产业经济学（第5版）课件 第12章 产业政策

产业政策学习目标∆产业政策的含义、起源、发展、作用和局限性。∆

产业政策的分类、目标和手段。∆

产业结构政策的含义和主要内容。∆

产业技术政策的含义和主要内容。∆

我国产业组织政策在经济全球化条件下的必要调整。第1节 产业政策概述◆一、产业政策的含义、起源和发展(一)产业政策的含义产业政策(industrial

policy)一词的出现有多种说法,1970年日本通产省代表日本在经济合作与发展组织(OECD)大会上所做的演讲《日本的产业政策》可以看作产业政策一词正式形成的标志。但对于产业政策的具体含义,学术界还没

有达成共识,由于研究角度和学术背景的不同以及各国经济

发展条件的不同,对产业政策作用的机制、目标的理解不同,产业政策的含义在各国甚至在一国的学者间存在较大的分歧。而研究产业政策的含义,则可以把握产业政策的实质,为制定产业政策和使产业政策更好地促进经济发展提供依据。目前世界各国理论界围绕产业政策展开的讨论大致涉及产业政策的适用范围和产业政策的内涵边界两方面。产业政策只是特定国家在特定时期所执行的一种政府经济政策,还是现代经济发展过程中必然存在的政策变量,是各国政府所执行的一项基本经济政策?对产业政策的内涵边界的讨论则有宽窄之别。产业政策是日本独有的一项特殊的、独到的、系统的政府经济振兴政策。产业政策是发展中国家振兴民族经济,赶超发达国家时所采取的经济发展战略及其相关的一系列政策的总称。产业政策是政府有关产业的一切政策的总和。产业政策虽然几乎涉及产业发展的所有问题,但其主要是政府用以弥补市场机制在资源分配方面的缺陷。产业政策是对各国政府产业结构变动进行干预,以通过优化结构来推动经济增长。产业政策是用来改进经济的供给潜力,即促进经济增长,提高劳动生产率,增强产业的国际竞争力的政策。产业政策是国家系统设计的有关产业发展,特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的综合。(二)产业政策的起源与发展产业政策可以追溯到古埃及、古巴比伦时期以及我国的春秋战国时期。例如,战国时期李悝提出的“农是国之本,农伤则国贫”,以及后来的政治家、学者明确提出的“农本工商末”口号,重农轻商的思想、政策逐渐形成。现代意义上的产业政策出现在产业革命完成后现代大工业发展时期的资本主义国家。例如,17世纪的英国政府就采纳重商主义者提出的对国际贸易干预政策,对本国的纺织工业实行保护政策,制定航海条例保护本国的航运业以及禁止北美殖民地自行发展制造业等。古典经济学的自由放任思想反对政府对经济运行进行主动干预,但萨缪尔森指出,“自从19世纪后期,几乎在我们所研究的所有国家中,政府的经济职能都在稳步增加。”政府制定经济政策干预经济发展和产业活动是现代经济发展中的常见现象,在18世纪后期,当时美国在发展经济时,就遇到来自英国进口货物的严重冲击,时任美国财政部长的汉密尔顿在1791年向国会提交的《关于制造业的报告》一文中提出,制造业发展能促进社会分工,扩大就业,提供各种开创事业的机会,能增进国家的长远利益。如果使用价格来调节商品供求,只会在短时期内有效,而对于长期投资,如新技术的投资决策、产品选择等,价格调节的作用是不足的。应该采用关税来保护扶持国内制造业。学者们把这份报告看作有关产业保护问题的最早理论论述。汉密尔顿《关于制造业的报告》出台后不久,在当时欧洲大陆也出现类似的产业保护言论。德国学者李斯特在其名著《政治经济学的国民体系》一书中提出“幼稚产业保护论”,认为要想发展生产力,必须借助于国家力量,而不能听任经济自发地实现其转变和增长。李斯特的这番言论是建立在他关于社会历史阶段的划分和以比较生产费用学说为核心的传统贸易理论的认识上的。后起国政府应当对国内具有发展潜力的幼稚产业实施适当的保护措施,如关税等措施,扶持和促进这些幼稚产业的成长,使之在有限时间内迅速成长为能与国外竞争对手相竞争的产业。只有在国内产业发展到成熟程度后,自由国际贸易的理论才适用。当然,欧美国家的产业政策的主要目标是限制垄断,维持竞争秩序,表现为反垄断法律在不同国家相继制定,如法国1791年制定的《沙彼利耶法》就有禁止卡特尔的内容,美国1890年制定的《谢尔曼法》更是被看做反垄断的标志性法律。产业政策的蓬勃发展应该归功于日本利用产业政策使日本从第二次世界大战的战败国,经济濒于崩溃的边缘,在短短20多年的时间一跃成为世界经济强国。当然,日本在明治维新时期就明确提出“殖产兴业,富国强兵”的口号,并由政府直接出面创办了一大批官营的近代产业,希望通过示范作用带动民间投资,加速日本的工业化和近代化过程。明治18年(1886年)日本政府发布《兴业意见书》,正式提出扶持和鼓励各产业发展的系统性法规和具体政策措施。产业合理化是这一时期日本产业政策的中心。日本战后经济发展的过程表现为:战败后经济复兴、20世纪60年代的高速经济增长、20世纪70年代的石油危机与经济稳定增长、20世纪80年代国际地位的提升与贸易摩擦阶段,与此发展过程相适应,产业政策的目标形成与实施等方面发生相应变化,产业政策从战略性产业政策向补充性产业政策过渡,产业政策手段从直接介入性措施向诱导性政策手段过渡。20世纪50年代,日本产业政策的着眼点是实现产业复兴与经济自立以及提高生产率。实施的产业政策主要有三项:(1)倾斜生产方式政策,运用原材料分配、复兴金融公库贷款、价格控制等直接介入手段向煤炭、钢铁业倾斜;(2)产业合理化政策,通过使用租税特别措施、财政投资贷款等措施实现钢铁、煤炭、海运、电力、合成纤维、化肥产业的合理化;(3)新兴产业成长的扶植与振兴政策,通过一定的贸易保护,为合成纤维业、石油化学业、电子业、塑料业、合成橡胶业、原子能工业提供一个相对良好的市场环境,促进其快速成长。为保证这些产业政策的实施,日本政府从经济制度方面进行变革,成立日本出口银行与日本开发银行,制定《企业合理化促进法》、《出口交易法》、《财政投融资计划》,并修改了《反垄断法》。20世纪60年代,产业政策的目标是突出向重化学工业为中心的高附加值产业结构转换和追求重化学工业生产的规模经济效益,实现产业结构的高度化、贸易与资本的自由化以及强化产业的国际竞争力。实施的产业政策主要有:建立产业新秩序的政策,进行以规模经济为目标的产业改组;调整设备投资政策,防止生产能力过剩;扶植高新产业政策;确立专业化生产体制和实行共同化生产的政策。为保证这些产业政策的成功,日本政府制定了《特定产业振兴临时措施法》和《中小企业现代化促进法》。20世纪七八十年代产业政策逐渐由战略性产业政策向补充性产业政策调整,这段时期产业政策的重点转为对陷入结构不景气的产业实施产业调整援助。例如,制定《安定特定不景气产业临时措施法》,完善《特定产业结构临时措施法》;对研发活动的援助;对贸易和经济摩擦进行调整,如实施出口自主管制。同时期一些发展中国家也相继实施了不同的产业政策。例如,印度关于私营企业活动范围界定,强调发展小工业、家庭工业的产业政策;韩国颁布重点发展日用消费品生产

