我国养老保险制度改革与发展

教学目的和要求了解我国城镇养老保险制度改革演进，掌握我国城镇养老保险改革绩效的基本评价以及农村养老保险制度的改革与发展。重点和难点城镇养老保险制度改革绩效评价第一节我国城镇养老保险制度改革一、传统养老保险制度的发展与评估（一）传统养老保险制度的发展脉络1、初创时期（1950—1957）1950政务院《关于退休人员处理办法的通知》（享受范围为旧中国就有退休金的机关、铁路、海关、邮局等单位职工）1951政务院《中华人民共和国劳动保险条例》新中国劳动保险制度建立的标志1953政务院《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》1955国务院《国家机关工作人员退休处理暂行办法》

2、发展时期（1958—1966）

1958年2月国务院《关于工人、职员退休处理的暂行规定》1958年7月《关于现役军官退休处理的暂行规定》1964年3月《关于解决企业退休后生活困难救济经费问题的通知》1966年4月《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》

3、蜕变时期（1967—1977）

劳动部撤销、工会系统瘫痪，社会保险事务无人管理4、修复时期（1977-80年代初）1978《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》1980《关于老干部离职修养的暂行规定》1981《关于严格执行工人退休、退职暂行办法》《关于军队干部退休的暂行规定》（二）传统退休制度的一些特征1、单方负责2、现收现付3、封闭运行4、离岗不离单位5、制度分立（三）对传统退休养老制度的评估1、强调公平权益，增进了劳动者的福利2、解除了城镇职工的养老后顾之忧3、因内在缺陷而不具有可持续性

二、城镇养老保险制度改革背景

1、经济改革动摇了传统养老保险的制度基础1986年《中华人民共和国企业破产法》2、传统退休制度自身的困境3、对外开放让中国看到了世界各国养老保险制度改革的潮流和某些共同的发展取向4、人口老龄化三、我国城镇养老保险制度改革的发展演进1、改革初期（20世纪80年代初—1991）1986《国营企业实行劳动合同制暂行规定》1991《关于企业职工养老保险制度改革的决定》初期强调配套，为国企改革配套

2、改革发展期（1991.6-1995.3）1993《关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》1993《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》1995《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（11条要求）3、全面改革深化期（1995.3-1997《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》1998《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》1998《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》为了解决个人账户“空账运行”、基本养老保险覆盖面低、养老保险统筹层次未能真正实现省级统筹、筹资方式单一等问题2001年12月、2001年7月，国务院分别下发了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》和《关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》补充：试点方案的主要内容

1、基本养老保险制度的基本框架坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老保险费由企业和职工共同负担。从2001年7月1日起，企业缴费部分全部纳入社会统筹基金，不再划入个人账户；职工个人缴费纳入个人账户基金。社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理。社会统筹基金纳入财政专户管理，个人账户基金由省级社会保险经办机构管理和运营。个人帐户基金由用于当期支付改为用于积累，所形成的支付缺口由国家和地方财政按一定比例分别予以补助。

2、基本养老保险实施范围

本省行政区域内的国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及职工；企业化管理的事业单位及职工；城镇个体工商户业主及雇员、自由职业者。3、基本养老保险费的征缴缴费单位应在规定的期限内向社会保险经办机构和地方税务机关双重申报应缴纳的养老保险费金额，并及时向地方税务机关足额缴纳。企业缴纳的基本养老保险费，在税前列支；缴费个人应缴纳的保险费，由所在单位从其本人的工资中代扣代缴，不计征所得税，与统筹部分同步缴费。保险费实行属地征收原则，不得减免，同时针对不同缴费对象还作了具体规定：（1）企业缴费部分企业缴费额以上月列入成本和费用的全部工资总额（后调整为企业实发工资总额）为基数计算，缴费比例一般为企业工资总额的20%左右，高于20%的地区暂维持不变。（2）个人缴费部分职工（含农民合同工，下同）个人缴纳基本养老保险费的比例统一调整为本人缴费工资的8%，并全部计入个人账户。自由职业者、城镇个体工商户业主按本人缴费基数的18%缴纳，其中8%计入个人账户，10%划入社会统筹基金；城镇个体工商户从业人员按本人缴费基数的8%缴纳，全部计入个人账户；城镇个体工商户业主按全部从业人员缴费基数的10%缴纳，划入社会统筹基金。

