国有企业供应链采购活动与监督 -权威解读《国有企业采购操作规范》（2023修订版）

国有企业供应链采购活动与监督•北京建筑大学兼职教授•中国招标投标协会首批专家•中国物流与采购联合会公共采购分会核心专家•执笔起草人及释义主编•国有企业采购示范文本主编中国建筑业供应链知识体系《供应链管理基础》《供应链管理领导力》Part01Part02Part03Part03国有企业采购操作规范的框架与创新影响规范落实的主要障碍国有企业采购活动的监督导向配合审计做好企业采购制度的创新公共采购的公共属性要求国家应当通过法律和技术标准对其采购行为予以规范。术标准主要针对细节、柔性的规定解决行为定量的微观两个层面共同作用维护公平的市场秩序。针对国有企业采购的特点和法律规定必须招标之外的采购活动，中国物流与采购联合会于2019年颁布了《国有企业采购操作规范》(以下简称2019版规范)，2023年总结国有企业供应链采购管理的经验，于2023年5月颁布了《国有企业采购操作规范》(修订版)(以下简称2023版规范)。•(一)2019版规范的主要制度创新•2018年9月14日，由中国物流与采购联合会公共采购分会申请团体标准的立项，经过参编单位的共同努力和专家的评审通过，于2019年5月30日颁布实施。•该标准研究了国有企业采购的特点和需求，标准内容考虑了国有企业采购兼具企业采购和公共采购的双重特点，既要符合国家的有关法律法规、行政规章，又要适应国企改革方向，符合现代企业制度，兼顾“公平”与“效率”；既要具备宏观指导性和普遍适应性，又要结合企业实际，具备较强的指导性和可操作性。•在经济学有关著作中，采购分类一般分为直接采购与间接采购、库存采购与非库存采购、资本采购、服务采购等。在2019版规范中编写组提出了项目采购与运营采购的分类办法。•所谓项目采购指针对惟一性、产品固定性和要素流动性的项目组织的采购，包括工程项目、技术改造项目、技术咨询等项目。其中工程建设项目的一部分涉及国家发改委颁布的《必须招标的工规定的范围且达到规模标准的属于法律必须招标的范畴。•项目采购的目标是实现项目生命周期利益的最大化；•所谓运营采购指针对重复性、周而复始，生产要素呈现相对稳定性货物或服务组织的采购。该类采购一般都不是法律规定的强制招标的范畴。•运营采购的目标是满足供应链目标的一致性。•显然两者选用的采购办法也不同。•采用这种分类办法可以清晰地分清企业采购中哪些是依法必须招标之外的活动，便于规范的落实。 01项目采购特征：惟一性、产品固定性和要素流动性目标：项目生命周期收益最大常用采购方式：招标采购特定条件下的运营化采购供应商关系：一般买卖关系项目采购特征：重复性、周而复始，生产要素呈现相对稳定性目标：供应链总成本最低常用采购方式：非招标采购特定条件下的项目化采购供应商关系：合作依赖关系运营采购运营采购2、依据联合国贸易法示范委员会案文评注的规则设计采购方式国有企业采购的价值目标是在合规的基础上实现企业盈利最大化。因此，国有企业操作规范的操作方式不能误解为非必须招标方式，并据此按照政府采购规定的竞争性谈判、询价和单一来源谈判等程序规定宽松化。更不能把企业采购工具理解是就是采购采购方式的选择，这种简单化的处理不能满足国有企业的需要。依据示范法案文评注129条解释，作为一个采购制度的设计“至少应规定一种可用于低价值和简单采购的方法；一种可用于紧急情况和其他紧迫采购方法；一种可用于进行较为专业或较为复杂采购的方法。”经反复征求有关企业的意见，本标准归纳了招标采购、询比价采购、谈判采购和直接采购四组方法。每一组方法包括2~3种采购方式。基本覆盖了目前企业采用的采购方式。