的产业政策。中国从20世纪80年代后半期也开始实施产业政策,先后制定了《90年代国家产业政策纲要》、《汽车

工业产业政策》等。◆二、产业政策的作用和局限性(一)产业政策的作用弥补市场失灵的缺陷,有效配置资源。实现超常规发展,发挥后发优势,缩短赶超时间。保护幼稚产业,增强国家实力和产业国际竞争力。促进产业结构合理化与高度化,实现衰退产业的平稳调整。在经济全球化过程中趋利避害,保障国家的经济安全。(二)产业政策的局限性产业政策是一种政府行为,但政府调节机制存在内在缺陷。产业政策的实施是有成本代价的。产业政策的作用与所选择的产业密切相关。产业政策并不是万能魔杖,片面夸大产业政策的作用不可取。◆三、产业政策的分类、目标和手段(一)产业政策的分类根据产业政策的内容,产业政策可以分为产业组织政策、产业结构政策、产业技术政策和产业布局政策等,它们共同

构成产业政策体系。产业政策在具体实施过程中可能是多种政策并举,也可能在不同历史时期、不同国家有不同的侧重。1.产业组织政策。产业组织政策是指政府为了获得理想的市场效果而制定的干预市场结构、规范市场行为、调节企业间关系的公共政策。产业组织政策的核心是权衡垄断造成的社会福利损失和规模经济带来的社会福利增加,其实质是政府通过协调自由竞争与规模经济的矛盾,充分利用规模经济和充分发挥竞争活力,维持健全的市场秩序,促进有效竞争态势的形成,保证资源有效配置和社会福利的最大化。从具体政策内容来看,产业组织政策一般分为反垄断政策、公共规制政策、维护公平竞争政策。(1)反垄断政策。反垄断政策主要是通过法律形式,针对人为造成的垄断,调整市场结构和市场行为来改进市场绩效。专门的反垄断政策出现于19世纪后期,时值欧美各国开始由自由资本主义步入垄断资本主义阶段。许多市场经济国家出于维护市场竞争的目的,都设有专门的反垄断机构并规定了具体的反垄断政策的执行程度。内容包括:1)禁止私人垄断和卡特尔协议,如美国的《谢尔曼法》;2)禁止市场过度集中;3)禁止滥用市场势力,如美国的《克莱顿法》对价格歧视、独家交易、搭配销售、转售价格维持、限定销售区域等滥用市场势力的行为予以禁止。(2)公共规制政策。对于通信、电力、煤气等由于规模经济性而形成自然垄断的公共事业,为防止发生资源配置

