论我国劳务外包中的劳动权益保护

论我国劳务外包中的劳动权益保护

来自世界各地的移民工人面对同样的问题，比如暴力和剥削，而在新加坡工作的中国工人也不例外。一、社区矫正和就业政策新加坡是一个高度依赖外籍劳工的国家,根据新加坡人力部对劳动力市场及就业人口的统计数据(见表一),外籍劳工在新加坡劳动力市场和就业人口中所占的比例都达到30%以上。具体到赴新加坡就业的我国劳工,中方和新方都没有公布具体的统计数据。曾有学者根据我国商务部和我国国际承包协会的数据作出推断,认为2007年赴新加坡就业的我国劳工约有20万人,占新加坡外籍劳工的比例为22.2%。在新加坡劳动力市场中,低技能和中等技能的劳动力较为充裕,高技能劳动力较为缺乏。我国劳工从事的大多是这类居民劳动者不愿从事的环境差、工资低的低技能工作。若从劳务输入国对劳动力的需求出发,最应受到保护就是高技能劳动者,以吸引更多的这类外籍劳工赴新就业。若从劳动者权利保护的角度出发,最应受到保护的却是协商能力弱的低技能和中等技能劳动者。但是从新加坡对外籍劳工工作准证签发的条件看,其外籍劳工政策仍是需求导向而非权利保护导向。即使是从需求导向出发,为了避免外籍劳工抢占居民劳动者的工作,也应当保护外籍劳工的合法权益。只有其权益得到有效保障,雇主从其身上可剥削的利益变少,雇主才更有经济动因雇佣居民劳动者,以达到居民劳动者不受外籍劳工“不当”竞争的目的。新加坡法律对外籍劳工的权益保障作出了一些规定,但这些法律并没有发挥应有的作用。新加坡在立法层面是一视同仁地对待居民劳动者和外籍劳工的。根据新加坡《雇佣法》,除另有规定外,本法案规定的权利适用于持有合法工作准证的外籍劳工。对于实践中频发的中介公司收取高额中介费、雇主收取回扣的情况,新加坡法律也作出了回应,规定只有持有合法资质的中介才可以从事中介服务,一年的中介费不得超过一个月的工资,即使雇佣合同的有效期超过两年,中介费也不得超过两个月的工资。雇主必须支付更新工作准证、担保金、医疗保险、劳工税、强制性的培训费用、医药费和遣返费,不能要求劳工缴付任何费用作为其给予劳工工作的对价。二、中国劳动力权益损失的原因(一)对特定雇主的依赖和劳动就业的强制根据新加坡法律,我国劳工只能从事工作准证上列明的工作、受雇于工作准证上列明的雇主。如果其更换了工作或者雇主,需要申请新的工作准证。如果劳工未获得有效工作准证就从事相关工作,可能被处以最高20,000新币的罚款或/和最多两年的监禁。我国劳工大多从事的是低技能、可替代性高的工作,对工作准证上列明的雇主有着很强的依赖性,不能自由转换雇主,这是其在工作中易于被剥削的根本原因。另一方面,新加坡的解雇制度加深了我国劳工对特定雇主的依赖。不同于我国《劳动法》的解雇保护制度,新加坡的雇主无需任何理由就可以解雇劳动者,只要其提前通知劳工或向劳工支付“代通知金”,这使得雇主可将解雇、取消工作准证作为剥削劳工强有力的“威胁武器”。我国劳工在出境前已向对外劳务合作企业缴纳了一大笔费用,其赴新加坡就业是怀揣着为家庭创收的美好心愿出发的。所以,即使其实际待遇与中介公司告知的待遇存在差异,他也只能默默忍受,否则一分工钱都赚不到,之前缴纳的中介费也将付之东流。基于同样的理由,在雇主克扣其工资、不给付加班费、克扣其护照或者工作准证时,我国劳工不敢向新加坡人力部投诉,也不敢诉诸法庭。因为雇主会威胁只要发现劳工存在投诉或起诉行为,将马上将其解雇并向人力部申请取消其工作准证。在没有了合法工作准证后,我国劳工只能被送回国。考虑到当初出境时赚取更多收入、为家庭创收的理想,在忍受剥削与送回国这两种选择中,大多数我国劳工都选择了前者。(二)管理制度不健全,未形成全国统一的对外劳务合作市场准入体系在跨境雇佣中,劳动者与境外雇主之间信息不对称更明显,信息交换成本大,中介有着很重要的地位,甚至存在雇佣合同完全由中介与雇主商定、劳动者自身无法参与协商的情形。不同于一般的中介行为,对外劳务合作企业在派出对外劳务过程中具有“组织”和“经营”的责任与义务,包括招聘培训、办理手续、境外服务等全过程。它的行为也会对我国劳工的劳动权益造成损害:一方面,在劳工与新加坡雇主签订雇佣合同前的缔约准备阶段,对外劳务合作企业可能会向劳工收取不合理的服务费。另一方面,对外劳务合作企业可能会对境外的工作安排和工资待遇作出误导性陈述,劳工在境外实际可获得的待遇远不及宣传的那样。