新中国城市建设方针的演变(1949-2001)

新中国城市建设方针的演变（1949－2001）

中华人民共和国诞生以后，城市建设方针曾经大致经历了三个阶段：建国初期的“变消费型城市为生产型城市”；大约四分之一世纪的围绕工业化新建、改建、扩建城市；改革开放前期的弥补市政住宅“欠账”，加快建设第三产业。20世纪90年代后半叶以来，随着中国大陆经济市场化和全球化的进程，城市建设方针进入了第四个阶段：提高城市竞争力，树立经营城市观念。这四个阶段的背景、经验、教训迥然不同，体现了半个世纪以来中国的巨大变化，值得我们回味与反思。

一

新中国诞生前夕，1949年3月，中共七届二中全会决议中提出了工作重心由乡村移到城市，开始由城市领导乡村的战略方针。对于怎样才能把城市的工作做好？实施什么方针才能使城市起领导作用？决议指出：中心环节是迅速恢复和发展城市生产，把消费的城市变成生产的城市。这一方针统领着建国初期的各项城市工作。

变消费型城市为生产型城市的城市建设方针，实际上是共产党改造旧城市的一项浩大工程，人民政权在这方面做出了巨大努力。

如在新中国的首都北京，1949年城市刚刚解放，市公安局即将妓院列入特种行业，采取一些必要的限制措施，加强管理。接着统一领导封闭妓院的工作。1950年1月31日，市长聂荣臻在《纪念北京解放一周年》的广播讲话中，根据中共七届二中全会精神，明确提出“变消费城市为生产城市”的要求。在三年国民经济恢复时期，北京市的工业基本建设共投资8973万元，增强了国营经济的力量。[1]

在接管民国政府的首府南京市时，共产党的方针定位在把这个为官僚服务的消费城市变成为人民服务的生产城市上。

在其他城市，也多采取了类似措施，效果良好。经过努力，1949年及其后的一二年内，共产党基本解决了国民党遗留下来的大批无业失业人员这一社会问题，稳定了社会秩序。

以上这些做法，不仅没有引起社会恐慌，反而获得人民的谅解、支持和配合。尽管如此，由于消费与生产是对立统一的关系，在建设方针的提法上将消费与生产对立起来，不论在理论上还是在实践上均是不妥当的。而且当时除了北京、南京这样的大都市外，其它城市消费能力很低，笼统地提出变消费城市为生产城市并不符合城市经济恢复的普遍要求。总的来看，“变消费城市为生产城市”，这一方针有利于恢复和发展生产，却无意于引导消费。实际上，当时所说的消费也并非单纯是经济意义上的消费，方针中对旧的城市与消费均带有片面的批评和贬斥。这种片面性在第二个阶段一度发展成极“左”的、倒退的行为。从历史的角度看，后来的现象并不是偶然出现的。

二

从1953年起，中国开始了大规模的工业化建设。城市建设的总方针是围绕工业化有重点地建设城市。当时国力有限，人力、物力和财力集中用于工业建设。城市建设根据国家的工业化需求，有步骤地进行新建或改建。对此，周恩来总理于1953年6月曾做出指示：“城市建设上要反对分散主义的思想”，“我们的建设应当是根据工业的发展需要有重点有步骤地进行。”1954年6月，建筑工程部在北京召开第一次城市建设会议明确了城市建设的目标是贯彻国家过渡时期的总路线和总任务，为国家社会主义工业化，为生产、为劳动人民服务。并按照国家统一的经济计划、建设的地点与速度，采取与工业建设相适应的“重点建设，稳步前进”的方针。在这个总方针下，对不同的城市确定了不同的建设方针。第一类城市是有重要工业建设的新工业城市，即重点工业建设项目安排较多的城市。第二类城市是扩建城市。第三类城市是可以局部扩建的城市。第四类是一般中小城市。第一次全国城市建设会议以后，随着经济建设的发展，不仅出现了一批新的城市和新的工业区，旧的城市也不断扩大郊区的范围。为了防止盲目扩大，中央人民政府内务部于1954年5月发出了《关于调整市郊区行政区划应注意事项》的通知。通知指出，扩大郊区必须从城市建设实际出发，范围限于政治、经济、文化和国防事业发展上与市区有密切联系的区域，并应随着建设的需要、逐步扩充，以免造成郊区过大，领导不便的困难。1955年6月，国务院颁布了设置市、镇建制的决定，1955年11月，国务院第2次公布了城乡划分标准。在城市化与城市建设的规制方面作了初步探索。

自1958年开始的3年“大跃进”中，由于庞大的工业建设，特别是全国大办钢铁，各地纷纷增加新职工，农民大量涌进城市，使城市人口骤增。1957年底全国城镇人口为9949万人，占总人口的%；1960年底，增加到13073万人，占总人口的%，3年净增3124万人。全国设市城市数，增加得也很快。1957年底，设市城市有177个；1960年底达到199个；1961年时又增加到208个，是新中国成立以后的12年中设市最多的一年。

