城市基础设施项目的投资建设

前言城市基础设施是为城市经济发展和市民生活提供便利条件和配套服务的各类设施。具体而言，城市基础设施包括以下几个方面的内容：一是城市交通，如城市道路、桥梁、隧道、地铁、轻轨、汽（电）车、出租汽车、航空、铁路、长途公路运输等；二是环境保护，如垃圾收集和处理、污水收集和处理、防火、防洪、园林、绿化等。此外，还有能源、供排水、邮电通信等。城市基础设施具有以下一些特性：一是使用的公用性。与一般的私人物品不同，所有在其范围内的城市居民和从事生产、运营及其他活动的企事业单位都可使用。二是服务的非盈利性。城市基础设施具有社会化服务的性质，一般都是由政府规划建设的，政府的着眼点是提高城市的整体运行效率，注重于社会效益和环境效益，经济效益仅仅是参考因素。三是投资回收的间接性。地方政府每年投入大量的资金用于城市基础设施建设，除了少数经济效益较好的项目可收回投资和获取合理利润外，大多数项目的建设资金是不可能直接从项目运行收益中收回的，只能依靠政府税费来提供补贴。城市基础设施项目管理是一个崭新而充满挑战的领域，但市面上的书籍对此甚少涉猎，而且大多数以理论为主，对实际工作的指导意义不大。由于作者拥有丰富的项目管理经验，因此本书以案例分析为主，不涉及艰深的学究式理论，对从事城市基础设施投资管理的政府部门、金融机构及实业投资者有一定的借鉴作用。所用案例皆来源于真实的投资项目，但对项目名称、地名、人名及具体数据作了修饰，以免引起不必要的误会。全书共分五大部分：第一部分主要介绍城市基础设施项目投资开发的流程，以让读者对其基本概念有初步了解。第二部分是探讨城市基础设施项目的债务融资管理，重点对G市环城交通项目利用世界银行贷款及S污水处理系统工程项目融资的经验进行研究，分析其成功经验及不足之处。第三部分主要介绍城市基础设施项目法人招标的操作程序，并结合H省P电厂项目法人招标的案例进行具体分析，对项目法人招标的优缺点进行综合评价，并提出其发展策略。第四部分着重介绍企业并购的关键要素，并分析亚能电力控股有限公司在收购美国Saith(中国)控股有限公司过程中，如何对企业价值进行评估。第五部分主要汇集了重要投资法规，供读者在实际工作中参阅。

目录TOC\o"1-3"前言 0第一部分城市基础设施项目的投资建设 4第1章城市基础设施项目的投资开发程序 51.1项目投资开发 5项目建议书阶段 5项目可行性研究报告阶段 51.2项目法人组建 61.3项目建设 8建设模式 9招标投标 111.4项目资金筹措 14股东担保贷款 14股东委托贷款 15项目融资 15企业债券 171.5城市基础设施的主要项目合同 17工程建设合同 18购售电合同 20并网调度合同 21运行维护合同 21燃料供应合同 21附录1：某中外合资建设电力项目的股东协议书 22第二部分城市基础设施项目的债务融资 26第1章国内城市基础设施项目的债务融资 27第2章环城交通项目利用世界银行贷款的经验研究 312.1项目实施背景及概况 312.2世行贷款的法律文件及资金管理制度 322.3项目防范外汇风险的具体措施及存在问题 34附录1：世界银行简介 40第3章S污水处理系统工程利用项目融资方式的经验研究 423.1项目背景及一般情况 423.2项目融资方式的基本框架 433.3项目融资结构与选择贷款银行 443.4对项目融资方式的评价 473.5项目融资的发展策略 49第4章发行市政债券为城市基础设施项目融资 51的可行性及运作构想 514.1国外市政债券运作概况 514.2发行市政债券的必要性和可行性 524.3地方政府发行市政债券的具体操作 55第三部分城市基础设施项目的法人招标 61第1章城市基础设施项目法人招标与BOT方式的比较 621.1BOT的基本概念 621.2BOT项目的基本框架 631.3BOT项目在中国的实践 64广东沙角B电厂 641.3.2广西来宾电厂B厂 651.3.3四川成都市自来水六厂B厂 661.3.4北京开发区污水处理厂 661.4项目法人招标与BOT方式的区别 67第2章城市基础设施项目法人招标的合同框架 692.1主要项目合同 692.1.1咨询合同 692.1.2产品或服务购买合同 692.1.3供应合同 702.1.4运营和维护合同 702.1.5保险合同 702.2特许权项目协议 70第3章城市基础设施项目法人招标的具体实施 753.1项目法人招标的基本程序 753.1.1资格预审阶段 753.1.2招标文件编制阶段 78投标人准备标书阶段 783.1.4开标与评标阶段 793.1.5协议确认谈判阶段 803.1.6审批及完成融资阶段 813.2项目法人招标的案例分析 81项目概况 82投标人简介 82评标结果分析 83附录1:H省P电厂BOT项目法人招标文件 89附录2:亚能电力控股有限公司投标文件 92SHARETRANSFERAGREEMENT 110附录3:H省计委与亚能电力控股有限公司签订的《投资协议》(即《特许权项目协议》) 123附录4:C银行为H省P电厂出具的履约保函 131附录5:H省P电厂上网电价构成及调整公式 134附录6：H省P电厂投资价值分析报告 137附录7：H省P电厂的设计、采购、施工承包服务交钥匙合同（EPC合同） 147第4章城市基础设施项目法人招标的发展策略 2174.1对项目法人招标的初步认识 2174.2项目法人招标的发展策略 218第四部分城市基础设施企业的兼并与收购 220第1章外商在华投资状况分析与外资并购前景预测 2211.1外商在华投资历史回顾 221第2章城市基础设施企业并购的关键要素 2252.1外国投资者的投资动向 2252.2选择合作伙伴的基本步骤 2262.3尽职调查可以揭示许多问题 2272.4交易的“中止因素”和“破坏因素” 2302.5八个关键成功要素 231第3章城市基础设施企业并购的定价法则 233附录1：亚能电力并购Saith（中国）控股公司的分析报告 237附录2：H省P电厂项目尽职调查之法律意见书 257第五部分重要投资法规及文献汇编 273附录1：国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知 274附录2：关于实行建设项目法人责任制的暂行规定 277附录3：境外进行项目融资管理暂行办法 282附录4：国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知 285附录5：上市公司收购管理办法 288附录6：外商投资产业指导目录 302附录7：中华人民共和国招标投标法 322参考文献 338

