我国国有企业公司治理低效率问题研究

我国国有企业公司治理低效率问题研究【摘要】本文从公司董事会结构的独立性和双重性入手，指出我国国有企业拥有较之其他国家更符合理论要求的内部治理结构的制度设计。因此认为，国有企业在公司治理上存在的诸多问题，或是由于外部机制欠缺造成，或是需要外部机制校正。进而提出将解决问题的重点转向外部治理机制。公司治理-[飞诺网]

【关键词】国有企业；公司治理；董事会；外部机制

一、引言

我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度，完善公司治理结构。但是由于国有企业内部治理存在着股东大会流于形式，董事会、监事会功能弱化等问题，导致在对国有企业公司治理完善的研究中，更多地关注公司内部治理结构。然而，我国国有企业的内部治理结构较之其他国家却是最符合理论要求的制度设计，因此，将研究的焦点转向外部治理机制对于完善国有企业公司治理结构更具现实意义。

二、董事会结构的独立性与双重性

关于董事会职能与作用有三种理论，分别是监督理论、关系理论和管家理论。其中监督理论主张董事会组织结构的独立性，关系理论和管家理论主张董事会组织结构的双重性。

董事会组织结构的独立性，主要以代理成本理论与股东价值为理念基础。其基本认识是，公司董事越独立于公司经理，越能对公司经理实施有效监督，越能有效地防止公司经理的机会主义行为、缓解代理成本问题，从而股东利益越得以保障。

在英美法的一层结构，决策步骤合一，公司董事会集决策管理权与决策控制权于一身，但董事会内部区分执行董事与非执行董事，执行董事负责决策管理，非执行董事负责决策控制。在德国、荷兰的二层结构，监管会负责决策控制，经管会负责决策管理，决策控制与决策管理分属两个完全不同的公司机构。在日本、意大利和我国公司法的三角结构，公司经理和执行董事负责决策管理，监事会和非执行董事负责决策控制。

显然，就董事会独立性而言，一层结构远不如二层结构、三角结构彻底。经验表明，特别是在董事会由绝大多数执行董事构成，或者公司CEO与董事会主席由一人担任的情形，一层结构董事会的决策控制与决策管理难以分开。在一层结构下，董事会兼具决策控制与决策管理职能，董事会独立性大打折扣。在二层结构，监管会与经管会属于完全不同的机构，职能与作用不同，各自的成员亦完全不同，监管会成员不得兼任经管会成员，公司CEO不可能同时兼任监管会主席。因此，在二层结构下，决策控制与决策管理能够做到真正分开，董事会组织结构的独立性得以充分体现。在三角结构，虽然董事会独立性亦如英美一层结构董事会存在不彻底问题，但另设完全独立于董事会之外的监事会专司监督职能。于是，在三角结构下，董事会兼具决策控制与决策管理职能，监事会起决策监督功能，从而得以确保董事会组织结构独立性。从理论上讲，三角结构的独立性应不亚于二层结构。

董事会组织结构的独立性强调公司决策管理与决策控制的分离，董事会组织结构的双重性则意味着公司决策管理与决策控制的统一，董事会兼有决策管理与决策控制的双重身份。与董事会组织结构的独立性以契约理论为基础不同，董事会组织结构的双重性以管家理论为基础。

管家理论强调董事会组织结构的双重性，认为执行董事应当充分参与董事会，应当赋予执行董事更大权限，让执行董事拥有更大的权利与能力参与影响公司决策。按照管家理论的解释，非执行董事往往不具备执行董事所拥有的专业技能与内部知识，不能为公司决策做出有效的贡献，执行董事才是公司决策的力量源泉。执行董事参与董事会有利于董事会决策的科学性与合理性。

按照管家理论的标准，董事会应当由绝大多数的执行董事构成，公司CEO与董事会主席应合二为一，真正践行决策管理与决策控制的统一。显然，一层结构较二层结构更符合管家理论提出的董事会组织结构的双重性标准。三角结构则与一层结构在董事会组织结构的双重性要求上有着相同的品质。

三、我国国有企业董事会、监事会制衡机制分析

从公平与效率的角度分析，董事会组织结构独立性着眼于公平价值，假定人性本“恶”，强调公司管理者权力运作的监督制衡；董事会组织结构双重性着眼于效率价值，假定人性本“善”，否认监督制衡的重要性。

