保障房专题研究-中国城镇保障房、保障性租赁住房与房地产投资

保障房专题研究：中国城镇保障房、保障性租赁住房与房地产投资一、中国保障性住房及保障性租赁住房政策演进（一）中国城镇保障房体系演进上世纪80年代，国家开启了对房屋商品化和市场化改革的试点。在市场经济不

断推进和城镇化快速提升的当时，住房供给严重不足，庞大的房地产市场需求促进

了房地产市场的快速发展，1994年人大常委会通过《中华人民共和国城市房地产管

理法》，成为我国规范房地产市场发展的首个法案。同年，国务院颁布了《关于深化

城镇住房制度改革的决定》，旨在促进住房商品化和市场化，加快住房建设，并同时

提出“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和

以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，在住房“双轨制”下，经适房也成为了我

国保障房体系的开端。1998年，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通

知》，也即“房改令”，明确提出要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

同时，国家也提出要“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，“最低

收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其

他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”，我国“廉租房-经适房-商品房”的住

房供应体系形成。经适房毕竟仍然是住房货币化的一部分，且购买经适房也有一定

的门槛，极度困难的城镇家庭仍无力承担，98年房改也针对这一情况提出了“廉租

房”以保证这一群体的住房需求。经适房作为房改后政策主导的住房体系的核心，在实际的操作中存在着较多的

问题。经适房用地属于划拨用地，经适房的价格实行政府指导价，按保本微利原则，

利润控制在3%以下，而购买经适房实行申请、审批制度，由市（县）政府决定。在

当时的时代背景下，住房供不应求，房价上涨，不存在限购，经适房购买的分配规则

也并不透明，各地政府在经适房的实际操作中存在着较大的寻租空间。经适房的建设也没有统一的规划和限制，完全由各地政府自行决定，甚至存在单套面积达到200

平米的“豪华型经适房”。在这样的背景下，较多地区的经适房并没有真正覆盖到需

要经适房的中低收入的城镇住房困难居民。针对经适房运营过程中的问题，政策也开始调整，一方面是是针对经适房本身

的整顿，另一方面是探索新的产权型保障房类型，其中较为重要的是从2007年开始

逐步试点推广的“两限商品房”。“两限房”是指单套面积限制不超过90平米，价

格限制低于周边普通商品房的保障房。两限房和经适房的一个核心区别在于，两限

房属于商品房，其土地来源于招拍挂而非划拨。2008年开始，金融危机之后，棚改开始向全国推广，特别是在2014年棚改货币

化安置力度加大之后成为了我国保障房体系的主要组成部分，直到2019年开始逐步

退出。2010年，针对部分地区保障房政策覆盖范围较小、可供出租房屋供应不足，导

致中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题，住建部等7部门

提出《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，公租房正式进入保障房体系。2014年，针对廉租房和公租房平行运行的问题，住建部等3部门于2013年底联

合发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，于2014年开始实行并轨，

将廉租房统一纳入公租房管理。2014年住建部还正式确立了共有产权房的试点工作，共有产权房进入了国家保

障房体系。值得一提的是，共有产权房与经适房、两限房类似，都属于产权型保障房，在2014年共有产权房正式进入国家试点和国家鼓励共有产权房建设后，在各地

的具体实践中，较多地区的经适房和两限房建设逐步退出，部分地区也开始探索将

经适房、两限房与共有产权房体系进行并轨，共有产权房成为国家当前在产权型保

障房上的支柱。2021年7月，国务院发布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，正式确立

了保障性租赁住房在保障房体系中的独立地位。2021年8月，国新办“努力实现全体

人民住有所居”新闻发布会进一步明确指出，“加快建立以公租房、保障性租赁住房

和共有产权住房为主体的住房保障体系”，“‘十四五’期间，将以发展保障性租赁

住房为重点，进一步完善住房保障体系，增加保障性住房的供给，努力实现全体人

民住有所居”