第一部分城市基础设施项目的投资建设

第1章城市基础设施项目的投资开发程序

城市基础设施项目是一项庞大而复杂的系统工程，从其开发到建成投产往往历时数年，耗资巨大。政府、项目发起人(通常为投资者)、银行、建设承包商、运行承包商、原材料料供应商以及工程咨询顾问、财务顾问等项目建设的参与方在项目中紧密合作、共担风险、分享利益，促使投资项目最终得以顺利完成。随着我国法律的不断完善以及法制化进程的不断深入，律师作为项目的法律顾问也开始进入到城市基础设施项目的开发、建设及投产的全过程中，并扮演着越来越重要的角色。长期的实践证明，律师的参与对合法有序地顺利推进项目开发，降低项目的建设运营风险具有重要意义。本章以电力项目为例，阐述城市基础设施项目投资开发的具体运作流程，其他类型的城市基础设施项目（如交通、环保）与此大同小异，可以参考其运作规范进行完善。1.1项目投资开发项目建议书阶段项目建议书一般应包括以下方面的内容：项目提出的必要性及依据；产品方案、拟建规模和建设地点的初步设想；资源情况、建设条件、协作关系、设备或技术引进的国别及厂商的初步分析；投资估算、资金筹措及还贷方案设想；项目进度安排；经济效益和社会效益的初步估计，包括初步的财务评价和国民经济评价；环境影响的初步评价；结论及附件等。城市基础设施项目在报送项目建议书时，一般需同时附送金融机构贷款意向书（如需要申请贷款），以及由各投资方所签署的合资或合作意向书。合资或合作意向书是指投资各方就共同投资、开发某一项目初步达成一致意见的文件。通常情况下，意向书仅表明投资各方对投资的意向，并不对投资行为作出具体的规定，为此，投资各方可能在意向书中规定该意向书对任何一方均不具有约束力。但作为投资各方就项目投资开发及各个环节开展工作的依据，项目发起人以及各级地方政府往往十分重视意向书的签署。项目可行性研究报告阶段可行性研究报告应由项目法人通过招标投标或委托方式，确定有相应资质或等级的工程咨询（设计）单位承担，一般应包括以下方面的内容：项目概况；项目建设的必要性；市场预测；项目建设选址及建设条件论证；建设规模和建设内容；项目外部配套建设；节能、节水；环境保护；消防和劳动安全；机构设置、劳动定员和人员培训；项目实施进度计划；招标投标；投资估算与资金筹措；经济效益及社会效益；结论及建议等。同时，应附上环保部门对项目环评大纲的批复和国土部门核发的《建设用地通知书》复印件。此外，利用银行贷款进行融资的项目还应附上有关银行的贷款承诺函。本阶段的合同、协议或意向性文件只需经相关方草签即可，一般只有在项目的可行性研究报告经过计划行政主管部门批复后方可正式签署和生效。除上述文件外，根据国家计委2001年第9号令《建设项目可行性研究报告增加招标内容以及核准招标事项暂行规定》的规定，建设项目在上报项目可行性研究报告时应增加有关招标的内容，具体内容包括：项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料等采购活动的具体招标范围（全部或者部分招标），拟采用的招标组织形式（委托招标或者自行招标），拟采用的招标方式（公开招标或者邀请招标）。经项目审批部门批准，在报送可行性研究报告前已先行开展招标活动的，应在报送的可行性研究报告中予以说明。1.2项目法人组建我国对基本建设项目推行项目法人责任制。就城市基础设施项目而言，项目法人责任制是指投资项目出资者根据国家有关法律和法规组建项目公司，由项目公司依法负责项目的策划、资金筹措、建设、管理、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，并享有相应权利，实行责权利相统一的制度。根据目前的规定，新建投资项目在项目建议书批准后，即应及时组建项目法人筹备组织，具体负责项目法人的筹建工作，项目法人筹备组织由项目的投资方派代表组成。有关单位在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组建方案。在项目法人的组建过程中涉及较多的法律事务，包括策划并确定项目公司的组建方案；起草股东协议（在外商投资项目中称为合资或合作合同）和公司章程，处理在相关合作谈判中产生的法律文件以及受托办理公司登记等法定手续。一般来说，项目公司的组建方案具备以下要素：投资各方；项目法人的组织形式（目前内资项目法人只允许以两种形式存在：有限责任公司和股份有限公司）；项目法人组建方式，即项目公司为新成立的项目公司还是以原已存在的企业法人承担项目法人的职能；投资各方对注册资本的出资比例以及项目法人的性质。在确定项目公司的组建方案时下列问题需要予以注意：股东协议和章程

内资项目为保证项目公司设立及项目前期开发工作得以顺利和按计划进行，并明确各投资方在此过程中的责任和义务，在实践中投资方通常都会签署一份股东协议。股东协议主要规定项目的投资额，项目公司的注册资本以及各投资方的出资和融资义务、项目的前期开发工作、项目前期开发建设的模式等，因其侧重点的不同，在实践中股东协议也多被称“出资协议”。股东协议不仅是一种出资协议，也可以是投资方以后签署项目公司章程的约束性文件。股东各方签署的公司章程是项目公司成立的必备要件，其生效时间为项目公司成立之日，即公司在工商部门设立登记之日。公司章程中必须具备一些法定条款，这些条款包括：公司名称和住所；公司经营范围；公司注册资本；股东的姓名或者名称；股东的权利和义务；股东的出资方式和出资额；股东转让出资的条件；公司的机构及其产生办法、职权、议事规则；公司的法定代表人；公司的解散事由与清算办法。在起草上述条款时，必须遵守公司法及其他相关法律对于上述内容的强制性要求，以便公司章程得以顺利通过工商部门的审查。(二)城市基础设施项目的项目法人亦可为外商投资企业，包括中外合资经营企业、中外合作经营企业和外商独资企业。当外资(包括港、澳)投资超过25%时，则需考虑成立中外合资经营企业或中外合作经营企业。根据目前法律的有关规定，中外合资经营企业为有限责任公司性质，即必然为企业法人；而中外合作经营企业则既可以为企业法人亦可以为非企业法人形式存在，但作为城市基础设施项目的项目公司，其仍必须为企业法人。由国内投资者投资城建项目的项目法人与外商投资城建项目的项目法人在公司的设立与经营方面的差异主要体现在以下几个方面：设立程序外商投资城市基础设施项目在组建项目公司时，中外投资方必须签署合资或合作合同，且在上报项目建议书时即需提交投资方的合资或合作意向书；并且，在外商投资的城市基础设施项目中投资方需经外经贸部门或其授权部门批准并获得外商投资企业批准证书后，方可到工商部门办理工商登记，成立项目公司。内资项目公司的设立无上述程序要求。章程和协议外商投资项目公司的公司章程必须根据投资各方所签署的合资/合作合同制定，如有不一致时以经外经贸部门审查批准的合资/合作合同为准(包括其后的变更)。而内资项目公司的设立及运营均以工商局核准的公司章程为依据。（3）注册资本出资按照公司法规定，公司的注册资本必须在公司成立时全部到位。外商投资项目公司的注册资本可在项目公司成立后的一定时间内分期或一次性到位(具体时间将视注册资本的多少依法确定)。以电力项目为例，由于在项目公司的注册资本按不低于投资总额的20%设定，通常数额巨大，而项目公司在成立之初并不需要投入大量的建设资金，因此为有效地避免或减少因注册资本金大量沉淀而增加投资方的资金成本，内资项目公司通常采用逐步追加、变更公司注册资本，换发营业执照的办法来解决。（4）公司机构内资项目公司按照公司法的规定设立，其组织机构应包括股东会、董事会（或执行董事）、监事会（或执行监事）和总经理等，其中股东会为公司的最高权力机构。而外商投资项目公司系依外商投资企业法设立，无需设立股东会和监事会，董事会为公司的最高权力机构。（5）回收投资当项目法人为中外合作经营企业时，根据现行法律规定，经财税部门批准，允许外方在继续承担股东责任的前提下，通过一定的方式提前回收投资，即在项目公司终止前回收投资，而对于内资项目公司，一旦项目公司成立，任何一方均无权撤回出资，除非项目公司解散。（6）税收政策与内资项目公司相比，外商投资的项目公司目前尚享有一定范围内的税收减免的优惠政策。1.3项目建设项目建设阶段的关键工作在于：(1)选择确定建设管理模式，起草相关的法律文件；(2)工程招标及评标工作。1.3.1建设模式以电力项目为例，目前开发建设主要有三种模式，即业主自行管理模式、总承包模式和工程管理承包模式。随着我国加入WTO，国际工程建设管理的经验和惯例正逐步被我国城市基础设施领域广泛采用。(1)业主管理模式业主管理模式也是传统的基本建设项目建设管理模式，即由投资方组建的项目公司（业主）自行选择工程的设计、材料供应、设备供应、施工、安装调试、监理等单位并分别与之签署合同，负责对整个项目的建设过程进行管理。在业主管理模式下，业主通过对各类合同的管理来最终达到项目管理的目的。在城市基础设施项目投资多元化，特别是大量社会资本涌向电力项目投资的背景下，为了弥补业主在专业人员及建设管理经验上的不足，目前一些电力项目中采用了委托建设管理的模式，即由业主委托一家专业的建设管理单位代表业主对业主所签署的一系列项目合同进行管理并监督此类合同的执行，类似于国外的业主工程师，同时负责业主委托的其他一些本应由业主执行的与项目建设有关的工作。委托建设管理模式减轻了业主的负担，可以帮助业主较好地实现项目的建设目标，但从法律性质上而言，委托建设管理模式只是业主管理模式的一种变化，并不能改变业主对项目建设承担全面管理责任的事实。在业主管理模式下，由于各个合同分别签订，所有合同均由业主(或其受托人)负责管理，就产生了各个合同之间接口的问题。从风险管理的角度而言，由于各个合同主体均对业主负责，就会产生一定的合同接口风险。因此，在业主管理模式下要求各个项目合同主体相互紧密配合才能保证整个项目得以顺利完成。因此在起草、签订合同时需要特别注意使各个与项目建设有关的合同之间能够做到相互衔接，紧密配合。但是电力项目建设过程中每天还是会产生不同的无法预知的问题，通过合同完全划分各个合同主体的责任或风险界线并不现实，大量不同的合同及合同主体的存在，不可避免地造成责任相互交叉或落空，由此产生的风险及责任则只能由业主承担。总的来说，在业主管理模式下，业主必将承担一些无法转嫁或难以转嫁的项目建设风险。(2)交钥匙承包模式（EPC方式）为减少业主管理模式下业主所承担的风险，国际上在基础设施项目建设兴起的过程中产生了交钥匙承包模式的项目建设管理模式。美国在20世纪60-70年代由于独立发电厂(IndependentPowerProject，简称IPP)出现而首先采用了这一模式。交钥匙承包模式是指业主将包括项目设计(包括概念设计)、设备采购、土建施工、设备安装、技术服务、技术培训、试生产直至整个项目建成投产的全过程均交由独立的建设承包商负责的一种模式，承包商将在“固定工期、固定价格及保证性能质量”的基础上完成电力项目的建设工作。业主与承包商之间为此签订的合同一般称为交钥匙承包合同，也称“一揽子项目合同”，或“总承包合同”。交钥匙承包模式一般具有如下特点：①由于交钥匙承包模式下的承包商兼具业主管理模式下项目公司的一部分职能及施工单位的职能，并对业主承担全面的管理责任，因此，它必须对整个建设过程进行充分有效的协调。一般地，交钥匙承包模式下的承包商对项目所涉行业的技术有较充分的掌握和理解，并具有很强的项目施工管理能力。而业主将通过合同管理对对承包商进行监督和管理。②交钥匙承包模式就其字面含义，即为在项目完工并可投入运行时方才移交给业主，承包商提供的服务应包括自项目开工起至项目完工投产止的全过程服务。在此情况下，业主对工程建设的参与应当仅限于合同管理及对施工质量的监督管理。承包商对工程建设过程享有较充分的自主权，业主除按合同规定外不得进行任何干预。