至少应规定一种可用于低价值和一种可用于紧急情况和其他紧迫采购方法；一种可用于进行较为专业或较为复杂采购的方法。采购方法设计依据的规则联合国贸易法委员会公共采购指南的要求依据采购需求明确和或不明确分类管理，是示范法采购方法制度设计的原则。 (二)2023版操作规范的背景和制度创新落实国家供应链管理战略的需要02数字化经济发展的要求11、修订的缘由供应链采购的内涵供应链采购=采购工具的组合=操作规范应成为国有企业供应链采购的工具。适应数字化转型的要求，为国有企业实施供应链采购提供全方位的服务。 (1)降低不确定性是供应链管理的本质要求。 (2)降低供应链采购复杂度是采购供应人员的天职。55.操作规范框架设计的理论创新 (1)光谱模型是企业选择盈利模式的依据 (2)卡拉杰克模型是确定供应商关系的依据6.操作规范条款设计的创6.操作规范条款设计的创新 (1)流程增加了采购准备环节 (2)增加了采购组织模式 (3)对电子采购平台做了引领式的规定竞争一条途径就是大家非常熟悉的通过充分竞争 竞争一条途径就是大家非常熟悉的通过充分竞争供应商关系图谱采购关系图谱合作我们借助光谱图形，一边是竞争，另一边是合作。中间对应供应商关系。它的基本概念就为实现最佳的采购效能，具体有两条途径。吸引更多的供应商参与，然后通过供应商之间的激烈竞争和比较选择最优的供应商，这就是通过充分竞争实现零和博弈。招标就是一种把充分竞争发挥到极致的采购方式，它是一种典型的实现采购效能的方式。另有一个途径就是充分协同。通过与优秀供应商的高度协同，实现信息的协同、研发的协同、生产环节的协同等，去除掉生产经营过程中的各种不必要的行为。精益生产大家都非常熟悉，在采购中也可以称为精益采购，就是分析每一个生产、流通的环节，在每一个环节上进行总成本的降低，就是采购方和供应方共同总成本的降低。降低了总成本以后再在双方之间形成收益共享双赢。在运营采购中和供应商结成伙伴关系成本最低男女青年初次见面后到了吃饭时间男：我请你去北京饭店吃饭，好吧。女：好啊。(是否签订合同不确定，合同成本高)双方确定恋爱关系后到男：咱们去北京饭店吃饭吧女：不要啦，到烤鸭店(已经签订预约合同，合同成本降低)结婚后到了吃饭时间男;咱们出去吃吧女：不用，在家吃我给你做吧(签订合同成本最低) 卡拉杰克模型的应用是供应商关系关系管理的依据5、操作规范条款设计的创新(1)2023版规范在采购流程设计中增加了采购准备一节，采购准备包括需求准备、供应准备、计划准备和实施准备。其中为适应供应链采购的需要，需求准备设计了预测、识别、细分、编码等程序；在供应准备环节在19版规范的基础上，增加了制定寻源策略计划，扩充了对供应资源库以及管理供应商的内容，明确采购实体依据需求和供应采购实体确定采购策略。(2)2023版规范总结央企采购活动中的经验，增加了第四章采购组织模式。所谓采购组织模式指国有企业针对采购重点管控点的标准范式，即解决方案。包括：内部供应与外部采购、战略采购与非战略采购、公开采购与非公开采购、线上采购与线下采购、集中采购与分散采购、框架协议程序与一般商务程序。其中，在采购行业首次对公开采购做了定义，包括竞争性公开和信息公开两类公开。(3)2013版规范在网上采购组织模式中，对企业采购平台做了引领式的规范。要求企业采购平台在采购功能、供应功能、供应商管理功能、监督功能和安全管理功能五个方面体现数字化管理，并逐步从信息平台向交易平台、增值平台过渡。平台应满足本规范要求的采购流程和通用要求平台应满足采购实体从采购职能管理向供应流程管理是供应链管理的需要平台应满足管理和集成管理包括了业务管监督和供应商投诉体现的社会监督。