更有甚者,对外劳务合作企业和新加坡雇主可能联合串通、骗取劳工的中介费。因此,能否对这类中介公司的行为进行持续有效的监管对于我国劳工的劳动权益保障有着重要的意义。我国从市场准入、经营过程中的管理和市场退出等方面对对外劳务合作企业进行了约束。在市场准入方面,《对外劳务合作管理条例》(以下简称《条例》)第5条规定只有取得对外劳务合作经营资格的企业才可以从事对外劳务合作业务,具体资质的申请由各省政府或商务部负责,第6条规定了申请经营资格的条件。与经营资格的要求相匹配,政府搭建了“我国对外劳务合作企业名单”信息系统,将各地商务主管部门批准的对外劳务合作企业名单汇总在该系统公布。但是,该系统只是“搬运”信息,查询人还需咨询企业所在地商务主管部门才能获得企业的具体情况。也就是说,我国还未建立一个全国统一的对外劳务合作市场准入管理体系,仍依赖于各地的审批与监管。对企业运营的持续监管中,政府主要关注备用金的缴纳、收取服务费用的条件与标准等方面。《条例》第9条和第10条规定了缴纳备用金的强制性义务和备用金支付的对象,第23条规定只有与劳工签订服务合同的企业才可以收取服务费,如果企业将与其签订劳动合同的劳工派出,不得向劳工收取服务费。《对外经济合作企业外派人员工资管理办法的补充规定》(财外字[1997]8号)第4条规定,对外劳务合作企业收取的服务费不得超过劳务合同工资的12.5%,第12条规定,外经贸主管机关可以对违反本规定的企业给予警告、通报批评、吊销外派劳务经营许可证,乃至终止、取消经营权等处罚。各省商务部每年会对对外劳务合作企业进行年审,但审查的重点仍是备用金缴纳是否充足,并没有过多考虑是否存在侵犯劳工权益的情况。同时,“我国对外劳务合作企业名单”信息系统仅收集了取得合法经营资质的企业名单,缺乏对企业是否存在侵害劳工权益的警告和提醒功能。在市场退出机制方面,《条例》第40、41和43条规定了三种可以吊销对外劳务合作经营资格证书的情形,第40条规制的是企业违法组织人员派出的行为,第41条规制的是未缴存或补足备用金且拒不改正的行为,第43条规制的是劳工因中介行为权益受损的情形,但是只有中介的行为“在国外引起重大劳务纠纷、突发事件或者造成其他严重后果的”,才考虑吊销其对外劳务合作经营资格证书。从《条例》规定来看,我国对中介行为的监管存在以下不足:(1)对中介行为的监管仍由各地具体负责,缺乏全国统一的监管标准和信息平台;(2)重点监管对外劳务合作企业的市场准入条件,对企业运营过程中的持续监督与信息披露不足;(3)对中介行为的监管主要是出于国家管理、外交影响等方面的考虑,对赴境外就业劳工的劳动权利保障关注度不够。在当前的监管制度下,即使对外劳务合作企业存在虚构境外工作待遇、联合新加坡雇主骗取中介费的行为,由于没有达到“在国外引起重大劳务纠纷、突发事件或者造成其他严重后果的”标准,仍可以保有对外劳务合作的经营资质,继续损害劳工的利益,逍遥法外。(三)部分劳动者对自己的权益受到侵害或被雇主与特定雇主绑定的工作准证制度提供了易于剥削的环境,缺乏对中介行为的持续有效监督对劳工权益的受损起到了推波助澜的作用,在实际遭受了雇主或者中介的剥削后,大部分劳工都没有维权的积极性,这进一步滋长了新加坡雇主和中介剥削的习气。我国劳工维权积极性不高主要表现在以下几个方面:(1)部分劳动者没有意识到自己的权益受到了侵害。大部分公民在赴新加坡务工前,对新加坡的劳动法和外籍劳工法令不了解,不清楚其应当享有什么劳动权利,不明白雇主的行为究竟是合法还是违法。虽然《对外劳务合作管理条例》第12条要求对外劳务合作企业应当安排劳务人员接受技能培训,但是出于成本和产出的考虑,对外劳务合作企业一般把培训的重点放在劳务人员工作所需的相关知识技能和安全防范方面,一般不会深入介绍新加坡的法律情况,更不要说是新加坡的劳动法情况。(2)部分劳动者通过培训或者其他途径对新加坡的劳动法和劳动权益有所了解,且曾向雇主主张过合法权益。但受雇主将其辞退、克扣其工资、取消工作准证的威胁,不敢向新加坡人力部投诉或者向法庭提起诉讼。(3)少数劳动者既知晓新加坡劳动法对外籍劳工劳动权益保护的规定,又有主张权利的意图,但是碍于自身法律知识的缺乏和费用的考虑,难以达到有效维权的效果。三、采取的措施救济加强我国劳工在新加坡就业的劳动权益保护,需要从源头上改变当前易于剥削的环境,规制中介的行为以降低剥削的可能性,采取多项措施提高劳工维权的积极性。