③交钥匙承包模式是一项固定工期的建设模式，承包商对项目的整体交付时间承担责任，除非合同另有规定，否则业主不得要求承包商提前或推迟工期。因此，业主对工程项目的投产基本上有一个比较准确的评估，从而使整个项目的商业计划更有保证。④交钥匙承包同时也是一种固定价格的建设模式，除非发生合同规定的情况，合同价格在整个合同期内一般是固定不变的，除非出现合同中规定的范围变更或不可抗力等有限的原因外，否则合同价格不得予以调整。因此，业主对工程造价有一个比较客观的了解，使工程投资控制能得到有效保证。⑤在交钥匙承包模式下，业主承担的责任主要包括征地、政策处理、生产准备、筹措资金并按合同进行支付，由于承包商独立承担了全过程的建设任务，从而使业主有更多的精力与时间解决应由其负责的工作，如果由于此类问题导致工期延长或价格超支应由业主自行负责。(3)工程管理承包模式工程管理承包模式是区别于上述两种方式的一种新的工程建设模式。在该模式下，业主通常将合同全部承包给“工程管理承包商”，再由工程管理承包商将工程分包给有资质的各个分包商。在该模式下，工程管理承包商承担的是一种工程管理责任，不再承担具体的施工责任。为了增强管理承包商的效率管理，在项目公司与管理承包商之间通常有一份风险分担协议。管理承包合同通常采用成本加酬金的方式确定合同价格。工程管理承包模式使咨询工程公司有可能参与项目承包，发挥其工程建设管理的优势。但是，我国目前采用这种模式的项目还不是非常普遍，这既有习惯问题，也有法律环境的问题。1.3.2招标投标根据招标投标法及其他有关法律法规的规定，在城市基础设施项目的建设过程中，项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料、服务等的采购，必须按照有关法律通过招标方式进行。随着招投标活动法制化的迅速推进，招投标活动中律师的作用也逐渐得到招投标活动参与各方的重视。加强法律观念，提高法律意识，对于规范基本建设项目招标投标活动，维护招投标活动当事人的合法权益，保障招投标市场的正常秩序有着重要意义。国家计委和司法部对律师参与大中型项目招投标活动中的法律业务十分重视，曾以司办通字〔1998〕第6号文指出：律师从事基本建设大中型项目招标投标法律业务是指为招标数额较大或采取国际招标的建设项目的招投标文件、合同文本提供咨询；审查、修改、制作相关法律文件，以及就招标文件最终文本出具法律咨询意见书等活动。为了保证国家投资的效益和安全，项目法人或招标代理机构应当聘请律师就招标文件和有关合同文本出具法律咨询意见书。

根据有关法律法规的规定及作者本人参与城市基础设施项目招标投标的经验，在招标投标活动中一般应注意以下几个方面的问题：（1）招标范围城市基础设施项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：