用董事会理论度量现实世界中的董事会组织结构，英美一层结构最符合董事会组织结构的双重要求，但却最不符合董事会组织结构的独立性要求。与英美一层结构相反，德国、荷兰二层结构最不符合董事会组织结构的双重性要求，但却最符合董事会组织结构的独立性要求。无论从监督理论还是关系理论，从董事会独立性还是董事会双重性看，三角结构是最符合理论要求的制度设计。在三角结构下，形成董事(会)、经理、监事(会)的三角关系，董事会兼具决策控制与决策管理，即负责公司重大经营决策以及对经理经营行为实施监督；监事会则专司决策监督职能，既对董事会议及董事会行为实施监督，也对经理行为实施监督。监事会专司决策监督，与二层结构一样能够保障董事会组织结构的独立性；在董事会组织结构的双重性要求上，三角结构董事会兼司决策控制与决策管理，则又与一层结构有着相同的品质。

然而令人遗憾的是，我国国有企业的内部治理结构虽然在理论上是最为完美的三角结构，但实际运行的效果却远不如一层和二层结构。突出表现为，大股东控制股东大会；董事会独立性不强，决策、监督职能失灵；监事会有名无实，对控制股东、董事会监督制约不利等。

四、国有企业公司治理低效率原因分析

有人认为，我国国有企业公司治理低效益的原因是股权结构和激励机制等内部机制所致，但笔者对此不敢苟同，恰恰相反，笔者认为是外部机制不完善使然，这不仅因为三角结构是最符合理论要求的制度设计，还因为以下几个方面原因：

首先，我国虽然存在“一股独大”的股权结构，而且这种股权过分集中的结构确实存在着诸多弊端，比如，不利于公司生产经营活动与各产权主体的期望目标相吻合，不利于中小个人股东权益的实现，不利于使公司在更大范围内接受股东的监督等等。但是“一股独大”问题的妥善解决只能依靠国家的相关法律法规和政府等外部机制的支持才能得以实现，甚至当前十分棘手的产权问题也是如此。另外，值得一提的是，德国的公司治理结构同样是股权高度集中，据统计，64％的大企业有占控股地位的大股东。而从实际运作效果来看，德国公司历史上很少或几乎没有出现过重大恶性事件也没有明显觉察出德国公司相对于英美公司在决策效率上的差异。

MarkRoe教授认为，公司结构既可能股权分散，也可能股权集中。因此可以肯定，无论是美国的股权分散还是德日的股权集中，包括我国国有企业的“一股独大”都有其特定的历史

原因，可以说是经济、政治因素的必然。笔者认为，在我国国有企业“一股独大”的问题目前不可能从股权结构上予以根本解决的情况下，构建和完善与“一股独大”相适应的外部机制对于解决我国国有企业公司治理问题更具现实性和紧迫性。

其次，我国国有企业在经理人员的薪酬问题上确实存在一些不足，但并没有想象中的那么严重。一方面，国内对经理人员的薪酬的问题认识是不太符合实际情况的。我们现在谈高管人员报酬，往往言必称美国，讲的也主要是美国大型公司CEO报酬情况。可以说，这样的认识本身是相当片面的，实际上，美国之外的大型公司CEO们的报酬水平与美国同类公司的CEO们相比，差别是十分显着的。

再有，内部监管低效是外部监管不利的结果。毫无疑问，当没有外部监管的情况下，实施内部监管的成本大于不实施监管的成本。这其实就是国有企业为什么在公司治理上屡出问题的重要原因——外部机制不完善。比如，监事会是监督与检察公司财务状况及董事会业务执行状况的常设机构，但在实际工作中其作用并没有得到发挥，仅从法律角度来说就存在着立法不完善的问题，我国《公司法》只是规定了监事会作为一个整体的职权，对监事个人的职权没有规定；同时，我国会司监事会的议事方式是由公司章程规定的，我国《公司法》对此却没有规定。另外，《公司法》规定，监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，但具体比例却由公司章程规定。而正是这些不完善给企业留下了巨大的可操作空间，试问内部监管又如何到位?