低效和确保使用者的公平利用,政府机构通过许可和认可

等手段,对企业的有关市场行为加以限制。例如,进入规制、质量规制、价格规制、设备规制等。(3)维护公平竞争政策。在市场结构方面,维护公平竞争政策主要指信息公开、产品标准化、度量标准化、商标与版权保护;在市场行为方面,维护公平竞争政策主要指禁止虚假广告、欺诈行为等;在市场绩效方面,维护公平竞争政策主要指卫生与安全要求、产品与运输方面的卫生与安全规制、污染控制等。2.产业结构政策。产业结构政策是指政府制定的通过影响与推动产业结构优化以促进经济增长的产业政策。产业结构政策的根本目的是根据产业结构变动规律的客观要求,进行有关的结构规划,提高产业结构转换能力,推进产业结构转换,加速经济增长。产业结构政策的核心内容是产业发展的优先次序选择问题,即首先依照一定的基准,确定若干优先发展的产业,再施以政府的各种支持,使之得到快速发展,进而推动经济增长。从具体内容看,产业结构政策主要包括主导产业选择政策、战略产业扶植政策和衰退产业调整政策等。3.产业技术政策。产业技术政策是指政府所制定的用以引导和干预产业技术进步的政策,它以产业技术为直接的政策对象,对产业技术的发展实施指导,是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。技术进步不仅能够导致相关资本和劳动力等资源的节约,而且能在一定程度上影响产业结构,加速某些产业的发展,最终导致经济增长。产业技术政策的中心内容是影响和促进产业的技术进步,其主要内容包括产业技术进步的指导性政策、产业技术进步的组织政策、产业技术进步的刺激性政策等。4.产业布局政策。产业布局政策是指政府机构根据产业资源在空间维度上的配置,以及这种配置对经济增长和社会福利的影响,对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的意图及其相关措施。产业布局主要基于集聚的经济效益,而集聚效益通过建立合理的地区分工关系来获得。从内容上看,产业布局政策主要包括地区发展重点的选择和产业集中发展策略的制定;从目标上看,产业布局政策往往与特定的国家经济发展程度相关联;从实施手段上看,产业布局政策主要是规划性的,同时也包括一定意义上的政府直接干预。(二)产业政策目标和手段产业政策目标。产业政策是经济政策的一个组成部分,经济政策的目标主要包括:经济增长、充分就业、避免通货膨胀、实现国际收支平衡、促进更大的经济平等,产业政策的基本目标自然也与之保持一致,但产业政策的目标选择具有倾向性。同时,产业政策的阶段性特征决定产业政策目标会随着经济发展和国内外环境的变动而发生阶段性变化,在不同的经济增长阶段,产业政策目标也不一样。在经济起飞阶段,产业政策目标是实现经济振兴和经济赶超;在经济发展阶段,产业政策目标是实现产业结构高度化、合理化和增强本国产业的国际竞争力;在经济成熟阶段,产业政策目标是维护市场竞争的公平有序、产业的均衡发展、保持经济稳定。2.产业政策手段。产业政策手段包括直接干预、间接干预两种:(1)直接干预手段。包括直接规制和政府的行政干预,行政干预指政府以其权威地位与影响力,通过各种形式协调具体企业的生产经营,使之趋向于政府的有关产业发展意图。(2)间接干预手段。包括经济杠杆干预和信息诱导,经济杠杆干预手段包括财政手段、金融手段、政府订购等。信息诱导包括发展计划、政府信息发布等。第2节 产业结构政策◆一、产业结构政策的含义产业结构政策是指政府制定的通过影响与推动产业结构的升级和优化以促进经济增长的产业政策。现代经济增长的过程可以说是结构转换的过程,社会结构与经济结构的转换相辅相成,共同推动着经济现代化过程,其中产业结构高度化和合理化是贯穿现代经济增长全过程的一条主线,由此看来,适时加快产业结构转换是促进经济增长的一条重要途径。政府只要顺应产业结构演变的规律、制定和推行符合国情的产业结构政策,就有可能较好地减少结构性矛盾对经济发展的制约,促进资源配置的优化。产业结构政策的主要内容是产业发展的优先次序选择问题,包括主导产业选择政策、战略产业扶植政策和衰退

产业调整政策等。各国产业发展的经验表明,产业结构优

化的根本动力是技术创新。因此,以技术创新不断促进产

业结构优化就成为产业结构政策的宗旨。产业结构政策的主要内容一般会随着经济增长和结构变动呈现出阶段性特征,在不同的发展阶段,产业结构政策的侧重点会有所不同。◆二、主导产业选择主导产业是指那些能够迅速和有效吸收创新成果,对其他产业有着广泛影响,能满足不断增长的市场需求并由此而获得较高的、持续的发展速度的产业,主导产业在很大程度上决定了产业结构系统未来的发展方向和模式。罗斯托是主导产业理论研究的开创者,他认为主导产业的作用为:(1)导入创新获得新生产函数和新市场需求。

(2)形成持续的高增长率。(3)具有较强的扩散效应(回顾效应、前瞻效应和旁侧效应),对其他产业的增长有直接或间接的诱发作用。罗斯托认为主导产业的形成与一国经济的发展阶段相适应,经济发展阶段不同,主导产业的选择不同。主导产业的形成、发展、转换是推动一国经济发展的根本因素和原动力。罗斯托认为主导产业形成所需具备的条件为:足够的资本积累。充足的市场需求。创新,包括技术创新和制度创新。(一)主导产业的选择基准产业关联基准。赫希曼根据发展中国家的经验指出,在产业关联链中必然存在一些与其前向产业和后向产业在

投入产出关系中关联系数较大的产业,这些产业的发展对

其前后向产业的发展有较大的促进作用。因此,将这些产

业作为主导产业有利于带动其他产业的发展。利用产业关

联基准选择主导产业,就是选择关联强度较大,能对其前向、后向产业起较大带动作用的产业作为主导产业。产业关联

强度是指产业间技术经济联系的密切程度,可以通过计算

各产业的影响力系数和感应度系数来判断。2.需求收入弹性基准。需求收入弹性是需求增长率与收入增长率之比,表示需求增长对收入增长的依赖程度。在价格不变时,随着收入水平的提高,人们对不同商品需求量的增长率是不同的。需求收入弹性大于1的产业,对其产品的需求增长速度高于收入增长速度;需求收入弹性小于1的产业,对其产品的需求增长速度低于收入增长速度。因

此,在人均收入水平逐步提高的情况下,以需求收入弹性大的产业作为主导产业,该产业在未来的产业结构中将会有

较大的市场需求,对进一步推动经济的增长将能起到更大

的作用。需求收入弹性系数的计算公式是:式中,

表示i产业的需求收入弹性系数;表示i产业产品的需求增量;