①施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；

②重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；

③勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；

④单项合同估算价低于第①、②、③项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。（2）可行性研究报告中的招标内容根据国家计委2001年第9号令的规定，除了经项目批准机关同意在可行性研究报告批复前进行招标的以外，城市基础设施项目上报的可行性研究报告中应包括以下招标内容：招标范围；招标的组织形式（委托招标或自行招标）；招标方式（邀请招标或公开招标）。经项目审批部门批准，在报送可行性研究报告前已先行开展招标活动的，应在报送的可行性研究报告中对招标情况予以说明。（3）招标方式招标分为公开招标和邀请招标两种方式。根据现行有关规定，全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的城市基础设施项目，原则上均应当进行公开招标。对于国家及省、自治区、直辖市一级重点项目，不适宜公开招标而需采用邀请招标方式的，应经国家计委或者省、自治区、直辖市人民政府批准。（4）评标标准和方法根据现行的有关规定，在招标过程中评标委员会应当根据招标文件规定的评标标准和方法，对投标文件进行系统地评审和比较。招标文件中没有规定的标准和方法不得作为评标的依据。并且招标文件中规定的评标标准和评标方法应当合理，不得含有倾向或者排斥潜在投标人的内容，不得妨碍或者限制投标人之间的竞争。上述规定的目的在于防止招标人无根据地对投标文件进行评价，避免暗箱操作。这就要求招标人在编制标书时应根据自己的实际需要在法律允许的范围内确定必要的评标标准和方法，否则将给以后的评标工作带来困难并可能无法选择到最符合招标人要求的投标人。（5）投标保证金要求投标人在投标时提供投标保证金是法律赋予招标人的一项权利，但是为了避免挫伤投标人的投标积极性或者给投标人带来过多的额外负担，招标人在确定投标保证金的金额时不宜过高。对于未中标的投标人的投标保证金，招标人应在与中标人签署相关合同后5个工作日内退还，而不得在招标文件中随意要求延长投标保证金的有效期，中标人的投标保证金可以抵为履约保证金。（6）问题澄清我国法律允许招标人对招标文件进行澄清或修改，也允许投标人对投标文件进行澄清。招标人对招标文件的澄清或修改应在投标截止日15天以前通知投标人；招标人可以在评标过程中要求投标人对投标文件中含义不明确的内容作必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容，投标人应当对招标人提出的问题进行必要的澄清或说明，否则招标人有权拒绝该投标。对于投标人在投标文件中以类似“希望”或“建议”等词语提出的问题，招标人应要求投标人说明其性质，即是否为对招标文件的偏差，而不宜置之不理，以便公正地做好评标工作，避免给以后的合同签署及履行带来不必要的麻烦，但是如果招标人在招标文件中即已说明对于投标人以类似“希望”或“建议”等词语提出的问题，招标人将不视其为投标人提出的偏差并不在合同中予以考虑时，招标人可不予理会。（7）投标人资格现行招投标法律规定，投标人必须具备承担招标项目的能力及良好的资信状况，同时，招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查。但是招标人在设置资格条件时不得不合理地限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。（8）国际惯例与我国的招投标法律国际上对于招投标的运作已有一些比较成熟的作法，比如联合国示范法、世行指南、亚行导则、欧盟指令等都对招投标有较为具体的规定。我国现行的招投标法律也在很多方面借鉴了上述规定。有必要强调的是招标文件的编制依据问题，目前的招标文件很多是根据上述一些国际惯例而制作的，其规定虽然大部分与我国招投标法律的规定是一致的，但有时也会有冲突。而根据我国的招投标法律，国内的招标项目必须遵守现行的国内招投标法律，只有使用国际组织、外国政府贷款、援助资金的项目才可以适用不同于国内招投标法律的其他有关招投标条件或程序的规定。也就是说通常情况下，招标人并不能以遵守国际惯例为由来规避国内招投标法律的相关规定。因此，为了遵守法律的规定，在编制一般项目的招标文件时必须依据国内招投标法律的规定进行，只有在国内法没有规定的情况下才可以根据国内法的立法精神及原则借鉴国际惯例中的有益经验。1.4项目资金筹措城市基础设施项目不仅是技术密集型项目，也是资金密集型项目，投资方自身的资金实力通常不足以满足项目总的资金需求。从现代企业防范经营风险的角度而言，即使投资方拥有足够的资金，也不会将过多的资金投入到一个项目当中去。通常，投资方提供项目资金总需求的一定比例作为项目公司的注册资本，注册资本与项目总投资之间的差额通过对外融资解决。目前，国内城市基础设施项目总投资中除注册资本以外的资金主要通过股东担保贷款或委托贷款的方式解决。在此方式下，投资方在项目经营过程中所承担的风险与其采用全额出资下相差无几。采用这种方式主要原因有以下几个方面：首先，我国银行在长期的计划经济模式下未能形成项目风险评估体系，导致无法通过国际上通用的项目融资方式向项目提供资金。其次，投资方的投资渠道不畅，在长期计划经济体制下形成的条块分割局面还未能得到突破，如投资方自有资金富裕，与其存银行不如采用委托贷款方式，以提高资金的使用效率，增加企业收益。第三，我国有关法律法规的规定，导致采用项目融资方式或项目债券方式在法律上有一定的障碍，如项目融资下的资产抵押需要对现行担保法体系进行修改、现行法律存在对企业债券发行条件的限制等。1.4.1股东担保贷款股东担保贷款就是指由股东各方按各自的出资比例对项目公司向银行的借款提供担保。在这种贷款模式下需要注意以下几个问题：(1)贷款银行的实力状况，由于城市基础设施项目的资金需求量非常大，而且资金能否按时到位直接关系到项目的建设进度和工期，若银行不能按计划提供资金则很可能会给投资方造成巨大的损失（包括预期的利润损失、违约赔偿等），因此在选择贷款银行时必须慎重考虑其履约能力，如果条件允许的话，采用银团贷款应不失为一种较为安全可行的办法。(2)保证责任，在股东担保的情况下，贷款银行有时会提出由股东各方对贷款承担连带保证责任，也就是说在项目公司不能按期归偿还债务时，银行可以向任何一家股东或多家股东提出要求清偿全部债务的请求，然后由已承担清偿责任的股东向项目公司或根据各股东所应承担的保证责任向其他股东追偿。这种保证模式增加了银行贷款的安全性，但却加大了股东，尤其是实力较强的股东的风险。(3)提款计划，借款合同中的资金提取计划应与项目建设进度对资金的需求计划一致，以便最大限度地节省财务费用，并尽可能要求贷款银行同意能根据具体情况灵活地修改提款计划。1.4.2股东委托贷款股东委托贷款是指由股东方委托银行或信托投资机构向项目公司提供贷款，需要指出的是委托贷款虽然使用的是股东方（委托人）的资金，但却是以银行或信托投资机构的名义贷出的，即在委托贷款中贷款人是银行或信托投资机构，而不是股东。股东委托贷款通常不需要保证人，除非委贷双方另有约定，贷款人亦不对借款人迟延还款或无力还款向委托人承担任何责任。1.4.3项目融资除了上述两种传统的融资模式以外，近来，国内的城市基础设施项目也在尝试其他的融资模式，项目融资就是其中的一种。(1)项目融资的概念项目融资是指以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得无追索权或有限追索权的贷款无追索权的项目融资是指贷款人对项目发起人无任何追索权，只能依靠项目本身的资产和现金流量来保证贷款偿还的融资方式，即使项目实际运作失败，债权人也只能要求以项目本身的财产或盈余偿还所欠债务，而对项目以外的资产无追索权。具体的运作流程将在本书第二部分第3章中详细论述。纯粹的无追索权项目融资是无法作到的，由于项目资产的变现能力受到限制（特别是道路、桥梁、电站等项目的资产，往往很难变现），以及项目本身的赢利状况受到各种不确定性因素的影响等原因，仅仅依靠项目自身的资产和未来现金来偿还贷款本息，债权人的利益将很难得到保障。有限追索权项目融资即项目发起人需承担有限债务责任和义务的项目融资，这种有限性表现在时间上的有限性、金额上的有限性和对象上的有效性。当项目不能完成或经营失败，项目本身的资产或收益不足以清偿债务时，债权人就有权向这些担保人进行追索。各个担保人对项目债务所负的责任，仅以其各自所提供的担保金额或按有关协议所承担的义务为限。(2)项目融资的担保结构在项目融资中，项目本身的盈利前景是通过一系列的合同安排加以体现的，除通过建设承包合同以保证获得一个性能合格，并且工期固定的项目以外，贷款人最为关注的是针对贷款的担保结构。通常在城市基础设施工程项目融资中所涉及的担保主要有：A、项目资产抵押在项目融资下，贷款人会要求将项目所有资产(包括今后不断形成的资产)全部抵押给贷款人。此处的抵押与一般正常的抵押相同，但由于项目资产是不断形成的，而我国现行法律尚未对浮动设押作出规定，因此，在实际操作中项目资产抵押将需要采用一些变通方法来实现。B、合同权益质押合同权益质押是由业主将其在各项目合同项下的权益全部质押给贷款银行。主要包括总承包合同权益质押、购电合同权益质押、保险合同权益质押、运行维护合同权益质押、燃料供应合同权益质押、设备供应合同权益质押等。在总承包合同权益质押情况下，贷款人通常会要求对工程建设承包合同的全过程进行监控，这种监控主要是通过由贷款人审查批准建设承包合同来实现的。在项目融资条件下的建设承包合同一般要求具有下列条款：在承包商原因导致性能不能达到最低标准要求时，承包商应承诺全盘购买该项目；如果业主怠于履行其在建设承包合同项下的权利义务时，贷款人应有权直接介入该合同，接管业主在该合同项下的权利义务。以电力项目为例，在购电合同权益质押情况下，由于购电合同是电力项目收益的保证，如果没有购电合同电力项目就无法产生收益，从而会危及项目贷款的偿还，因此在项目融资条件下的购电合同应明确以下条款：上网电力电量得到保证；上网电价如果不能弥补成本支出时的处理方法；如果由于购电方原因导致购电合同终止时，购电方应以按合同规定公式计算的价格购买整个项目；如果售电方怠于履行购电合同，则贷款人有权直接介入该合同，并接管售电方在该合同项下的权利义务。C、超支承诺在项目融资中，贷款人为防止因工程项目超支导致项目无法继续建设，一般要求项目的发起人或其提供的其他第三方作出承诺，当项目超过投资估算时，超出部分将采用增加出资或由其他第三方提供资金的形式予以补足。D、账户监管为了控制项目业主合理开支，保证拥有足够的资金以还贷款人的贷款，贷款人一般要求对账户加以监管。账户监管也可称之为账户质押，是指项目业主仅在贷款人指定的银行开设一个账户，该账户项下资金的流出是按照贷款人同意的方式进行的。同时，在项目运营期内，在该账户内应至少保留足够的偿债准备金，至少保证偿还一期贷款的还款金额。E、股权质押所谓股权质押是指各投资方将其在项目业主中的股权全部质押给贷款人。股权质押的是投资方在贷款偿还之前不得将其股权予以转让。股权质押后，对于利润分配有两种处理方法，一种是经贷款人同意方可进行利润分配；另一种是利润分配不受影响，但各股东分配所得的利润应存入受贷款人监管的账户中，其使用、处分应受贷款人监管。除上述担保之外，在项目融资下，贷款人一般均要求项目所在地或项目主管政府部门出具一份政府支持函，以表明政府对项目建设及成功运营所需的外部环境提供支持。理论上讲，政府支持函不具有政府担保的效力，但由于该支持函实际上是一种以政府信用为基础的承诺，因而对贷款人而言，其效力甚至比担保手段更为可靠。项目融资在操作上，主要是担保结构方面，目前在我国法律上还没适当足够的依据，影响了这种较为先进的融资模式在我国的应用和发展。

