第三讲行政窗口指导与政官角力第一节内阁

第三讲行政：窗口指导与政官角力

第一节内阁关于行政权归属的讨论日本宪法第65条规定：“行政权属于内阁。”加强首相权限的方案：

自民党的方案

民主党的方案背景：（1）对官僚支配政治的不满。（2）对内阁决定时的全体一致原则的不满。问题：是否会出现“首相独裁”？内阁的组成和责任——日本宪法第66条规定：“内阁按照法律规定由其首长内阁总理大臣及其他国务大臣组织之。内阁总理大臣及其他国务大臣必须是文职人员。内阁行使行政权，对国会共同负责。”

背景：在二战结束前的29名首相中，有山县有朋、东条英机等14人是职业军人出身。对于“文民”含义的不同理解——（1）不包括职业军人和现役自卫队成员（2）不包括有过职业军人经历者和现役自卫队成员（3）不包括有过职业军人和现役自卫队经历者（4）不包括有过职业军人的经历、且深受军国主义思想影响者。日本政府实际上采取了第四种解释。案例。关于首相公选制的讨论——日本宪法第67条：“内阁总理大臣经国会决议在国会议员中提名。此项提名较其他一切案件优先进行。当众议院与参议院对作出不同的提名决议、根据法律规定举行的两院协议会亦不能得出一致意见时，或者在众议院作出提名的决议后，除国会休会期间不计外，在十日以内参议院仍不作出提名决议时，即以众议院的决议作为国会决议。”众议院和参议院在首相指名问题上发生分歧的案例。关于“首相公选制”的讨论——小泉内阁的“思考首相公选制恳谈会”在2002年的报告书中汇总了三个具体的方案。慎重论：这一制度和总统制十分相近，其与天皇制的关系会成为问题，而且会否定政党政治。中曽根康弘的方案提出，在众议院选举时，各个政党有义务公布首相候选人，以此来实施一种“实际上的首相公选制”。国务大臣的任免——第68条：“（1）内阁总理大臣任命国务大臣。但是其半数以上必须从国会议员中选拔。（2）内阁总理大臣得任意罢免国务大臣。”明治宪法时期，首相和阁僚都由天皇任命。战后宪法强化了首相的人事权。但首相的人事权仍然受到自民党内惯例的制约。改变这一风气的是小泉纯一郎内阁。众议院解散权——第69条：“内阁在众议院通过不信任案或信任案遭到否决时，如十日内不解散众议院则必须全体辞职。”首相常选择对本党或自己有利的时机解散众议院。宪法第7条规定解散众议院是天皇的国事行为，其根据“内阁的建议和承认”进行，因此，首相拥有实际上的众议院解散权。内阁不信任案只能向众议院提出。向参议院则可以提出追究首相或者阁僚政治责任的问责决议案。问责决议案不具有法律约束力。参议院的“首相问责”决议2008年6月11日，日本参议院全体会议通过对福田康夫首相的“问责决议”。首相问责决议是参议院追究首相政治责任，与众议院的内阁不信任决议不同，前者不具有法律效力。但在野党可借决议通过为名，拒绝出席首相参加的众参议院全体会议“首相缺位”时的处置——第70条规定：“当内阁总理大臣缺位，或众议院议员大选后第一次召集国会时，内阁必须总辞职。”2000年4月，日本首相小渊惠三病倒及逝世前后，日本国会发生的“第70条争论”。避免政治空白的“看守内阁”——第71条规定”：“发生前两条情况时，在新的内阁总理大臣被任命之前，内阁继续执行职务。”所谓“前两条情况”指的是：（1）众议院通过不信任决议案，或者否决信任决议案，在10天之内不解散众议院时；（2）首相空缺时；（3）众议院选举后国会召开时。看守内阁能否出台新的政策或解散议会？首相的权限——第72条规定：“内阁总理大臣代表内阁向国会提出议案，就一般国务及外交关系向国会提出报告，并指挥监督各行政部门。”中曾根康弘认为，这一部分和宪法第73条中关于内阁事务的规定中包含“处理外交关系”，因此可以作为自卫队参加多国部队的依据。内阁的职权——第73条规定：“内阁除执行一般行政事务外，执行下列各项事务：1、诚实执行法律，总理国务。2、处理外交关系。3、缔结条约，但必须在事前，或根据情况在事后获得国会的承认。4、按照法律规定的准则，掌管有关官吏的事务。5、编制并向国会提出预算。