表示i产业的需求量;

表示国民收入的增量;Y表示国民收入。以需求收入弹性作为基准,就是优先发展那些收入弹性较大的产业,以满足社会迅速增长的需求。3.生产率上升率基准。生产率上升率基准也是日本学者筱原三代平在《产业结构与投资分配》一文中提出的,与生产率上升率基准与需求收入弹性基准一起被称为“筱原二基准”。这里提到的生产率指全要素生产率,它是产出对全部投入要素之比,而不仅针对某一投入要素。生产率上升率基准的基本思想是从供应角度对主导产业进行选择,将那些最具备生产率提高潜力,即技术进步速度最快、产品附加值最高的产业作为主导产业。根据这种基准选择主导产业,有利于提高一国产品的出口竞争力和资源的利用效率。对生产率上升率即技术进步速度的判断,主要依据新古典经济增长模型。,则某产业经济增长设某产业生产函数为率为:某产业技术进步速度为:其中,

表示某产业的技术进步速度;

和Y表示某产业的产出增量和产出量;

和L表示某产业的劳动投入增量和劳动投入量;

和K表示某产业的资本投入增量和资本投入量;α和β表示某产业的劳动投入弹性系数和资本投入

弹性系数。4.过密环境基准和丰富劳动内容基准。这两个基准的提出反映了日本经济进入起飞阶段后,经济发展与社会发展、环境保护如何协调的问题。过密环境基准要求选择能满足提高能源的利用效率、强化社会防止和改善公害的能力,并具有扩充社会资本能力的产业作为主导产业。过密环境基准的着眼点是经济的长期发展与社会利益之间的关系。实践证明,经济发展过程中工业化与环境保护、经济发展与社会成本之间的矛盾日益突出,选择过密环境基准来选择主导产业,就可能避免重蹈西方发达国家经济发展中“先污染,后治理”的覆辙。丰富劳动内容基准要求在选择主导产业时要考虑到发展能为劳动者提供舒适安全和稳定劳动场所的产业。该标准提出发展经济的最终目的是为了提高社会成员的满意程度。当然,提高劳动场所的舒适和安全程度在劳动者的需求上处于较高的层次,在经济发展水平较低时,丰富劳动内容基准不可能作为选择主导产业的关键标准。(二)主导产业的转换与发展从世界各国的实践来看,主导产业的实现形式有两种:市场自发调节和政府积极干预。近年来,政府积极干预主导产业的选择成为重要方式。政府通过积极干预促进主导产业的转换与发展,不断实现产业结构的高度化和合理化,促进经济快速发展。经济发展的历史表明,主导产业的转换和发展经历过五个不同的历史发展阶段,如表12—1所示。表12—1主导产业发展的五个历史阶段主导产业发展的历史阶段表明,经济发展历史中产业结构的高度化是主导产业及其群体不断更替、转换的一个历史过程,是产业结构由低级向高级、由简单到复杂的渐进过程。产业结构政策及主导产业选择基准的提出,使政府能加速主导产业的转换,缩短产业结构高度化的历程,尽快实现经济社会现代化。◆三、战略产业扶植政策战略产业是指能够在未来成为主导产业或支柱产业的新兴产业。一种新兴产业要想成为战略产业,必须具备以下三个特征:(1)能够迅速有效地吸收创新成果,并获得与新技术相关联的新生产函数;(2)具有巨大的市场潜力,可望获得持续的高速增长;(3)同其他产业的关联系数较大,能够带动相关产业的发展。战略产业所具备的这三个特征使其主要着眼于未来的产业优势,产业结构的高度化、合理化与战略产业的成长密切相关,战略产业的成长对于经济新增长点的形成、传统产业的技术改造以及整个产业结构的演进都具有不容置疑的作用。因此,战略产业扶植政策在产业结构政策体系中占有非常重要的地位。扶植战略产业,加快产业结构调整同时也是参与国际竞争的必然要求。战略产业的扶植政策就是通过政府的积极干预,增强对战略产业的要素投入与资源投入,促使战略产业超常规发展,带动产业结构的高度化和经济快速增长。在知识经济大潮中,信息产业正成为美国名符其实的