1.4.4企业债券企业债券就是指工商企业发行的债券。按照1993年8月国务院颁布的《企业债券管理条例》，企业债券是指企业依照法定程序发行，约定在一定期限内还本付息的有价证券。关于企业债券的具体操作，将在本书第二部分第4章中详细阐述。1.5城市基础设施的主要项目合同城市基础设施工程项目的开发过程，从某种意义上讲，就是各种项目法律文件的设计、起草、谈判、签署以及执行的过程。以电力项目为例，这些项目合同主要包括：合资/合作合同(内资项目一般称“股东协议”)、公司章程、工程建设合同、融资文件(如贷款合同、保函、抵押、质押合同等)、购电合同、并网调度合同、运行维护合同、燃料供应合同等。这一过程中最主要的工作是项目文件及项目合同结构的设计、起草、谈判及签署。由于城市基础设施工程项目专业性较强，因此，在此过程中需要法律、财务、技术等各方面的人员充分合作，方能设计和制定出逻辑严密并具有较高针对性和可操作性的合同，也才能在合同的谈判中充分保护当事人的合法权益。下面就电力工程项目中所涉及的一些典型合同进行简单的介绍。1.5.1工程建设合同鉴于总承包合同涵盖了电力项目建设的设计、施工、采购、调试及性能考核等各个方面，现以总承包合同为例，说明工程建设合同的基本特点：