在“大跃进”的高潮中，许多省、自治区都对省会和部分大中城市在“一五”期间编制的城市总体规划重新进行了修订。这次修订是跟着工业“大跃进”的指标进行的。因此所修订出来的城市规划，城市规模普遍定得过大，建设标准也定得过高。由于工业建设规模过大，城市和城市人口过分膨胀，远远超过了国家财力物力所能承受的限度，城市住宅严重不足，市政公用设施超负荷运转，影响了工业生产和城市人民的生活，而且征用了大量土地，占用了很多民房、绿地，造成了很大浪费，并打乱了城市的布局，恶化了城市的环境。对于这些问题，本应该让各城市认真总结经验教训，通过修改规划，实事求是地予以补救，但在1960年11月召开的第九次全国计划会议上，却草率地宣布了“三年不搞城市规划”。这一决策是一个重大失误，不仅对“大跃进”中形成的不切实际的城市规划无从补救，而且导致各地纷纷撤销规划机构，大量精简规划人员，使城市建设失去了规划的指导，造成了难以弥补的损失。

1961年1月，中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的“八字”方针，做出了调整城市工业项目、压缩城市人口、撤销不够条件的市镇建制，以及加强城市设施养护维修等一系列重大决策。经过几年调整，城市建设有了一些起色，但“左”的指导思想对城市建设在决策上的错误，并未得到纠正，甚至在某些方面还有进一步的发展。因此，在1964年和1965年，城市建设工作又连续遭受了几次挫折。

1966年5月开始的“文化大革命”，无政府主义大肆泛滥，城市建设受到更大的冲击，造成了一场历史性的浩劫。在大、小“三线”的建设中，形成了不建集中城市的思想。“不建集中的城市”，建“干打垒”房屋，其影响不仅在“三线”建设，而且涉及到全国的城市。回顾工业化初期城市建设的这段历史，除了“一五”时期比较正常以外，城市建设走了20年的弯路，其中的教训是深刻的。

三

改革开放以来，城市建设随着经济体制的改革进入了新的阶段。城市在国民经济发展史中的重要地位和作用日益突出，并被广泛认同。发挥城市的多功能性，突出第三产业的建设，成为20世纪最后20年中国城市的建设方针和建设特点。

1978年3月，国务院在北京召开了第三次全国城市工作会议，会议由李先念主持，各省、市、自治区和国家各有关部门的主要负责人参加了会议，经过讨论，对城市建设制订了一系列的方针、政策，解决了几个关键问题。1.强调了城市在国民经济发展史中的重要地位和作用，要求城市适应国民经济发展的需要，并指出要控制大城市规模，多搞小城镇，城市建设要为实现新时期的总任务做出贡献。2.强调了城市规划工作的重要性，要求全国各城市，包括新建城镇，都要根据国民经济发展计划和各地区的具体条件，认真编制和修订城市的总体规划、近期规划和详细规划，以适应城市建设和发展的需要。3.为协调“骨头”与“肉”的关系，决定从1979年起，先在所有省会城市和城市人口在50万以上的大城市，以及对外接待和旧城改造任务大、环境污染严重的47个城市，试行每年从上年工商利润中提成5%，作为城市维护和建设资金。为了建设好小城镇，加强现有小城镇的维护管理，自1979年起城市维护费的开征范围扩大到一些工业比较集中的县镇和工矿区。并提出今后在国家基本建设计划中，要专列城市住宅和市政公用设施建设户头。为缓和城市住房的紧张状况，在对城市现有住房加强维修养护的同时，要新建一批住宅。1978年国家先补助城市住宅建设资金2亿元，以后几年国家每年要拨款4亿元，用于城市住宅建设。同时动员地方、企业与国家一起，共同解决城市住宅问题。

由于各级政府重视住宅建设，充分发挥了国家、地方、企业和个人四个方面的积极性，住宅建设规模逐年扩大，住宅建设投资不断上升，占基建投资总额的比例从1978年的%，逐年上升为1979年的%、1980年的20%，“六五”计划期间，平均每年达到21%。1979年至1985年，全国用于城镇住宅建设的投资共达1213亿元，占1950年至1985年住宅建设总投资的%。城镇住宅竣工面积以每年平均%的速度增长，城镇共新建住宅亿平方米，占新中国成立36年来建成住宅总面积的60%。这一时期是新中国成立后城镇住宅建设发展最快的时期。据1986年12月2日，城乡建设环境保护部和国家统计局发布的首次全国城镇房屋普查新闻公报报道：1985年底，全国城镇共有住宅面积亿平方米，平均每人居住面积平方米，其中城市人均平方米，县镇人均平方米。住房设备水平也有提高，一般新建住房每户都有单独的厨房和卫生间。