6、为实施本宪法及法律的规定而制定政令。但在此种政令中，除法律特别授权者外，不得制定罚则。7、决定大赦、特赦、减刑、免除刑罚执行及恢复权利。”关于内阁权限的争论——第3项“缔结条约”。根据日本政府1974年的统一见解，需要国会承认的条约仅限于需要采取新的立法举措和财政支出或者是政治上比较重要的条约。社会民主党前党首土井佐贺子认为：“是否需要经过国会批准的判断权应该是属于国会的。”第72、73条之外的内阁的其他职能——（1）对于天皇国事行为的建议和承认（第3、7条）；（2）最高法院院长的指名（第6条第2款）；（3）召集国会临时会议（第53条）；（4）支出预备费（第87条）等。署名权——内阁会议是签字会议？日本宪法第74条：“法律及政令均由主管的国务大臣署名，并必须有内阁总理大臣的连署。”法律的“进出”都需要阁僚的署名。阁僚中谁来签名由内阁法制局决定。（其中的奥妙）国会通过后如果大臣和首相拒绝签字？关于公诉阁僚的限制性规定——第75条规定：“在职国务大臣，如无内阁总理大臣的同意，不受公诉。但此项规定并不妨碍公诉的权利。”立法目的。至于首相成为公诉对象时，则由首相自己判断是否同意接受公诉。“不受公诉”是否意味着“不受逮捕”？第二节中央政府机构改革一、战后日本中央政府行政机构的沿革战后日本中央行政机构的沿革大致可以划分为以下几个阶段：第一阶段：战后初期至1950年代战后初期，美国占领当局为了防止日本再次成为美国的对手，对日本实行了民主化改造。在国家权力分布方面，规定实行三权分立和议会内阁制。对中央政府行政机构进行了重组，至1952年形成了战后日本中央政府行政机构的基本框架。第二阶段，经济高速增长时期（20世纪50年代至70年代前半期）在这一时期，为了推动经济高速增长，同时适应经济高速带来的新的行政需求，日本对中央行政机构进行了调整：第三阶段，经济低速增长时期（20世纪70年代以后）日本经济进入低增长期，财政状况开始恶化，行政改革作为一项用来应付财政赤字的措施再次引起极大关注。1981年再次成立了“临时行政调查会”。第二次临调提出调整部分省厅内部机构，改革中央和地方行政职能等建议。第四阶段，联合政权时期（1993年8月以来）1993年夏，自民党长期执政的“55年体制”瓦解，日本进入了多党联合执政时期。1996年1月，桥本龙太郎出任首相，提出了“六大改革”主张，其中包括将中央政府机构从22个减少至11个，强化内阁的功能。二、改革前日本中央政府机构的特点1、官僚主导2、条条分割三、中央政府机构改革的目标和内容首要目标——“确立政治主导的行政模式”。1998年6月，日本国会通过了《中央省厅等改革基本法》，规定了改革中央政府行政机构、强化内阁的职能以及重组各个省厅的方针、具体方案以及实施改革的步骤。1999年7月，日本国会通过了有关中央行政机构改革的17项法案；同年12月，国会又通过了有关中央行政机构改革实施的61项法案。2001年1月6日，新的中央行政机构系统全面开始运行。改革的主要内容：1、强化政治对行政系统的控制力以及首相对政府的集中控制能力。（1）修订《内阁法》，强调行政应该根据“国民主权”的理念，行政权属于基于主权者国民委托而成立的内阁；明确规定首相具有就“与内阁的重要政策有关的基本方针”的创议权。从机构、体制以及人事采取措施：一是通过适当调整和设置阁僚会议以及设置特命担当大臣职位等措施加强内阁的职能；二是加强内阁官房的组织和职能。三是加强首相对内阁官房的控制。四是设立了内阁府。内阁府本部除其他机构外，还设有四个有关重要政策领域的会议，即经济财政咨询会议、综合科学技术会议、中央防灾会议以及男女共同参与会议。五是在各省厅（即中央政府工作部门）中设立副大臣。大幅度精简各省厅的“政策审议会”。2、调整中央政府各省厅之间的职能分工、精减机构废止按照“权限”设置中央行政机构的做法，改为从综合性“任务”的角度来设置机构。由此，由内阁大臣担任首长的省厅级行政机构的总数由原来的22个减少为12个。确立了协调省厅之间政策的机制和程序。建立政策评估机制。