1、承包商的选择根据我国现行法律，业主应通过招标的方式选择总承包商。总承包商在选择分包商时(如设备供应商)也应遵守招投标法律的规定。2、承包商的资质根据现行法律，承担项目建设的总承包商必须具备相应的工程总承包资质。总承包商可以将工程进行分包，但是只应将工程分包给具有相应资质的分包商来执行，对于工程建设的主要部分总承包商必须自行完成，不得分包。分包商不得再将工程进行分包。同时，根据合同法的规定，承包商不得将项目主体部分进行分包。3、对分包商的控制在总承包模式下，虽然承包商有权对部分工程进行分包，但对于分包商的选择业主应进行一定的限制。4、固定价格在总承包合同中，合同价格常常是固定的，除非出现范围变更或法律变更情形，否则在合同期内不允许变更合同价格。这种价格模式对业主来说可以尽可能地避免价格调整的风险，而且操作起来比较简便。但是，对于总承包商而言，则要求在报价时能够较为准确的预测出合同的工程量以及其他可能影响合同价格的因素，风险比较大。5、付款总承包合同中的付款模式一般分为两种模式，一种是月/季进度付款，一种是里程碑付款。两种模式下，业主均应在工程开工前支付一部分预付款(一般为合同价格的5%--20%)，预付款主要用于总承包商进行建设工作的准备。在工程完工后，合同价格的一部分(一般为合同价格的5%-10%)将作为质保金，在质保期满后予以支付。合同价格的其他部分将作为进度付款或里程碑付款的依据。从严格意义上来讲，里程碑付款模式也是进度付款的一种，即以工程量为依据的进度付款，而月/季进度付款是以时间为依据的进度付款。在里程碑付款模式下，总承包合同将规定一系列的里程碑，即工程建设过程中的关键节点。在合同履行过程中，当总承包商完成某一里程碑后，经监理工程师确认即可获得支付相应的款项。而在月/季进度付款模式下，合同中仅规定由监理工程师和业主按月或季核算总承包商的工程量，按相应的工作量进行支付。比较上述两种支付模式，在里程碑付款模式下，业主和监理工程师的工作量相对较小，也不需要对总承包商的工作进行详细的核查，而在月/季支付模式下，业主和监理工程师的工作量相对较大，同时要求业主或监理工程师对总承包商的工作进行详细核查，这就要求监理工程师对总承包商的工作非常熟悉，对整个施工流程非常了解。6、联合承包在总承包模式下，承包商为有效控制和管理风险的目的，往往联合几家承包商(通常是由设计承包商、施工承包商和主设备供应商)进行投标，共同承接工程。联合承包现已成为许多承包商的经营战略之一，这在国内外工程中都很常见，这种模式下，业主为规避自身的风险，一般都要求某一承包商承担牵头方的责任。7、担保在总承包模式下，承包商全面负责工程的建设，业主无法也没有能力对其进行直接控制，因此，为了保护自己的利益，业主一般会要求总承包商提供各种担保，包括履约银行保函、预付款保函、母公司担保、质量保证期保函、潜在缺陷责任期保函等，这也是国际工程承包的惯例，是项目能否取得融资的前提。对于这些，业主一般综合考虑各种担保手段对工程造价的影响及其可获得性选择其中的一种或几种，而承包商通常并没有太大的谈判余地，只能在报价时充分考虑取得业主要求的担保手段所需的费用。8、保险总承包模式下的投保险种一般包括：建筑安装工程一切险、货物运输险、第三方责任险、雇主责任保险、车辆第三方责任险等，具体险种由业主还是由总承包商负责投保将根据实际情况在总承包合同中予以规定，有关完工工期的保险险种近年来也已推出。1.5.2购售电合同购售电合同是规定由购电方购买上网电力电量的合同，其实质是一种特殊产品的买卖合同。购售电合同是保证电力项目生产出的电力电量得以售出的最重要和主要的途径，也是电力项目获取稳定收入的重要手段，因此，电力项目的投资方以及为其融资的金融机构都非常重视购电合同的谈判和签署。一般地，在电力项目完工甚至开工以前即应完成购电合同的签署，特别是在采用项目融资模式的电力项目中，购电合同的签署也是贷款人是否提供融资的一个前提条件之一。购电合同具有以下一些特点：1、购电合同的主体购电合同的签约主体比较特殊，在目前，电网经营部门为发电厂所发电力电量的单一购买者。2、电价的审批根据现行法律，电力属于国家定价的商品，因此购售电双方在合同履行过程中所执行的电价应事先取得物价部门的批准。3、合同的期限为了保证投资的回收、贷款的偿还和获得预期收益，电力项目的业主一般都会要求签署较长期限的购电合同，在有外商投资的项目中，由于其项目本身的特殊性，外方一般会要求购电合同的期限与合资/合作企业期限一致。4、上网电量购售电双方通常会在购售电合同中约定一个年度上网电量，即购电方在某一合同年度应该从售电方购买并且售电方应向购电方出售的电量。但是，基于电网运营的特点，售电方必须严格依照购电方的调度计划来进行电量的生产，否则就可能导致违约。非竞价上网条件下的购售电合同，其实质是一种特殊产品的保证购买合同。随着电力体制改革的深入，各种模式的电力市场正在加快建立。在一种竞争的电力市场内，购售电双方签署的购售电合同与上述购售电合同有着较大的差异。这种购售电合同根据电厂参与竞争的程度及电力市场开放竞争的程度不同而有所区别。如浙江省电力市场，电力电量全额竞争上网，其中一部分将按照合同规定的价格进行结算，另一部分将按照竞争产生的市场价格进行结算，因此，产生的购售电合同就具有差价补偿的意义，一般称之为差价合约。1.5.3并网调度合同并网调度合同是由电厂与电网经营企业签署的有关允许电厂上网发电并由电网经营企业对电厂进行调度的协议，是电厂进入电网进行生产经营活动的准入许可。并网调度合同是保证电网的安全经营运行和电厂的安全生产的前提，在电力项目的开发建设及运营过程中具有十分重要的地位。1.5.4运行维护合同由专业运行维护公司负责项目的运行维护目前已成为一种较普遍的电力项目运行维护模式。在该模式下，项目公司和运行方需签署运行维护合同，运行维护合同的主要内容包括：合同双方、机组的移交，运行方的服务范围和职责，大、中修和技术改造，材料采购，资产核算及管理，运行维护费用的支付，赔偿责任，保险，不可抗力，争议解决，合同期限等。1.5.5燃料供应合同燃料成本的支出是电厂生产运营阶段最大的一项成本支出，燃料及时、按量、优质的供应是保证机组得以安全经济运行的前提条件。燃料供应合同也是电力项目中的主要合同之一，在一些利用国外融资机构贷款进行建设的电力项目中，燃料供应合同通常也是融资机构特别强调的项目合同之一。燃料供应合同的主要内容一般包括合同双方、合同期限、燃料供应安排、燃料的计量和检验、燃料的交付、燃料的价格与支付、违约责任、不可抗力、争议解决等。在城市基础设施项目中，还有诸如土地使用权出让/转让合同、监理合同/咨询工程师服务合同、设备采购合同、材料供应合同、调试合同等等众多的项目合同，各个项目合同都是项目合同结构中不可或缺的一部分，缺少任何一项合同，都有可能给项目的顺利建设带来巨大的风险。

附录1：某中外合资建设电力项目的股东协议书第一章总则第一条为了促进H省地方经济的发展，扩大境内外经济合作和交流，加快J市2×100MW级机组热电联产技术改造项目的建设，J市电力集团有限公司与亚能电力控股有限公司，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》等有关法律、法规，本着平等互利的原则，通过充分协商，就共同组建中外合资经营企业、建设并经营J市2×100MW级机组热电联产技术改造项目达成共识，特签订本协议。第二章合资各方第二条本协议的合资各方为：1．J市电力集团有限公司（以下简称甲方）地址：＊＊法定代表人：＊＊2．亚能电力控股有限公司（以下简称乙方）地址：＊＊法定代表人：＊＊第三章建设规模第三条本期工程建设为2×100MW级抽汽供热机组。第四章合资公司第四条甲、乙双方以中外合资经营方式成立合资公司，公司名称暂定为电力有限公司（以下简称公司）。第五条公司的注册地在H省J市。第六条公司实行自主经营、独立核算、自负盈亏，具有独立法人地位。第七条公司的组织形式为有限责任公司。第五章投资总额、注册资本、出资比例第八条公司本期项目总投资估算为79361万元人民币（投资总额以最终审定的工程决算为准）。第九条公司注册资本金为19840万元人民币，占投资总额的25%。第十条甲、乙双方的资本金出资额及出资比例为：甲方出资额为7936万元人民币，占注册资本金的40%；乙方出资额为11904万元人民币，占注册资本金的60%。第十一条甲、乙双方认缴的资本金应按照合资合同约定的时间足额到位，由中国注册会计师审验并出具出资证明。第十二条注册资本金甲方以人民币投入，乙方以美元或等值的人民币投入。第十三条公司投资总额与注册资本金的差额，由公司向商业银行融资解决，甲、乙双方按其出资比例分别承担相应融资担保义务。第六章利润分配与外汇平衡第十四条公司税后利润，在扣除按公司章程规定提取的储备基金、职工奖励及福利基金、企业发展基金后，所余利润由甲、乙双方按注册资本金的比例分配。第十五条公司支付给乙方的投资收益，由乙方按照中国有关外汇管理规定自行换汇。第七章组织形式、经营机制第十六条公司设董事会，董事长是公司的法定代表人。第十七条公司实行董事会领导下的总经理负责制。第十八条公司负责电厂的建设和经营。第八章电价、电量销售第十九条公司与H省电力公司签订《并网调度协议》和《电量购销协议》，明确并网调度和电量销售有关事宜。第二十条公司的上网电价按有物价管辖权的部门批准的电价执行。第九章合资经营期限第二十一条公司的合资经营期限为20年，自营业执照批准之日起计算。第二十二条合资期满，双方可提前商定延长合资经营期限或进行清算。第十章协议的生效及其他第二十三条本协议由甲、乙双方法定代表人或委托代理人签字后生效。第二十四条本协议正式签字后，甲、乙双方应尽快成立项目筹备领导小组，负责项目前期工作等有关事宜。第二十五条本协议正式签字后，甲方不能再与第三方就该项目的投资等事宜进行洽谈。第二十六条本协议未尽事宜，由双方另行协商确定。第二十七条本协议于二ΟΟ＊年月日由甲、乙双方在H省Z市签署。第二十八条本协议一式6份，甲、乙双方各执3份。甲方：J市电力集团有限公司法定代表人（委托代理人）：乙方：亚能电力控股有限公司法定代表人（委托代理人）：