1978－1984年为农村体制改革推动城市化发展阶段，恢复性的"先进城后城建"的特征比较明显。在中国的城市体制改革中，所有制的多元化改革是从知青返城开河的；而突出第三产业的意义，则是从国有企业改革引起的。随着城市改革的深化，进一步提出了产业结构升级问题。所谓产业结构升级，是指三次产业之间和每次产业内部，从既有的均衡与协调出发，通过技术进步、产业和产品创新，形成从量到质的突破，实现新的均衡与协调。随着居民最终消费需求成为结构调整的先导性变量，需求结构多样化升级变迁，拉动了三次产业的扩张和内部结构的复杂化，导致产业、产品、市场不断细分，支撑了20年经济的高增长。与产业结构升级扩张相应，产业的区域布局结构，企业规模、组织结构也发生了重大调整和变化。通过加快发展第三产业的方针，该产业中的相关行业呈现出快速发展的势头。如：邮电通信业的电信业务总量近年平均增长率达47％，收入增长率一直保持35％以上，在邮电业总收入中的比重由1991年的74％，迅速提高到近两年的90％左右，因特网数据通讯业务和移动通讯业务增长速度直线上升，成为带动电信业务增长的主要原因。旅游业是第三产业另一个颇具活力的增长点。1999年国内旅游和国际旅游总收入4002亿元人民币，比上年增长16．4％。

四

1992年确立了中国实施社会主义市场经济体制以后，在城市化进程进一步加快的同时，经营城市、提高城市竞争力逐步成为城市建设的基本方针；并形成了“九五”、“十五”期间城市建设发展的一个重要特征。经营城市是市场经济体制下促进经济发展的重要举措，它不仅包含了建设城市，重要的是进一步突出明确了建设的目的、效益与结构、规模。

经营城市、培养和提高城市竞争力的内涵包括：形成稳定的经济发展环境，雄厚的市政财源，较高的开放程度，完善规范的规则和秩序，较高的市政管理水平，较强的城市建设的融资能力，一体化的城市土地综合利用体系和交通体系，安全的自然和社会环境，完善的产业和服务发展网络等。在建设管理上，经营城市的观念导致“人治”转向法治，实现建设行为规范化。在城市基础设施建设中，注重制度建设先行，摸索制定出一系列规范建设行为的办法，如项目招投标制、业主负责制、项目监理制、预决算审计制、承包合同制、资本金制、联合审批制等，有力地保证了基础设施建设的各个环节有章可循，有法可依，从制度上保证了工程建设的高质、高效、科学、合理。

通过50年的建设，特别是20多年的改革，到20世纪末，中国大陆形成了最具竞争力的十大城市：上海、北京、深圳、广州、大连、天津、青岛、厦门、武汉和南京。

情况表明：城市的竞争力往往需要较长的努力与积累方能形成，而且竞争力的强弱是相对的。就目前中国大陆最具竞争力的十大城市来看，除深圳市是1978年以后形成的新城市外，其它9个城市的历史均在百年以上。除上海、天津的经济竞争力历史比较悠久以外，其它城市的经济竞争力大部分是在20世纪后半叶、特别是近20年形成的。每个城市的竞争力强弱又是相对的，其强项颇具特色，同时又有各自的“软肋”；就城市竞争力的排位来看，一些城市在迅速上升，如深圳、青岛，一些则相对后移，如天津。

综上所述，一方面我国经过改革开放20多年的体制建设与生产建设，已具备了经营城市的共识与能力：农产品供求实现了基本平衡，绝大部分工业产品供给能力充足。城市经济实力增强，基础设施建设大规模展开，奠定了经营城市的物质基础和条件；社会主义市场经济体制初步建立，全国统一的要素市场开始形成，城市住宅、教育、医疗、养老等各项改革不断深化，经营城市的体制障碍正逐步突破；大量转移到非农产业的农村劳动力已获得稳定的城市就业岗位，希望长期稳定地在城市工作、生活享受现代城市文明，为城市的经营与发展提供了源源不断的活力。因此，整个社会对经营城市的思想观念正悄悄地发生着变化，形成了加快推进经营城市的共识。经营城市既是推进城市化健康发展的要求，也是城市经济结构战略性调整的重要任务，是优化城镇结构，盘活城市国有资产存量，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。

另一方面，目前城市建设与管理过程中存在着的诸多问题需要进一步树立经营城市、提高城市竞争力的观念：一是城市趋同较为严重。在城市快速发展中，尤其是中小城市的发展，表现在城市形态、产业结构、建设方式的趋同化较为突出，重复建设严重，导致土地资源的浪费和资金的浪费。城市个性和特色不突出。二是城市结构不合理。50多年来城市得到快速发展，但东中西部发展很不平衡，城镇结构也很不合理。东部地区城市以及小城镇都比较发达，基本上形成大中小相配套和衔接的城镇网络体系。而中部地区中小城市有了很大发展，但在区域经济中具备中心地位的大城市与特大城市较少；而在西部地区大中城市多数处于省会。三是在城市发展中“大而全小而全”的思想严重。缺乏区域协调和分工协作精神，如有的地区在不足500平方公里范围，各个城市都建设机场，导致效益低下，利用率不高，土地资源浪费严重。加之部分城市产业