战略产业。美国政府一直相信技术是经济发展的主要动力,长期致力于改善企业研究开发和技术创新的环境,支持科学研究的发展。(1)建立高科技工业园区,加快高新技术的研究与开发;(2)促进军民两用技术发展;(3)以财政货币手段支持高新技术的开发与产业化;(4)利用产、官、学、研共同推进高新技术的研究开发与推广应用;(5)加速“信息高速公路”建设等。美国政府对技术进步、信息产业的支持为其在20世纪90年代经济的长期繁荣奠定了良好的基础。当然,战略产业的选择必须慎重,必须结合本国的实际情况,从战略产业所需的核心技术、核心产品以及政府对战略产业所作的各种投入方面进行通盘考虑、慎重抉择,既要防止战略产业的选择失误,也要防止资源投入利用效益低下与浪费现象。◆四、衰退产业的调整政策衰退产业是指经历了成长期、发展期、成熟期以后,进入产业生命周期的最后一个阶段——衰退期的产业。处于衰退期的产业,其共同特征是:产业需求量和销售量大幅度下降,生产能力严重过剩,从业人员流失和失业现象严重,技术进步速度缓慢且创新无望,提供替代品的产业处于快速增长的阶段。造成产业衰退的原因一般是消费需求的锐减和技术进步导致产业结构的变化。为帮助衰退产业实行有序的收缩、撤让,并引导其资本存量向高增长率产业部门有效转移,实施衰退产业的调整政策是非常有必要的。实施衰退产业调整政策:(1)可以降低社会撤让成本。政府实施衰退产业调整政策可以通过产业技术进步来延长产业的生命周期,甚至使该产业重获新生或有计划地进行衰退产业的资产重组,实施资源转移,减少沉没成本损失。(2)可以维持社会稳定,针对衰退产业调整时出现的大量结构性失业问题,通过事先规划的结构性失业劳动力的培训和就业转移,将社会动荡减到最小。衰退产业调整的具体措施主要包括:(1)加速设备折旧;(2)压产转产;(3)市场保护、援助;(4)技术援助;(5)人员的转岗培训;(6)完善社会保障制度。衰退产业调整的具体路径主要包括:(1)产业升级,可以通过生产定制化、流程再造和产品升级来实现产业升级;(2)区位调整,可以通过产业区位重构、衰退产业集聚来实现;(3)资源重组;(4)产业转换。第3节 产业技术政策◆一、产业技术政策的含义产业技术政策起源于18世纪英国的产业革命时期。产业革命充分展示了技术进步对人类社会生活、经济发展的巨大影响力,使人类社会出现划时代的变革。于是,政府动用手中所掌握的资源逐渐介入技术发展过程中,政策与技术的结合程度越来越深,产业技术政策便产生了。产业技术政策在20世纪的主要应用就是国家充分干预军事技术的发展,许多先进技术就是在这种情况下研制出来。20世纪70年代的石油危机发生后,许多西方发达国家开始实行降低能耗、提高产品附加值的高新技术开发政策。产业技术政策是指国家对产业技术发展实施指导、选择、促进与控制政策的总和,它以产业技术为直接的政策对象,是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。产业技术政策服务于产业结构的优化,扶持和推动高技术产业的优先发展,并指导和支持国民经济技术基础的更新、改造和创新。在实践中,产业技术政策往往寓于产业结构政策和产业组织政策之中。◆二、实施产业技术政策的必要性在经济全球化和信息经济快速发展的今天,技术进步是经济发展、人类社会进步的重要手段。在技术引进、消化以及高新技术的开发中,离不开政府政策的支持。政府对产业技术的干预是技术进步的重要因素。1.技术研究成果具有公共产品的特征。微观经济学把公共产品看作市场失灵的一个重要原因,个人投资公共产品所获收益低于公共产品的社会收益,公共产品的外溢效应十分明显。加上技术开发存在风险以及技术开发的难度增加,都不可避免造成私人投资不足。再者,发展中国家普遍存在的侵权和盗版活动,使得研究成果收益降低,影响了科学研究的积极性。因而国家必须制定和推行专利保护政策、风险投资促进政策、基础研究支持政策等来促进技术研究的开展。2.现代经济发展对技术进步、技术创新的依赖程度加深。用于技术研究的资源仅靠市场机制是无法实现最优配置的,技术开发投资不足或重复投资问题干扰技术资源的有效利用。为防止技术创新的中断,实现技术资源的有效利用,国家就必须以适当政策手段对技术研究、推广进行有效的指导、组织、扶植与协调。◆三、产业技术政策的内容1.扶持产业技术研究与开发的政策。从第二次世界大战后多数发展中国家的实践来看,政府扶持技术研究与开发的重点产品领域的选择主要取决于发展中国家的经济振兴战略和产业结构转换的具体目标,原因在于发展中国家经济振兴的赶超性质和其产业技术进步的实用性和商业性。表12—2反映这一时期一些国家政府重点扶持技术研究与开发的产业领域。表12—2若干国家政府重点扶持技术研究与开发的若干产业领域扶持产业技术引进和消化吸收的政策。第二次世界大战后,发展中国家在促进技术引进和消化吸引方面的政策内容主要有三方面:推动本国企业掌握技术的内容与方法,如原料配方、工艺流程、技术标准、试验检测、质量控制等技术诀窍,

以及安全、环境保护技术措施。鼓励有关企业将引进技术消化吸收。扶持企业对引进技术作进一步的改良和创新,最终形成有自己特色的新技术。促进技术转移的政策。一项先进技术的转移和推广应用,标志着其最终会导致整个产业的技术进步,在一般情况下,这种产业技术的转移主要发生于中小企业。但中小企业由于能力和条件限制,极其需要政府的扶持,否则先进技术向中小企业转移过程将相当缓慢,必将对技术进步产生制约。因此,促进技术转移是产业技术政策中极为重要的内容。高新技术产业发展政策。高新技术产业发展政策指明了产业技术发展的方向、规模、目标,并能促进产业的顺利、有效发展。◆四、产业技术政策的手段产业技术政策的手段可分为直接干预和间接干预两大类。直接干预手段指政府根据有关产业技术进步的各种法规所实施的行政干预,包括政府对引进技术实施管制、直接投资于产业技术开发和应用推广、主持和参与特定产业技术开发项目等。间接干预手段指政府对产业技术的发展前景、战略目标、项目重点等提供指导,以及对产业技术开发提供补助金、委托费、税制优惠和融资支持。例如,韩国的产业技术政策手段在20世纪90年代以来发生重大变化,从政府与企业共同主导转向企业主导、政府辅助;从以直接支援为主,转向加强结构性竞争力;从以产业为中心,转向以技术创新为中心,开始强调通用技术对各产业的渗透。第4节 开放条件下的产业政策在我国开放程度较低的状况下,产业组织政策的目标主要是在规模经济和竞争效益二者之间寻求平衡。而在经济全球化的情况下,制定产业组织政策还必须考虑到产业在国际市场上的竞争优势。随着全球化的推进,我国产业组织政策的目标也不应该只注重处理国内产业中垄断和竞争的矛盾,而应该在保证有效竞争的前提下,提高我国产业的国际竞争力。◆一、我国目前产业组织的国际竞争力分析由于历史和体制问题,与发达国家相比,我国产业组织的国际竞争力还处于劣势。主要表现在:(一)产业集中度偏低产业集中度是影响市场绩效的重要因素,市场绩效较好的产业往往都拥有较高的市场集中度。如美国很多制造业在20世纪80年代就达到了很高的产业集中水平。1982年美国汽车工业的集中度CR4达到97%,玻璃行业的CR4达到78%,水泥行业的CR4达到了31%,美国在20世纪80—90年代又经历了两次兼并浪潮,集中度在1982年的水平上进一步提高。但我国直到1995年,汽车、玻璃和水泥行业的CR4分别只有26.57%,8.52%和2.33%,大大低于美国相应行业的集中度水平。如表12—3所示。表12—3中、美两国若干制造行业集中度情况(%)从制造业的平均集中度看,我国与主要发达国家的产业集中度也存在较大的差距,表12—4列出了我国制造业平均集中度与美国、日本、法国、英国、前联邦德国等主要发达国家的差距。表12—4中国与主要国家制造业平均集中率比较(按销售收入计算)(二)企业规模偏小规模经济也是企业降低成本、获取竞争优势的重要途径,但我国企业规模普遍偏小,很多都未达到最小有效规模要求。如在《财富》杂志评选的2010年中国500强公司中,排名最前的是中国石油化工股份有限公司,2010年销售额为1875.18亿美元,而在《财富》杂志评选的世界500强公司公司中,排名第一的沃尔玛同期销售额达到4