第二部分城市基础设施项目的债务融资

第1章国内城市基础设施项目的债务融资国内学者把交通、环保等城市基础设施的融资单独作为一个专题进行广泛深入的系统研究，至今为止还没有出现过，即使在国外也很少见到。通常，学者们都是在研究产业结构问题时给予城市基础设施以少量的篇幅或附带提及，对其融资方式更甚少涉猎。在我国，城市基础设施长期在国家计划控制下，投资由国家财政资金统包，服务价格由国家统一制订，这实际上是一种产品经济的管理方式，很少与市场机制发生联系，价值规律、供求规律、竞争机制等都对城市基础设施的建设和经营不起作用。经过20多年的改革开放，城市基础设施的产业化、社会化、市场化程度有了很大提高，但是相对其他行业来说，其改革进程严重滞后于市场经济体制的发展。很多有识之士认为，今后不论我国对城市基础设施的发展实施什么战略和措施，最根本的一条是必须引入市场机制，充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用。国内对城市基础设施融资理论研究较早并形成一定理论体系的是王辰在1996年出版的《基础产业发展论》。在这本书中，他将交通、环保等城市基础设施归入基础产业的范畴。他提出：“基础产业的融资需要运用市场机制”。王辰认为，随着改革的深入，预算内的投资在全社会投资总额中的比例逐年减少，而预算外的投资，主要是地方投资，其比例却在逐年增长。国民收入分配流程的不断变化，使财政主导型经济向金融主导型经济转变。在这样的形势下，财政支出不仅要收缩范围，从过于宽泛的加工产业撤回财力，集中投资于基础产业（含城市基础设施），而且还应当改变支出方式，要更多地利用市场机制，利用各种间接手段去吸引更多的资金投向基础产业，如利用贴息、补贴、债券等手段筹集基础产业建设资金。因此，需要改变过去单纯依靠国家投资的格局，用市场融资的方式和途径来解决基础产业的筹资问题。建设项目的融资结构分为股权融资和债务融资两大类。股权融资是指项目法人以所有者身份投入非负债性资金的方式进行的融资，从而形成企业的“所有者权益”和项目的“资本金”。《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）规定，建设项目必须按照国家规定实行资本金制度，对不同类型的项目投入不同比例的资本金。因此，股权融资在项目的融资结构中具有强制性。股权融资的特点是：股权融资筹措的资金具有永久性，无到期日，不需归还；资本金是保证项目法人对资本的最低需求，是维持项目法人可持续发展的基本前提；没有固定的按期还本付息压力，由于股利的支付与否及支付额度，视项目投产运营后的经营业绩而定，因此项目法人的财务负担相对较小，融资风险较小；它是债务融资的基础，可为债权人提供保障，增强项目法人的举债能力。基于城市基础设施存在投资周期长、投资规模大、收益率较低等特点，项目法人在筹措资金进行项目建设时，除了投入部分资本金外，一般是通过借用国际金融组织（如世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行）以及国内政策性银行、商业银行的贷款解决大部分资金。与工业项目和商业项目普遍采用股权融资方式不同，城市基础设施建设更多的是利用债务融资方式筹措资金。债务融资是指通过负债方式筹集各种债务资金的融资方式。根据国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设[1996]673号）要求，项目法人必须承担为建设项目筹措资金并为债务融资按照还本付息的责任。与股权融资相比，债务融资具有以下特点：还本付息的现金流出结构固定，法律责任清晰；由于债务资本的固定收益特性，不能分享借款人投资于较高风险的项目所带来的超额收益，因此，债权人不愿意承担经营风险，在债务合约中往往明确限制企业投资于预期收益和风险较高的成长机会，而经营性城市基础设施正好符合上述要求；债务利息在税前列支，在会计帐面盈利的条件下，可以减少纳税支出；资金成本一般比股权融资低，且不会分散对项目未来权益的控制权。因此，对现金流稳定性和可预测性较高、持续期限长的城市基础设施项目，通常以长期债务代替股权，在现金流稳定性程度较高时可以通过直接增加长期债务来增加财务杠杆，在不明显降低资信等级的同时，可以降低资金筹措成本。在城市基础设施的股权融资与债务融资两种方式中，理论界和政府决策部门的认识是不同的。一种思路是主张加强股权融资。比如，王辰主张通过股份制改造筹集发展资金。他认为，股票除了筹集资金的功能外，还具有转换企业经营机制的独特功效，这是债券所无法比拟的，债券纯粹是一种资金筹集手段。为加快城市基础设施的发展，应当优先考虑股份制改造和股票上市流通。这样做，一是可以较快解决城市基础设施的资金约束问题，二是可以减轻国家财政负担；三是可以培育竞争性市场，在一定程度上削弱某些部门的行政性垄断地位。国家计委刘健钧、张长春通过对能源、原材料、运输与邮电通讯三大基础设施领域投资回报率和工业全行业投资回报率的分析比较，认为通过产业投资基金引导民间资金对其进行投资是完全可行的。作为股权融资的一种特殊形式，尽管产业投资基金投资于基础设施项目较难获得超额利润，但市场比较好把握，投资收益较为稳定，投资风险较小。而且，相对于加工制造业而言，基础设施产业的可调控余地相对较大，在政府的必要扶植下，基础设施投资基金试点的成功性较大。因此，发展基础设施投资基金不仅有利于为整个产业体系的升级换代奠定坚实基础，而且在某种程度上是运用政府公共支出之外的社会资金来完成本应由政府公共支出所承担的财政职能。另一种思路则认为债务融资比股权融资的筹资效率更高。袁东在《中国基础设施项目融资与政府财政》一文中认为，与股权融资相比，目前中国基础设施项目的资本市场融资主要是以债券融资为主，为此发行的债券主要包括政策性银行的金融债券、各地市政开发建设公司发行的市政建设债券，以及铁道部、国家电力公司发行的债券等。国家计委投资研究所王元京也建议，要适当扩大地方政府筹措社会基础设施资金的权限。目前，我国只允许中央政府发行建设债券进行直接融资，对于地方政府发行建设债券的政策尚未出台。由于许多社会基础设施属于地方工程，中央政府不可能提供足够的财力支持，因此，应当选择一些经济发展水平较高的、财政实力较强的地区进行试点，允许地方政府发行建设债券进行债务融资。不过，他没有对地方政府发行债券的市场运作提出具体化的方案。其实，无论是股权融资方式，还是债务融资方式，都各有其优点和不足，必须根据项目的实际情况加以灵活运用，尽可能提高融资效率，降低融资成本和融资风险。过分强调任何一种融资方式的优劣都是不足取的。本部分从分析G市两个市政项目的债务融资方式着手，分别对利用世界银行贷款和项目融资两种方式进行综合评价，提出一种新型的债务融资手段即发行市政债券，以期对完善国内城市交通、环保项目的融资渠道作出尝试和探讨。实际上，目前一些项目法人在筹资建设城市基础设施时，仍热衷于政府拨款和股票筹资，认为这些资金是不用还本付息的“无偿资金”，在这两种渠道难以满足的情况下，便考虑政策性银行贷款和商业银行贷款，最后才考虑发债，因为他们认为借国有银行的钱远比借老百姓的钱轻松得多，还款的硬约束也弱得多。应该正确认识债券融资的作用。一是将基础设施债券(主要是指市政债券)视为企业进行城市基础设施项目投资的重要资金来源之一，二是基础设施债券作为企业债券的一种，其一级市场与二级市场的完善有助于我国证券市场的健康发展。