4、个人账户的建立及管理个人账户完全由个人缴费及利息构成，个人账户记账利率按基金运营收益率计算。个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，实行省级核算、分级支付的管理体制5、享受基本养老保险待遇的条件（1）职工达到国家规定的退休年龄：男年满60周岁、女工人年满50周岁、女干部年满55周岁；从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动和其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁；因病或非因工致残，由医院证明并经市劳动鉴定委员会鉴定为完全丧失劳动能力的，男年满50周岁、女工人年满45周岁。（2）本人在职期间按规定缴纳基本养老保险费。（3）个人缴费年限（含视同缴费年限，下同）累积满15年的。同时具备上述条件的人员，均可享受基本养老保险待遇，按月领取养老金。

6、基本养老保险待遇的给付基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。建立个人账户前参加工作的人员退休后，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。

在充分调查研究和总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，国务院于2005年12月颁布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发【2005】38号），其核心任务就是要确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度。该决定的颁布标志着我国完善企业职工基本养老保险制度进入了全面推行阶段。2009.12.22国务院第９３次常务会议讨论通过《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，并决定于２０１０年１月１日起实施。第二节我国城镇养老保险制度

改革绩效的基本评价一、改革的主要绩效1、构建了适合我国国情的多层次养老保险保障模式2、基本养老保险实施了社会统筹与个人账户相结合的制度模式3、基本建立起了全国统一的城镇养老保险制度体系4、财务机制得到一定程度的强化5、维系并促进了我国的经济改革与社会发展进程二、改革有待解决的若干问题（一）养老保险隐性债务问题在养老保险制度改革过程中，如何消化与吸收隐性债务将决定改革的成败。这里主要涉及两方面的问题：首先是准确核算旧制度下隐性债务的总量；其次是制定合理的解决方案消化吸收隐性债务。1、从1994年开始，国内外的学者、机构已做过大量研究和测算，但由于测算方法、抽取样本、参数选定等诸多方面的差异，测算的养老保险隐性债务规模大小从1万多亿元到10万多亿元不等2、解决养老金隐性债务的合理性（1）还债与劳动者的历史贡献（2）还债与计划经济体制下的“隐形契约”3、养老金隐性债务偿还的方案设计国际经验：战略性调整（财政补贴、以公共资产抵补、以最小成本补偿转型者、设立名义个人账户）和技术性调整（提高退休年龄、提高缴费率、降低养老金替代率、扩大养老保险覆盖面）4、具体解决方式：国有资产划拨增加税种或提高税率调整财政支出结构发行隐性债务融资债券

（二）养老金缺口问题

1、养老金缺口现状2、财政对养老金缺口的支付状况3、养老金缺口成因人口老龄化；转轨成本的承担问题未得到解决；提前退休；统筹基金收缴率下降导致养老金供款不足；养老保险费征收基数不实；统筹层次低、覆盖面窄；基金管理不佳、增值效率不高4、养老金缺口财政责任分析（1）国外养老保险的政府财政责任实践（2）中国养老金缺口的财政责任分析5、财政支付养老金缺口能力分析（1）财政支出结构调整（2）财政总量增长利用新增财政收入采取其他财政措施：完善现有税种和开辟新税种；划拨国有资产；发行特种国债及彩票6、养老金缺口财政支付的经济效应对经济增长的影响收入再分配效应对居民消费需求的影响完善公共财政体系效应