五、完善公司治理外部机制的策略

1．完善相关法律法规，加强政府监管力度。由于众所周知的原因，国内法律的立法和建设大大滞后于经济的发展水平。比如我们讨论公司治理问题的依据——《公司法》，就存在很多问题，突出表现为：条文数量偏少；公司法法条的制定有很大的随意性和明显的缺乏操作性；对有关权利的实现缺乏必要的救济方式等。公司治理从根本的意义上，是伴随融资活动的权利保护问题。毫无疑问，维系投资者正当利益的最终力量只能是法律和有效的司法体系。因此，完善公司治理的法律法规建立起一套高效的执法体系势在必行。

在公司治理的外部机制中，一个有效的政府管制机构是非常重要的，尤其是在新兴市场经济国家的早期发展阶段。政府的政策制定水平、管制过程的效率、机构的廉洁性，对于公司治理体系的形成至关重要。正是一个有效的监管机构，才可以最大限度地缓解公司治理上的种种问题，比如限制经理人员对信息披露的操纵，限制经理人员因追求自身利益而损害投资者利益的行为；保证资本市场有效运转等。政府的管制不仅要设置一个管制机构，更重要的还要有比较好的管制质量。

2．规范信息披露制度，加强舆论监督力度。现代经济的发展越来越倚重于资本市场。而资本市场的有效性和融资活动的效率在很大程度上决定着经济生活中资源配置的优劣。在这个过程中，信息扮演着非常重要的角色。显然，如果投资者和经理人之间的信息不对称，会扭曲资本市场上资金供应和投资机会之间的有效配置。而财务报告和信息披露制度，是在资本市场中减少信息不对称问题的最重要机制之一。在投资者和他们的代理人做出最初的投资决策之前，财务报告通过向他们提供基本信息来减少逆向选择问题。而当资本已经被分配到特定投资上去之后，财务报告又通过提供关于投资结果的信息来减少经理人员和投资者之间的道德风险问题。

公司治理的有效性是和充分披露紧密联系在一起的。然而，政府监管部门，证监会不可能——对上市公司进行信息披露细节的核实，这时，公众舆论和专家意见却是消除管理腐败的良方。发动舆论监督，维护投资者的知情权和他们的言论自由，应该是受到宪法保障的权利，任何人不得压制。可以这样说，如果资本市场和公司运作不能受到公众的监督，就永远没有希望。

3．完善资本市场，引入卖空机制。有效的资本市场在公司治理体系中发挥着巨大作用。在发达的资本市场上，存在着一批投资银行家和战略投资者，他们的重要工作就是纠正市场中各种无效率的情况，并从套利活动中获取利润，主要表现为通过收购兼并、资产重组等方式获取公司控制权从而实施对公司的资产重组或董事会、经理层的改组变换，也就是所说的控制权市场，它是一个重要的外部激励和约束因素。可以说，资本市场的有效性提供了有能力的投资者纠正管理不善公司的可能性。

“卖空”交易是指投资者在高价上卖出他们并不拥有的股票，然后再在低价上补进等量的股票，从而获得差价收益的交易行为。在有“卖空”机制的情况下，如果股东们对公司的改组还有期望，他们就可以继续持有公司的股票，但会通过“卖空”的操作手法，一方面减少损失，另一方面也向董事和经理传递出不满的信号。此外也会促使所有投资者，关注有关企业的负面消息，他们可以通过“卖空”机制在股价走低的过程中交易获利。这样两股力量合在一起，会把股价打压下来。而企业股价下降，无疑会对企业的经营者形成压力，使其检省自己的决策，甚至纠正他们的错误决策和管理腐败行为。另外，在有“卖空”机制的市场上，接管活动的成本会比没有“卖空”机制的市场要小。

4．完善经理市场，发挥中介功能。存在于公司所有者和管理者之间的委托——代理问题会因为管理者对自己的职业生涯的关注而得到缓解。经理市场就是管理者对自己的职业生涯关注的劳动力市场之一，它决定了管理者能够获得的外部就业机会。从公司治理外部约束机制的角度，经理市场反映了这种机制的存在，管理者能够认识到，如果他在一个公司中的经营绩效较差，那么他的价值的市场反映必然较低，或者获得新的工作职位的可能性较小，因此管理者必须代表公司所有者利益而努力工作。

中介机构的作用是非常重要的，正是由于有了它们，资本市场才没有因为逆向选择和道德风险问题而垮掉。中介机构的作用主要体现在两个方面：其一是它们可以为投资机会的质量提供独立的证明，这一证明可以有效地帮助投资者和经理人员在资金供给的数量和价格上达成一致；其二是通过中介机构对于财务信息的处理和分析，可以相对有效