包括平台数据络安全等•----采购功能包括采购信息管理、品类管理、收益/成本分析、采购需求计划管理、采购组织模式与采购方式选择、实施采购、合同管理(支付价款、电子发票、数据分析)等；•----供应功能包括采购与设计、财务、生产、质量、库存、物流等生产、物流环节的信息沟通、反馈、协同并逐步实现数字化供应管•----供应商管理功能包括对供应商注册、认证、评估管理、分类、分级管理、协同管理、积分奖励管理、违法行为认定等；•----采购供应监督管理功能包括采购业务监督、预防腐败监督、供应商异议投诉管理等；•----平台安全管理功能包括平台数据的安全、系统应用安全、网络安全等。•采购实体宜建立电子采购平台的使用与管理制度。•(三)2023版规范的框架•2023版规范分为六章和三个附录。其中，•第一章、第二、章第三章分别是使用范围、规范性引用文件、定义和术语。第四章是采购流程与通用要求，第五章是采购组织模式，第六章是采购方式。•第四章采购流程和通用要求包括采购准备和采购实施两部分。采购实施包括编制文件、邀约邀请、组织实施、确定成交供应商、合同管理和文件归档六个环节。为突出公开性，所有采购方式的流程都设计了告知、备案和报告制度。•第五章是采购组织模式。寻源~文件归档采购流程和通用要求集中采购两种采购组织形式框架协议采购招标采寻源~文件归档采购流程和通用要求集中采购两种采购组织形式框架协议采购招标采购竞价询比采购方法谈判磋商采购国有企业采购操作规范直接采购2019版国有企业采购操作规范框直接采购国有企业采购操作规范框架采购流程采购组织模式内部供应和外部采购采购准备谈判招标询比国有企业采购操作规范框架采购流程采购组织模式内部供应和外部采购采购准备谈判招标询比公开与非公开采购上网与线下采购2023年修订版采购方式直采战略与非战略采购采购实施集中与分散采购框架协议一般合同•第六章是采购方式，包括自愿招标、询比采购、谈判采购和直接采购四类八种采购方式。同19版规范相比，将询价采购单列，原竞价采购放在采购组织模式网上采购中确定为电子竞价平台；谈判采购对应谈判学的增值谈判和分配谈判设定为合作谈判和竞争谈判，删除了竞争磋商方式，在竞争谈判采购中通过程序规则分别适应紧急采购和复杂采购；直接采购保留单源直采和多源直采方式。•在供应链采购流程的框架内，企业可依据项目特点将采购组织模式和采购方式组合使用，实现供应链总成本最低，并通过整合需求、整合供应商产生增值，保证供应链的可持续、提高供应链的竞争性。•附录A和B分别是项目采购与运营采购方式示范指南，附录C是8种采购方式的程序规定。c)软件的使用具有路径依c)软件的使用具有路径依人采购的专业水平要求高.不是信息不对称a)软件成本属于认知成二、落实国有企业采购操作规范的主要障碍二、落实国有企业采购操作规范的主要障碍贯彻落实国有企业采购操作规范主要有两大障碍。请添加标题(二)对使用国有资金(二)对使用国有资金达到规模必须招标的误解标活动是防止腐败利器的错误认知。在经济活动中，任何采购工具，包括招标采购、谈判采购等都会滋生腐败，因此，试图通过特定的采购工具如招标采购预防腐败是本末倒置。用是否采用招标方式采购评价采购活动是否合规是对招标投标法的误解，是监督的懒政和不作为。•众所周知，招标投标活动能够在一定程度上降低腐败的漏洞关键在于其制度的公开性，而不是其竞争性。公开采购或阳光采购可在一定程度上降低腐败的漏洞。因此，国务院国资委对央企采购对标活动考核其公开采购率而不是公开招标率。•招标投标活动是一项经济活动、管理活动、技术活动和法律活动。其经济属性会滋生腐败，管理属性增加了管理的空间也增加了腐败漏洞的空间、技术属性可以掩盖腐败，法律属性可能产生管制腐败。