082.14亿美元,两者之间差距明显。在规模经济比较显著的轿车工业中,我国很多企业都未达到最小有效规模。国务院发展研究中心于1990年利用会计法计算出轿车的最小有效规模为年产30万辆,而2008

年各主要轿车厂商的整车生产能力分别如下:北京汽车工业集团总公司28.63万辆,哈飞汽车有限公司11.38万辆,广州汽车集团股份有限公司11.20万辆,奇瑞汽车有限公司8.36万辆,江淮汽车有限公司7.86万辆,吉利集团6.38万辆,可见我国轿车厂家基本上没有达到最小有效规模。随着汽车制造技术的发展(模块化生产、共用生产平台等),市场竞争格局发生了变化,最小有效规模有上升的趋势。(三)企业间的专业化协作水平低在西方市场经济发达国家,大型企业充分发展的同时,小型企业也得到快速成长。这些小企业在专业化分工协作的基础上,与整个产业组织结构形成有机的联系,在大型企业享受规模经济的同时,这些小型企业也享受到社会化大生产和分工协作的利益。但在我国,企业之间远远没有形成这种分工协作的密切关系。从总体上看,我国企业间的低专业化协作水平主要表现在三个方面:(1)全能型企业大量存在,专业化分工不够;(2)生产同类型零部件的企业过多,产品批量过小,导致过度、低效竞争,从而使零部件的专业化生产水平不仅很低,而且与发达国家存在较大差距;(3)企业之间缺乏关联机制,没有形成大、中、小企业共同协作的布局。以模具制造业为例,模具是工业生产的基础工艺装备,

被称为“工业之母”。75%的粗加工工业产品零件、50%的精加工零件由模具成型,绝大部分塑料制品也由模具成型。中国的模具制造作为一个产业起步时间不算早,但是经过

20多年的快速发展,我国模具生产总量虽然已位居世界第

三,模具企业众多,但设计制造水平在总体上要比德、美等国家落后许多,也比韩国、新加坡等国落后。究其原因,中

国的模具企业在分工合作、资源共享、实施行业自律和建立价格体系进行公平竞争等方面有所欠缺,使得模具企业

工作效率难以提高,加大了产品研发难度,影响了研发速度。(四)行政垄断严重我国的行政性垄断主要表现为以行政归属为依托的地区垄断和部门或行业垄断。随着我国经济体制改革不断深入和市场化进程的推进,我国行政垄断从总体上看有所削弱,但地方政府对经济运行的行政垄断仍然很强甚至有所增强,在若干产业或产品方面仍然存在垄断控制。其最主要的表现就是垄断和分割区域市场,特别是在某些原材料物资流通方面,各地政府往往从本地利益出发,一方面竭力扶持新建本地方有关加工企业,另一方面又通过行政手段,设置市场壁垒,阻碍这些原材料正常的市场交易。政企不分以及政府与企业职能的错位使地方政府和部门往往出于地区和部门利益(就业、社会稳定等)的考虑,运用行政力量阻止优势企业进行跨地区、跨行业兼并,强