环城交通项目利用世界银行贷款的经验研究D省某市（以下简称“G市”）环城交通项目是该市投资规模最大的城市交通基础设施建设项目，也是G市有史以来利用世界银行贷款金额最多（3亿美元）的投资项目。环城交通项目的全面实施，使G市环城的交通堵塞状况得到综合治理，有力地改善市区交通运输环境，特别是其主要子项东一环工程建成后，使市区车速提高了30%左右，为促进G市经济社会的可持续发展和改善广大市民的生活质量起到重要的作用。2.1项目实施背景及概况为改善G市交通紧张的状况，创造良好的投资环境，1993年3月，G市政府利用日本政府赠款，委派G市交通规划研究所与世界银行选定的亚洲MVA公司合作，开展了《G市交通规划研究》工作。该科研项目的研究成果于1994年7月通过了世界银行和国内专家的评审，并获G市政府的批准认可。在此基础上，世界银行与G市政府签署合作协议，共同确认“G市环城交通项目”为双方合作的城市交通发展项目，由世界银行负责提供总额为3亿美元的低息贷款。G市环城交通项目包括东一环工程、交通管理与安全、公共交通改善、道路维护、机动车污染控制、技术援助及培训六个子项。其中，东一环工程是最主要的子项，全长25公里，设计速度为50－60公里/小时。东一环工程自1998年正式动工后，仅仅用了一年多的时间就全线建成通车。据专家预测，东一环工程以及在建的七条衔接内外环放射线道路建成城市快速交通网络后，G市市区的车速将从现有的15公里/小时提高到25公里/小时。预计整个环城交通项目将于2003年全部竣工。按照国家计委于1998年批复的项目可行性研究报告，环城交通项目总投资61亿元人民币，其中利用世行贷款3亿美元。从项目实施过程中看，由于设计方案的变更导致拆迁工作量大幅度增加，拆迁安置费用一涨再涨，加上借用部分国内商业银行贷款引起的利息费用，使项目总投资大大突破了原有概算。由于项目尚未最后竣工决算，目前还难以确定最终投资额。根据项目可行性研究报告编制单位G市市政工程设计研究院的评估，环城交通项目最主要的子项东一环工程建成后，将产生较好的经济效益和巨大的社会效益。从财务评价方面分析，全部投资的内部收益率（FIRR）为6.25%，稍高于6%的行业基准收益率，投资回收期为15.4年，财务盈利能力偏低。但从国民经济评价方面分析，全部投资的内部收益率（EIRR）为25.16%，经济净现值（ENPV）为373，637万元（按12%的社会折现率计算），对社会发展具有较大的贡献值。基于国家计委与建设部于1993年联合颁布的《建设项目经济评价方法》规定，“运输项目经济评价以国民经济评价为主”，G市市政工程设计研究院认为，虽然该项目财务盈利能力偏低，但对社会的净贡献大，经济评价结论定为可行的建设项目。世界银行有关技术专家也认为，该项目的国民经济效益十分巨大，而且由于国民经济评估的经济效益仅主要计算道路使用者的时间节约效益，而未计入由于基础数据不足或无法量化的下列经济效益：（1）节约运输成本的效益；（2）节约货物在途时间的效益；（3）加速G市城市建设，增加沿途物业的使用价值；（4）增加道路面积，满足了与经济同步发展的车流量的需要，促进地区生产力的发展；（5）完善G市交通环境，为G市迈向国际化大都市的行列创造必要的条件。尽管在项目实施过程中总投资大幅度调增，加上原先设想的按通行次数设卡收费也从2001年起改为实行年票制收费，由此产生的现金流收入的不确定性增加了预测投资收益的难度，从而导致上述的财务评价和国民经济评价与实际情况存在一定的偏差。但单就项目产生的社会效益和环保效益而论，环城交通项目在改善城市生态环境、减少机动车废气排放、减轻城市环城交通压力方面发挥了十分重要的作用。2.2世行贷款的法律文件及资金管理制度1998年5月26日，中国财政部授权代表刘先生与世界银行东亚和太平洋地区副行长让·米歇尔·塞维里诺共同签署了G市环城交通项目的两项重要法律文件，包括《贷款协定》和《项目协议》，宣布启动该项目利用世行贷款的融资活动。按照《贷款协定》，世界银行向G市政府提供了一笔总额为3亿美元的贷款，用于东一环工程等六个子项的货物和服务的合理支出。协定规定，对于已经提取但尚未偿还的贷款本金，借款人应以每一计息期的利率付息，利息的交付日为每年的1月15日和7月15日，利率为六个月LIBOR+0.5%。世界银行规定，提供给G市政府和由G市偿还的本金应以美元计价，在包括五年宽限期在内的二十年期间通过D省收回本金，其中在1999年初至2004年的五年宽限期可只还利息不还本金。按照《贷款协定》中对信贷资金的提取条款，3亿美元世行贷款的具体组成列表如下：环城交通项目利用世行贷款的结构单位：美元类别贷款金额1.工程230，900，0002.货物46，300，0003.咨询服务及培训8，900，0004.未分配资金13，900，000合计300，000，000世界银行有一套严密规范的财务管理制度约束借款人。具体操作过程是：世界银行将借款贷给中国财政部，由财政部转贷给D省财政厅，再由D省财政厅转贷给G市财政局，而G市项目办代表G市政府管理使用世行贷款以及项目的其他配套资金。按照财政部于1997年4月8日印发的《世界银行贷款项目管理暂行规定》，财政部是国务院批准的世行贷款的对外窗口和对内归口管理部门，统一负责全国世行贷款业务的协调与管理工作；地方财政部门是地方利用世行贷款业务的归口管理部门和地方政府的债权债务代表，全面负责当地利用世行贷款的协调与管理工作。以环城交通项目为例，地方财政部门（主要指D省财政厅）参与项目财务管理与监督工作，具体包括：（1）根据财政部的授权负责贷款专用帐户的管理以及贷款的支付与提款报帐；（2）负责贷款的还本付息付费；（3）监督项目配套资金的落实与使用；（4）对项目单位的财务工作进行指导与监督。G市政府偿还世行贷款有充足的资金来源。按照G市国民经济和社会发展“十五”规划，全市国内生产总值将按12%的年均速度增长，预计2005年达到4800亿元（当年价）。在财政预算内收入中，其中的城市维护建设税和土地使用税由G市财政局切块安排给G市建委统筹使用，用于城市交通（包括环城交通项