因此，招标采购作为一种采购工具赋予其防止腐败的责任既不现实也不可能，大量实践证明，工程建设领域存在在大量的腐败现象都和招标投标活动有关。企业试图通过招标投标活动防止企业腐败现象的产生是懒政和管理的不作为。•企业对采购活动的监督可参照中物联2020年颁布《国有企业采购管理规范》相关条款针对采购结果进行监督。•(二)对使用国有资金达到规模必须招标的误解•在央企对标活动中我们看到，绝大多数央企都将依法必须招标的规模标准作为企业采购的标准，即设备材料200万，各种服务采购100万一律招标采购。管理部门认为，我们是国企，使用国有资金理应如此。这是对使用“国有资金”的误解。资工程项目中的“国有资金”。该类项目达到合同规模应强制招标，不是指企业在运营采购中的使用自有资金在采购中必须强制招标。•企业工程采购活动中判定强制招标的依据是《必须招标的工程项•实践中，是否强制招标可以从两个维度判定，一是从采购分类判定，二是从采购主体判定。•1、从采购分类判定•企业运营采购不属于依法必须招标的范围，项目采购应具体分析。•项目采购中的工程建设项目属于强制招标的范围，范围是强制招标的基础，单项合同的规模是强制招标的依据，即所谓的“先分是项目批准单位要监督；三是最终形成固定资产。•此外，工程可分为工程产品和工程过程。在企业运营活动中，工程过程不属于强制招标的范围，如油田钻井工程、煤矿生产过程中(不包括新改扩建)的巷道掘进工程，其产生的费用纳入企业产品的成本没有形成企业固定资产，因此不属于依法必须招标工程的范围。•2、从采购主体判定•区别招标投标活动的招标人和中标人。•针对国有企业，《招标投标法》主要是对招标人花国家的钱搞工程的管制。不是对中标人在资金上的约束。招标人是“花国家钱”的人，其财务要素是投资支出、以及相应管理费用(包括人员薪酬、税金等)；中标人是为国家赚钱的人，《企业国有资产法》赋予其自主经营权，国家和法律没有必要对其包括采购在内的经营活动进行干预，企业的“营利”属性会通过企业制度实现国家和企业的利益最大化。工程中标后的采购在其财务上体现为成本、费用和利润。工程完工后，形成的固定资产移交甲方。因此，国务院办公厅关于促进建筑业持续形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。”•3.对27号令第六十一条的澄清•针对我提出的工程应形成固定资产的说法，有专家指出《工程建设工程建设项目，但属于固定资产投资的货物招标投标活动，参照本国有企业固定资产也应当招标采购。这是对法条的误解，该法条规定的意思表示是：如果采用招标采购应当参照27号令，而不是参照本办法招标，这是一个程序规定不是准入规定。还应当指出，固定资产采用招标方式采购的“参照”指应遵守招标投标法的一般规定，法律中写有“依法必须招标”定语的专属规定可以执行也可以不执行，这就是所谓“参照”。任何法律问题都完全可以通过法律规定的程序来得以解决。但公共利益不能够仅仅凭某个人的单独意思私自就能决定，当然也不能够完全由政府一方即予以决定，所以才有了民事主体如何来参与公共利益的决策程序问题。显而易见，凡是涉及公共利益的问题，任何一种办法都不可能是十全十美的，但有程序规定终究比没有程序规定要好得多。因此，公权力的行使往往就成为了程序性的问题。中国政法大学终身教授2012年0202招标投标法立法目标在体现公平的基础上对招标人的权利进行适当对招标人的权利进行适当的限制依法必须招标投标活动的监督重点是对程依法必须招标投标活动的监督重点是对程序合规性的监督招标投标法的区别规定分类管理依法必须招优化市场资源配置的制度安排国有资金占控股和主导地位的依法必须招标项目标的项目采购工具的选择招标投标活动法律№47书面报告条例№54公示中标人招法律№47书面报告条例№54公示中标人招标准备定标阶段招标阶段依法必须招标的专属规定评标阶段投标阶段法律№24招标文件等标期注1：条例№08邀请招标、条例№18资格审查、条例№55确定中标人等三个条款是针对国有资金控股或占主导地位依法必须招标的项目.