易于开发运作的项目大多改造完毕，剩下的主要是商业开发价值低、市场空间小的“硬骨头”项目。对这样一些棚户区，居住其中的居民自筹资金能力很弱，由于经济效益欠佳的项目的资金占用时间长，资金回笼较慢，开发商参与的积极性不高。因此，资金筹措主要依靠政府。而从资金来源分析，抛去中央财政、国发行的融资支持外，资金的大头依然压在地方政府身上，而湖南各市州基本上“吃饭财政”，资金筹措压力大。另外，改造任务重，增加了资金筹措压力。根据湖南“两房两棚”建设目标任务，2013～2017年，湖南规划完成各类棚户区（危旧房）改造150.54万户，其中2015年要完成31.75万套，2016～2017年要完成73.24万套，改造数量多、任务艰巨。随着城市中心区域用土越来越紧张，棚改出现向城市郊区和外围扩展的趋势，新建、改造老旧配套设施的资金需求巨大，资金收支难以平衡。2.拆迁安置压力大一是企业拆迁搬移成问题。拆迁过程中，因涉及企业土地资产，需要企业、单位给予支持配合，但对于经营不善、处于停产或者倒闭阶段的企业而言，拆迁搬移需要大量的资金，难以承受垫付压力，以致拆迁难以顺利进行。部分企业或单位在拆迁后需要异地重建，但因为土地置换受指标制约，搬迁难以完成。二是因需拆迁的房屋年份久远或其他因素，部分拆迁户无法提供房产证，因此在房屋确权和安置方面也存在较大的问题。三是拆迁安置房建设滞后。近年来，随着城市大规模开展拆迁改造，拆迁安置房的建设明显滞后，对于城郊结合部的拆迁户而言，租房收益受损，其参与拆迁的积极性不高；而对于经济困难户而言，拆迁后的租房费用难以承担，且产权调换后的购房差价以及新房装修等费用，会带来很大的压力。四是国家鼓励棚户区改造货币化安置，但至今未出台鼓励货币化安置的具体可操作性意见，不利于各地拆迁安置工作的开展。3.拆迁纠纷矛盾频现一是由于拆迁政策和方案的细化工作不到位，拆迁居民对改造项目和拆迁补偿不了解，以致拆迁户积极性不高，拆迁进程缓慢。二是拆迁过程中部分地方政府无原则地让步，致使拆迁户追求利益最大化。在拆迁之初，为了在规定的时间内完成拆迁任务，对于部分拒绝评估和签约的拆迁户，拆迁单位在拆迁补偿方面给予大幅让步，比如给予其在安置房的选择、面积大小的增补等方面优于其他拆迁户的条件，这些行为直接影响拆迁工作的正常进行，负面影响较大。三是拆迁户漫天要价的行为没有得到有效制止，耽误项目进程。个别“钉子户”的强行阻挠造成改造项目搁置的情况时有发生，而未及时采用依法强制拆迁措施造成损失进一步扩大。4.拆迁安置后续管理问题凸显随着棚改安置区的陆续竣工，棚户区居住条件得到明显改善，但也出现了许多问题，其中环境卫生条件差、安置住户杂、治安秩序乱等逐渐凸显。一是基础设施未完善，比如道路的通行、供电供水供气没有及时保障等等，给棚改安置区居民日常生活造成不方便。二是许多住户将安置房随意租让，造成出入人口多且杂，小区治安管理难度增加。三是群众将棚户区的生活方式直接移至棚改安置区，私自改造结构、从事商铺经营，占用绿化带、公共通道，肆意开耕菜地、养殖禽类等，形成独特的“高层棚户区”风险。三对策建议为进一步推进湖南新型城镇化建设，做好棚改工程项目，在借鉴长沙成功经验的基础上，从规划布局入手，重视落实保障措施，创新补偿模式，完善公共服务功能，将社会建设与保障和改善民生密切结合，将“以人为本”的理念落到实处，真正实现“居者有其屋”的目标。1.