（三）提高养老保险统筹层次问题1、提高统筹层次的必要性有利于建立统一的养老保险体系（统一制度、标准、征缴、支付标准、管理）；加强基金统一使用；提高基金运营效率；抵御支付风险2、现状：发展缓慢原因：各地间经济发展不平衡；未能在政策上明确各级政府在养老保险上应承担的具体责任；各利益主体的博弈3、解决思路制度改革：统一养老保险制度观念上：树立大保险与可持续发展观扩大养老保险覆盖面努力做实个人账户（四）扩大覆盖面问题现在扩面的重点是农民工、非公有制经济组织从业人员、城镇灵活就业人员影响因素:市场化程度、人均基本养老保险金受益额、地方政府的财政扶持力度、经济发展水平（五）养老保险基金投资运营问题1、拓宽投资渠道2、科学化投资组合3、建立投资风险防范体系4、建立基金监管体系（六）法定退休年龄调整问题（七）多层次养老保险体系构建问题（八）缴费率调整问题（九）养老金替代率的调整机制问题（十）法制建设问题三、养老保险制度改革的研究现状1、养老保险制度的财政收支2、养老保险制度的适用性3、养老保险制度的再分配效应4、养老保险制度对要素市场的影响第三节我国农村养老保险制度的改革与发展一、农村养老现状1、家庭养老2、社区养老3、社会养老（民政部1991年《农村社会养老保险基本方案》）二、农村养老保险制度的发展1、建立的基本原则2、保险对象3、资金筹集4、建立个人账户5、月缴费标准分为十档6、投保人领取养老金，保证期为10年7、基金以县为单位统一管理中国农村社会养老保险制度的发展历程大致可分为三个阶段：第一阶段：1986—1992年，试点阶段第二阶段：1992—1998年，推广阶段第三阶段：1998年以后进入衰退阶段三、基本评价（一）对农村社会经济发展的积极作用1、促进农村经济和乡镇企业的发展2、促进计划生育政策的顺利实施3、适应农村家庭结构与社会结构转变4、有利于农村社会保障体系的构建（二）现实农村养老保障存在问题问题背景：1、土地养老保障不断弱化2、农村家庭养老方式面临挑战3、农村人口老龄化拖累农民改善养老状况4、农村劳动力向城市转移加重家庭养老负担5、农村税费改革冲击集体养老基础农村社会保障制度存在的问题：1、农村社会保障制度亟待发展（城乡分割、失地农民、农民工）2、农村社会保障资金待充实3、农村社会保障体系待健全（项目发展不平衡、体系覆盖面窄、机构效率低下）另外一个角度看问题1、适用的选择性较强，目标人群的实际政策指向存在偏差2、缺乏权威有效的法律法规依据3、缺乏有效的激励机制与稳定的资金来源4、管理监督体制和机制不健全、不规范5、保险基金难以有效运行6、社会保险制度安排中存在矛盾冲突四、推进农村社会养老保险制度建设的理论与政策建议宏观上1、坚持强制性制度变迁方式，加大政府对建立农村社会养老保险制度的推进力度2、加强政府财力支持3、拓宽资金筹集视野，尝试发展以产品换保障等新的方式4、健全基金管理体系5、重视非正式制度的作用，大力培育农民对社会养老保障的认识具体措施：1、改革现行土地制度，再造土地保障能力2、巩固农村家庭养老的基础地位3、搞好农民身份转换过程中的养老制度衔接4、建立社会统筹的农村养老保险框架五、新农保制度从2004年开始，我国一些发达地区尝试建立个人、集体、政府三方筹资、具有统筹保障功能的新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”）。全国开展新农保模式主要有三种类型：第一种是基础养老金加个人账户模式，目前广东省、北京、安徽马鞍山市实行该模式。基础养老金部分个人不缴费，直接由政府财政预算安排，体现了以工补农和以城带乡的战略思路。第二种是个人账户与社会统筹相结合的模式，江苏省南通、苏州、无锡、南京等地实行此模式。本质上是一种仿城“双低”模式，社会统筹基金需要政府筹措或者企业（单位、集体）缴纳。第三种是完全个人账户模式，山东烟台、浙江嘉兴等地推行。个人缴费、集体补助、政府补贴全部计入个人账户。党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，十六届六中全会又提出了在2020年前基本建立起覆盖城乡居民的社会保障体系的基本目标。党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新农保试点。国务院办公厅2009年9月4日下发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，提出2009年试点覆盖面为全国10%的县，以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄农民的全覆盖。（一）国务院【2009】32号文（2009.9）国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见1、基本原则