迫优势企业兼并自己管辖范围内的亏损甚至濒临破产的劣势企业,或是通过行政干预迫使自己所管辖的企业进行纵向扩张,实行逆市场化和逆产业化的低级纵向一体化,造就了小而全、大而全的企业形态,影响了产业竞争力的提高。(五)进入壁垒较低,退出壁垒较高我国许多产业进入壁垒明显偏低,尤其是制造业进入壁垒更低。改革开放以来,旺盛的市场需求和软化的预算约束使我国许多产业的进入壁垒失效,特别是产业进入主体多元化,加之地方政府的“经济人”行为,不仅使我国的许多产业的经济壁垒失效,而且使行政法规壁垒失效,引致许多产业盲目过度进入,导致重复投资、重复建设,小企业过多、过密,产业集中度下降。同时,我国许多产业的退出壁垒又显著偏高,由于资产的专用性、沉淀成本、社会保障制度、条块分割等因素的影响,使我国产业退出壁垒过高。即使在利润率很低,乃至发生行业性亏损的情况下,各种要素仍然不能从这些产业中顺利退出。相反,为了社会安定,国家仍对其发放亏损补贴、贷款、减免税收等,严重阻碍了市场机制对产业的整合过程。◆二、经济全球化对我国产业竞争力的影响在现实中,经济全球化主要表现为市场的全球化和生产的全球化。一方面,各国公司尤其是跨国公司为全球市场提供产品,利用全球市场规模,充分享受规模经济和范围经济;另一方面,跨国公司可以把生产或生产环节布局到最具有竞争优势的国家和地区,降低总成本,提高产品的竞争力。◆◆(一)市场全球化对我国产业竞争力的影响市场的全球化不仅包括消费品市场的全球化,而且包括中间产品、原材料、资本等生产要素市场的全球化。随着市场的全球化,各国市场和经济之间的相互依赖性日益增加。因此,企业的国际竞争战略也发生了转变,从单纯利用规模经济,发展为将规模经济、范围经济、学习效应结合起来,在全球分工和专业化协作的基础上提高竞争优势。市场的全球化对我国不同产业竞争力的影响是不一样的。(1)对于具有比较优势的纺织业、玩具、制鞋业等传统的劳动密集型产业,市场的全球化有利于这些产业提高全球市场份额,提高国际竞争力。(2)对于技术比较成熟和标准化,已形成一定规模的电视机、洗衣机、电冰箱等家用电器产业,市场的全球化也是提高竞争力的有利机会。(3)对于那些技术含量较高,但我国具有一定要素比较优势的产业(如造船业),市场的全球化也是机遇和挑战并存的。(4)对于那些技术含量高,我国尚处于幼稚期的汽车、计算机等产业,市场全球化带来的挑战是严峻的。(二)生产全球化对我国产业竞争力的影响生产的全球化主要是利用不同国家在生产要素方面的差异,在全球进行采购和生产,把生产的不同环节和不同价值增值阶段布局到不同国家,进行全球资源配置。生产的全球化可以使企业得到质高价低的生产要素,利用全球各个国家的比较优势和竞争优势,提高自身的竞争力。生产的全球化进一步增强了发达国家跨国公司的优势,使得我国企业所面临的竞争更加激烈。因为我国企业进行跨国经营的比例还很小,而且跨出国门企业的经营规模也较小,涉及的国家和地区的范围也很小,还没有能够充分利用全球化生产和分工所带来的成本和质量优势。这必然会加大我国企业和国外跨国公司之间的差距,使企业国际竞争力的培育面临更严峻的挑战。三、经济全球化条件下我国产业组织调整的原则经济全球化是一把双刃剑,它带来了机遇也同时带来了挑战,因而我国产业组织调整的基本原则应该是扬长避短,发挥优势,弥补劣势,充分利用全球化的条件推动产业竞争力的提高。1.充分利用规模经济。经济的全球化扩大了企业面临的市场规模,使得企业可以更充分地利用规模经济,包括生产、采购、研发、管理、销售等方面的规模经济,大规模企业在国际市场上的竞争优势会更加明显。因此,我国产业组织政策调整的目标之一应是推动企业通过资本积累或并购扩大规模,培养一批能够充分利用全球规模经济的大企业和企业集团。2.推动专业化分工和协作。专业化分工和协作是提高生产效率的主要途径,企业通过专注于某些零部件的生产或生产环节,可以有效提高劳动生产率,降低生产成本。但同时,专业化分工的深入,也增加了社会之间的交易环节,增加了市场交易成本,而在企业之间建立起密切稳定的协作关系,是充分利用专业化分工利益、降低交易成本的重要手段。因此,我国产业组织的调整应有利于中小企业的专业化生产及其与大企业之间协作关系的建立,同时,在大企业国际化的过程中,也要注重与其他国家企业之间的分工协作。3.弹性调整。经济发展环境和我国经济发展状况都在不断变化。因此,产业组织调整的内容和目标应根据变化的国内和国际环境做出适当的调整。这在美国、日本、韩国等国家产业的发展过程中都得到了验证。第二次世界大战后,美国产业在国际上具有明显的竞争优势,因此其产业政策就以反对垄断、维护自由竞争为中心。但20世纪60年代以后,随着日本和西欧国家产业竞争的增强,美国放松了对垄断和兼并的管制,允许横向兼并和跨行业的兼并。因此,我国的产业组织政策也必须遵循弹性原则,根据我国产业竞争力和国际竞争环境的变化及时进行调整。◆四、经济全球化条件下我国产业组织政策的制定和实施在现实经济中,影响产业竞争力的因素主要有制度和技术两个方面。因此,我国产业组织政策的制定和实施也应从这两个方面出发,为提高我国产业在全球市场上的竞争力创造条件。◆◆(一)完善市场制度环境,鼓励企业扩大规模和进行专业化分工协作由于历史和体制原因,我国市场经济制度还有很多不完善的地方,很多领域还存在着行政壁垒和行政垄断,市场机制的发挥还受很多因素的制约。因此,我国产业组织政策的首要目标是要为企业提供有效竞争的制度环境。1.培育市场体系,完善市场机制。完善的市场体系是实现资源流动和资源有效配置的前提条件。