3、创设“独立行政法人”制度将部分行政机关改为独立行政法人，让其根据“公正和效率”的原则自主设定目标和开展活动。4、简政放权，精减机构通过省厅重组、设置独立行政法人、将国家邮政事业和国有森林管理事业等分离出行政系统、进一步将政府行政事务委托给民间组织、裁减人员编制、放松政府管制以及实行地方分权等措施，从职能、体制、编制三个方面实现中央行政机关的“减肥”。三、改革的评价目的——强化保守政治力量对国家行政管理的控制权，提高整个国家行政管理的效率和应变紧急状态的能力，以高效能地应对在谋求大国化过程中遇到的挑战和需求。改革后遇到的主要问题——（1）在内阁更迭频繁的背景下强化内阁和首相的职能、增加政治任命的职位，会影响政策的连续性和稳定性。（2）在行政技术化大背景下大量通过政治任命任用官员，会降低决策的理性程度。（3）一些特命担当大臣的职能与相关省厅之间存在着重叠。第三节规范行政程序改革一、改革的背景“行政指导”手段的运用，对于提高日本政府的行政效能曾经发挥了重要的作用。泡沫经济崩溃之后，无论是日本国内还是国内，对行政指导的批评越来越强烈，要求从行政程序法的角度规范行政指导持续的呼声日益高涨。日本国会在1993年11月23日通过《行政程序法》，对行政指导进行规范。二、行政指导的含义1962年，时任日本内阁法制局长官的林修三，行政指导“一般来说是指行政机关就某一行政领域中的事项，作为法令的执行或运用，对特定的个人、法人、团体等，具有强权性命令、强制或者是任意的权力，但是其不以法令依据为基础对上述对象进行指导、劝告和助言，而是不以法令依据为基础，使用希望这样做，或是这样比较好之类的语言，对对象做工作，要求其采取行政机关希望的或要求的做法。”有些学者不同意上述定义，他们认为，行政指导在许多情况下具有事实上的强制力。行政指导的基本依据：来自于法律赋予行政机构在其权限范围就其所管辖事务所依法具有的自由裁量权和权力地位。具体为以下三种类型：第一种是有直接法律根据的行政指导，第二种是有间接法律依据的行政指导，第三种是没有法律依据、但以其职权范围为依据。行政指导的特点——模糊性和不确定性大量的行政指导不具有明确的法律依据，因此人们难以辨别行政指导的权威性来源，进而难以辨别这种指导是否合法、是否处于行政机构的法定自由裁量权之内。行政机关对于行政指导产生的后果是否负有行政责任并不确定。三、行政指导的评价如果承认80年代后期之前的所谓“日本经济奇迹”是在政府政策引导下实现的，承认在发达资本主义国家中日本政府的行政效能相对比较高，承认行政指导是日本政府指导产业发展、调控社会资源的重要手段，那么顺理成章就应该承认，行政指导对于日本经济、社会的发展曾经具有巨大的、积极的推动作用。行政指导被广泛运用并产生成效的原因：从政府行政的角度来看：有助于约减行政对象个数，提高行政效能。它可以帮助政府减少行政诉讼、规避损害赔偿要求。对特定的被指导者（尤其是各种中间组织）在某些阶段也具有许多有利之处：许多行政指导在帮助政府有效地实现自己的产业发展和结构调整目标的同时，也为那些获准优先发展的产业提供更多的方便、带来更大的利益。有助于克服行业内部的无序竞争，推动行业组织秩序的形成。有助于保证现有企业经营的稳定，提高新建企业的生存能力。“行政指导”的主要问题：虽然对政府机关和民间企业均能带来某些方便，但比较而言，它对民间企业的利益的有无和大小是因时因对象而异的。由于政府在实际运作中往往将对企业申请的审批、优惠待遇的提供等与行政指导挂钩，结果使行政指导具有了“事实上的强制力”，影响了企业之间的平等、因此，民间企业对行政指导的态度是矛盾的。四、《行政程序法》的出台1、日本行政环境的变化：经济大国目标的实现，行政指导日益显得多余。来自欧美国家的压力越来越大。国民行政文化观念的变化。行政腐败事件的败露以及“日本官僚优秀论”的破灭。1993年5月日本内阁向国会提交了《行政程序法草案》和《关于完善与行政程序法实施有关的法律的法律草案》。同年11月5日，该法案正式通过。2、《行政程