新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。2、任务目标

探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

3、参保范围

年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。

4、基金筹集

新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

（1）个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

（2）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。（3）政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

5、建立个人账户

国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

6、养老金待遇

养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。

中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。

个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。

7、养老金待遇领取条件

年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。

新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。

（二）新农保的特点1、明确了政府主导的责任2、提出权利与义务相对应3、创新了养老保险模式4、与其他养老保障措施相配套5、强调了基金监督管理规范6、实行有弹性的原则（三）城乡居民养老保险—以郑州市为例2008年7月1日，《郑州市城乡居民基本养老保险试行办法》正式开始实施。435万无单位、无固定收入的城乡年满16周岁以上居民，告别传统的居家养老模式，实现千百年来“老有所养”的梦想。1、待遇——城乡一个标准，首次实现养老保障统筹城乡一体化。该《办法》规定，不论是城镇市民，还是乡下农民，只要是年满16周岁以上的郑州市民，一视同仁，都可以参加。在选择同等交费标准的情况下，城乡居民60岁后将享受同等待遇的养老金。2、交费——七个档次自愿选择，多交费多领养老金。根据郑州市城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入的平均值为缴费基数，2008年郑州缴费基数定为10143元，按此基数的6%到85%七个档次自愿选择为年缴费609元—8622元。自愿参保人员可根据自己的收入情况选择交费。已经年满60周岁以上人群，可以一次性缴满15年养老保险费后，第二个月就能领取养老金。3、转移——三个险种可以相互转移衔接。目前郑州市已实行的有机关事业和城镇职工两种养老保险，加之城乡居民养老保险共三种。为了方便群众参保，三个险种可以根据实际进行相互转移：参加城乡居民养老保险的个人，如符合参加机关事业或城镇职工基本养老保险，只需办理养老关系和个人账户转移，其个人账户转移额为个人缴费的本息之和，缴费年限折算为城镇职工基本养老保险缴费年限。而原参加机关或企业职工基本养老保险的个人，因故失业者，也可申请转移到城乡居民养老保险，缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算。

4、补贴——政府财政按四种方式给予补贴。一是养老保险补贴。对年满16周岁不满60周岁城乡居民在同一缴费年度内正常缴费的，政府给予缴费基数10143元的1.5%养老保险补贴，其中1%计入个人账户，并相应抵缴个人费用，0.5%计入统筹基金。2008年度参保人养老保险补贴152元，其中101元计入个人账户，51元计入统筹基金。按照最低缴费比例6%交609元计算，减去101元，个人就只需缴纳508元。二是一次性参保缴费补贴。对年满61周岁以上城乡居民在本《办法》实施后一年半时间内一次性缴费的，政府给予一次性参保补贴，年龄越大，补贴越多，即年满61周岁城乡居民政府一次性补贴400元;年满62周岁城乡居民政府一次性补贴800元;年龄递增一周岁，政府补贴一次性另增加400元;对年满74周岁以上城乡居民，政府一次性补贴5600元。

三是政府养老津贴。年满60周岁城乡居民按规定缴纳15年的养老保险费后，次月起可领取城乡居民基本养老金，另外还可按月领取政府养老津贴38元(2008年度)。四是专门针对70周岁以上老人的，称作高龄老人基本生活补助。年满70岁缴纳养老保险