规划先行，合理调整城市空间结构棚户区改造作为城市改造开发建设的一部分，涉及社会、经济、政治、文化等各领域，须完成人口转移、地域转换、生活方式变化等一系列重大转变，因此在棚户区改造开发与城市开发建设保持整体一致的基础上，要重视其可持续性，坚持区域规划布局先行，对每一棚户区块进行功能区分定位，强调以人为本，以民众需求为本，注重现实性、长远性和差异性。在不断改造过程中，要处理好新城开发和棚户区改造的关系，合理调整城市空间结构，在促进新旧区协调发展中，将棚户区改造与土地资源整合相结合，与促进就业、提高人民群众生活质量相结合。2.加强调查登记，认真落实改造前保障措施一是开展对棚户区待拆房屋的调查登记工作。结合房屋产权登记、常住人口登记及人口普查等工作，全面做好待拆迁棚户区居民房屋状况的调查，切实了解拆迁居民的现实困难和问题，比如待拆房屋权证是否一致、贫困家庭经济困难程度、违法建筑的确认等，统一研究解决方案。二是坚持“先落实安置，再征地拆迁”的原则，优先确定一批安置房源，有效解决经济困难或有安置需求拆迁户的住宿问题。在预备安置房源中，加大政府采购力度，鼓励推广住宅产业化项目或回购空置商品房的方式，缩短建设周期和降低项目成本。三是创新评议机制。通过招标或协商选择第三方评估机构参与棚改项目拆迁方案的设计、评审，以及补偿标准选择方案的确定。发挥个体积极性，让拆迁居民介入拆迁、补偿方案的论证和制定中，允许拆迁家庭自愿选择安置方式，增强政策实施的灵活性。四是严格拆迁管理，加大依法拆迁的力度。严格规范项目审批制度，避免因商业利益过度扩大棚户区范围。建立项目排查、分析、反馈、处置风险等工作制度，强化棚改项目风险管控。依法依规做好阳光拆迁，对提出无理要求、漫天提价等做法，拆迁单位在多次做思想工作无效后，可上诉至法院（建议由上级法院或异地法院进行裁决），在法院判决下达后依法实施拆迁。3.以民生为本，创新改造和补偿模式一是引入市场机制，将棚户区改造与推动城市经济转型结合起来。以土地置换为依托，通过提高商业配套比例、项目容积率、财税补贴额度等，吸引有实力的社会资本进入棚改项目，支持棚户区改造。二是改善民生，将棚户区改造与住房保障统筹结合。打通棚户区改造与保障性住房之间的通道，在棚户区改造中选择经济适用住房、限价商品房、共有产权房、租赁安置房等安置方式，针对棚户区住户的不同情况，做出合理的政策安排，切实解决拆迁家庭的住房保障问题。三是以灵活机动为安置原则，加大试点力度，提高棚改货币化安置比例。另外，建议湖南尽早出台具体可操作的货币化安置奖励措施，特别是对省市税费退减、返还这方面给予明确。4.设立改造基金，确立灵活的资金保障机制一是建议参照长沙、青岛的做法，设立棚户区改造基金，来源主要包括公共财政预算安排、土地增值收益、省市转移支付等。建立资金保障体系，在财政预算安排、土地收益返还、项目贷款之间实行年度动态调控，确保棚户区改造资金盈亏平衡。继续加大省级财政补贴力度，以政府资金撬动和引导社会资金参与。二是加大金融创新和信贷支持力度。积极争取国开行开发性金融支持，将政府信用、金融信用、个人信用有机结合，创新融资模式。加大对金融机构和其他投资者的筹资力度，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与棚改项目，有效引导商业银行通过开辟专门通道、提供贴身服务等，“留住”拆迁客户，为其提供有特色的金融产品，从而增大棚改项目的商业回报率。5.统筹安排，逐步完善棚户安置区的公共服务功能一是完善棚户安置区的基础设施配套和环境综合整治，同步建设供水、供电、供气、通信、污水与垃圾处理等市政基础设施，逐步完善商