有四条针对依法必须招标项目，本图没有标注。法律适用行为的解释补充，本图也没有标注。自愿公开招标采购自愿邀请招标采购比选采购合自愿公开招标采购自愿邀请招标采购比选采购合作谈判采购竞争谈判采购单源直采购多源采购依法必须招标的工程项目监督的重点是程序合法询询价采购依法必须招标以外的采购活动监督的重点是供应链目标的性(三)招标投标交易服务供给不足(三)招标投标交易服务供给不足在明显短板突出问题专项治理的通知发改办法规[2023]567号文治理的领域：工程建设领域治理的问题：招标投标领域突出问题重点治理的内容添加小标添加小标题(一)所有制歧视地方保护等不合理规则(一)所有制歧视、地方保((二)严重扰乱市场秩序的违法招标投标活动(二)强制招投标活动的监督的方式•在招标投标活动中行政监督部门的工作分为服务、管理和监督三个层面，但是法律没有规定监督程序和方式，实践中主要由部门规章或相关文件规范。•在招标投标活动中行政监督的主要方式有：式、招标方式的审批与核准,包括对应当公开招标项目符合邀请招标形式的审批；•(二)自行招标备案•(三)评标监督•(四)招标投标情况书面报告•(五)受理投诉举报•(六)违法行为记录公告•(七)监督检查•(八)项目稽查•(九)实施处罚•(一)审批有关项目的招标范围、招标方式和组织形式•目前，国家发展改革委审批权限内的应当进行招标方案核准项目有三类：•一是国家发展改革委审批或者初审后报国务院审批的中央政府投•二是向国家发展改革委申请500万元人民币以上中央政府投资补助、转贷或者贷款贴息的地方政府投资项目或者企业投资项目；•三是国家发展改革委核准或者初核后，报国务院核准的国家重点•(二)自行招标备案•招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监督部门备案。•(三)评标监督•条例第46条第四款•有关行政监督部门应当按照规定的职责分工，对评标委员会成员的确定方式、评标专家的抽取和评标活动进行监督。行政监督部门的工作人员不得担任本部门负责监督项目的评标委员会成员。 (四)招标投标情况书面报告•报告的主要内容基本都包括招标范围，招标方式和发布招标公告的媒介，招标文件中投标人须知、技术条款、评标标准和方法、合同主要条款，评标委员会的组成和评标报告，中标结果等。行政监督部门要通过这些内容对招标投标活动的合法性进行监督。 (五)受理投诉举报 (六)违法记录公告•第七十九条[信用制度]•国家建立招标投标信用制度。有关行政监督部门应当依法公告对招标人、招标代理机构、投标人、评标委员会成员等当事人违法行为的行政处理决定。•(七)监督检查•监督检查是行政机关行使行政监督权最常见的方式。按照《招标投标法》及有关配套规定，各级政府行政机关对招标投标活动实施行政监督时，可以采用专项检查、重点抽查、调查等方式，有权调取和查阅有关文件、调查和核实招标投标活动是否存在违法为。•(八)实施行政处罚法律法规规章对招标投标活动中违法行为及行政处罚做出了具体规定，有关行政监督部门通过各种监督方式发现并经调查核实有关招标投标违法行为后，应当依法对违法行为人实施行政处罚。(三)强制招标以外的采购活动监督企业强制招标之外的采购活动的监督主体：企业采购监督管理部门制定采购规则并实施监督(管事)第三方审计(包括政府部门审计或企业内部审计)对采购合同支出国家或企业上级、本级纪