这需要中新双方政府在对外劳务合作方面加强协商与沟通,改变政府对境内对外劳务合作企业的监管理念,实施有效的持续监管和服务措施,充分发挥社会团体的力量,合理利用新加坡本地的公益组织和我国的行业协会,增强我国在新劳工的维权积极性和维权能力。(一)加强与新加坡的合作,共同维护劳工劳动权益新加坡法律将外籍劳工与特定的雇主捆绑在一起,这是新加坡雇主得以剥削我国劳工的根本原因,我们不能强求新加坡政府改变其移民法和外籍劳工政策,这是新加坡行使国家主权的体现。但我们可以考虑加强双方政府在对外劳务合作方面的磋商与谈判,探讨适度松绑当前工作准证制度的可能性。比如,劳工被雇主辞退后,给予其找寻新工作的适当“缓冲期”。就当下而言,更切实可行的建议则是加强双方政府的合作,共同防范中介和新加坡雇主侵犯我国劳工劳动权益的行为。我国与新加坡于2008年签订了《中华人民共和国政府和新加坡共和国政府关于双边劳务合作的谅解备忘录》(以下简称为《备忘录》),该备忘录旨在维护持有“WorkPermit”的我国劳工的劳动权益。《备忘录》强调中新双方通过外交渠道向对方提供取得合法经营资质的企业名单,并及时将更新后的名单提供给对方,成立中新劳务合作工作小组,评估协定的执行情况,评估双方经营公司的经营行为,并进行动态管理,优胜劣汰,研究、解决双方劳务合作中出现的问题,探讨加强双方劳务合作的措施。但就实施情况看,鉴于《备忘录》对中新双方并没有法律约束力,双方并没有落实《备忘录》中的措施。商务部作为我国管理对外劳务合作的的主管机关,应当积极配合外交部,将相关信息和动态管理的结果及时与新加坡方沟通,加深双方在我国劳工权益保护方面的合作。(二)从管理视角转向劳动权益保护,强调对外劳务合作企业经营过程的监管在对外派出劳务中,对外劳务合作企业发挥着重要的作用,政府应对其实施有效的监管,保障我国劳工的权益。目前,我国的监管仍以管理为目的,这表现在以下几个方面:(1)监管环节上,侧重于市场准入经营资格的审查,对企业持续经营中的审查相对较弱;(2)监管重点上,侧重于企业是否足额缴纳和补足备用金,是否存在影响恶劣的事件,对海外劳工权益保护的考虑不足;(3)市场退出情形上,只有中介的行为“在国外引起重大劳务纠纷、突发事件或者造成其他严重后果的”,才考虑吊销其对外劳务合作经营资格证书。对后果的考量还是基于政治和外交影响等方面的考虑,对劳工权益侵害方面的考量较少。鉴于此,应当从管理视角转向管理视角与劳动权益保护视角并重,加强对对外劳务合作企业经营过程中的“事中监管”,强调对劳工权益保护的重要性。在现有的“我国对外劳务合作企业名单”信息系统中增加警告和取消资质的公告功能,发挥“持续监管”的作用。新加坡作为外籍劳工的劳务输入国,对本国中介的行为实施了监管,这些监管措施也提供了一些思路。一方面,新加坡人力部有一个全国统一的雇佣中介信息平台,直接列明取得合法中介经营资格、给予警告、面临取消资格风险和已被取消经营资格的的中介机构名单,为求职者提供了充分的风险预警信息。另一方面,新加坡法律对中介费用的限额作出明确规定:每一年中介费不得超过一个月的工资,即使雇佣合同的期限超过两年,中介费也不得超过两个月的工资。监管视角的转变不仅意味着改变政府的监管理念和监管措施,还要求政府应当为海外劳工维权提供便利的服务措施。作为劳务输出国,菲律宾在保护海外劳工权益方面采取的一些措施或许可以给予我国一些借鉴。菲律宾设立了三个政府办公室专门处理海外劳工权益保护问题。一个办公室监管海外临时雇佣行为,对中介机构的资质和认证进行审查,确保海外劳工收到的雇佣合同详细列明了工作条款和条件,确定劳务输入国为劳工提供了法定权利且存在切实可行的实施机制。在劳动者离境前,该办公室会对劳动者进行培训,告知其在劳务输入国应享有的权利。这些措施是为持有合法工作准证的移民劳工设计的,但对于阻止非法移民劳工也起到了一定的作用。第二个办公室为海外的菲律宾劳工提供了广泛的帮助,包括保险和健康照顾服务、教育、培训、法律援助、住宿、文化融入和心理咨询。第三个办公室对海外移民劳工提供法律建议和支持。(三)对新加坡劳务合作进行法律监督与监督我国对外承包工程商会和新加坡的公益组织等社会团体,可以在事前预警、对会员的动态评价和帮助我国劳工维权等方面发挥重要的作用。我国对外承包工程商会可以通过向会员施加影响达到维护海外劳