我国经过近30多年的改革,商品市场体系已经比较发达,但各种生产要素市场还很滞后,因此必须大力发展金融市场、劳动力市场等要素市场,同时消除各种形式的地区行政壁垒和市场分割,形成全国统一开放的大市场,充分发挥我国大市场容量的优势,为企业在国内练兵提供条件。市场体系的完善也是和市场机制的作用相伴随的,没有市场机制的作用,完善的市场体系很难建立起来,即使建立起来,也难以发挥优化资源配置的作用。当前,还必须进一步深化企业改革,进一步推进政企分开,使企业成为独立的法人主体和市场竞争主体,强化企业投资的硬约束,使企业真正按照市场机制的规则来运营。2.推动企业规模扩大,鼓励大企业集团的建立。首先,要确定适当的进入与退出壁垒,鼓励企业进行增量资产和存量资产的调整。其次,在市场法规逐步健全、市场体系逐步完善的基础上,运用市场机制推动企业之间的兼并、联合和资产重组,同时对那些具有规模经济特征的核心企业提供低息或贴息贷款等金融支援,提供税收减免和加速折旧等特别措施。再次,要加快有关企业兼并重组的立法工作,使推动企业规模合理化的做法有法可依,有据可查。而且法律本身具有强制性,能够对企业活动产生有效的约束力,避免兼并过程中的无效行为,也能够避免政府干预的随意性。3.促进中小企业和大企业的分工协作。专业化分工和协作是充分利用分工优势和市场优势的重要途径。但在我国,企业历来都存在着“大而全”、“小而全”的弊端,企业专业化水平较低,分工协作也很不发达,这不仅不利于中小企业的繁荣和发展,也制约了大企业在国际市场上竞争力的提高。因此,必须采取一系列经济政策手段促进中小企业与大企业的分工协作。首先,根据我国产业结构升级和支柱产业发展的需求,对那些“小而尖”、“小而精”的企业给予贷款和税收支持,鼓励其进行大批量和集中的专业化生产。其次,为中小企业提供信息和技术咨询服务。再次,鼓励中小企业进行区域集聚。集聚经济可以使企业之间共享信息、共享市场、共享范围经济,这对于中小企业尤其重要。因此,政府应支持在合适区域建设生产和生活设施,鼓励中小企业在这些区域集聚,降低企业经营成本,提高专业化竞争能力。最后,鼓励大企业对中小企业的外包业务,促进中小企业与大企业的协作。同时,对于“大而全”的企业,促使其专注于产品关键部件的研制和生产,将其他零部件的生产承包给中小企业。(二)培养和引进高素质人才和先进技术,促进知识的传播和扩散从本质上来说,跨国公司优势的最终来源是技术和管理,我国企业与跨国公司的差距也主要表现在这两个方面。尤其是随着技术的升级和知识的密集化,知识、技术和人才成为企业竞争力的重要标志。因此应从这几方面着手来帮助企业提高竞争力。1.加强职业教育和高等教育,引进国外高素质人才。首先,高素质的职业技术工人是企业采用新技术的必要配套要素,因此一方面要大力发展职业技术培训,提高劳动力的技术素质,另一方面也鼓励和支持企业加强在职技术培训,使职工真正在边干边学中提高适用技术。其次,高等教育是培养高精尖和创新人才的重要摇篮,因此要注重对各尖端学科优秀人才的资助,为专项人才培育提供专项资金,并鼓励企业和大学、科研院所进行产、学、研合作,有效利用现有科研力量。最后,鼓励留学人员回国服务,为其提供良好的就业机会和就业环境,同时采取各种优惠措施,吸引其他国家的优秀科技人才。2.加强技术的引进、应用和开发。作为发展中国家,技术引进是我国迅速缩小与发达国家差距的重要途径,但在技术引进过程中,为了避免重复引进,保证技术引进的质量,需要对企业的技术引进工作进行管理和协调。同时要注重技术的应用和推广,鼓励企业之间进行技术转让和技术合作,可以考虑在各地建立科技成果推广中心,为企业和科研院所的技术沟通架设桥梁,使先进技术得到充分的应用、消化和吸收,为进一步的创新提供条件。由于发达国家技术壁垒的存在及其维持竞争力的要求,我们不可能引进最先进的技术,因此,促进技术研究和开发是实现我国产业竞争力跨越式发展的必要途径。一方面,政府要投资于基础性的研究和开发,并将研究开发成果进行推广,提供给相关企业;另一方面,也要对民间和企业的研究开发活动进行资助,可以提供税收优惠、低息或无息贷款,或直接为特定研究领域提供补助金。3.促进知识的传播和扩散。知识和信息在现代经济中占有越来越重要的地位,它不仅影响到企业的技术开发和技术创新,也直接影响企业的生产效率和整个社会的市场效率。美国20世纪90年代经济的高速稳定增长很大程度上就得益于知识的传播和扩散。因此,政府应积极采取措施,为知识的传播和扩散提供硬环境和软环境。一方面,加强信息基础设施建设,根据技术和市场的发展趋势,进一步优化网络,增强网络综合通信能力,提高网络资源利用率,加强宽带网络应用平台建设,着力推进网络资源整合,同时鼓励各种信息传输与处理软件的开发和应用;另一方面,通过各种技术贸易、技术合作以及对外交流等方式为企业提供国际市场的技术和知识,同时建立产品质量标准,促进信息公开,建立企业和个人的信息披露激励机制,促进政府、企业及个人之间的多向信息流动,进而加快知识的传播和扩散。第5节 新时代产业政策向普惠化和功能性转型产业政策存在问题和不足：政策数量多、管得过宽过细；以选择性产业政策为主，对功能性产业政策重视不够；政策变化随意性大；政策工具创新不足；政策从制定到退出全流程治理机制不完善。原因：一是指导产业政策实践的理论依据没有及时调整创新，特别是在如何正确处理政府和市场关系这一核心问题上还没有完全理清楚；二是基于转轨体制下的政策设计存在“路径依赖”；三是政府职能没有完全转变到位。第5节 新时代产业政策向普惠化和功能性转型中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出，要推动产业政