推进土地管理制度创新,破解开发区土地制约难题

推进土地管理制度创新,破解开发区土地制约难题李振远;郑传芳【摘要】改革开放以来，我国开发区经济建设取得了令人瞩目的成绩.但伴随着改革开放和开发区经济建设的快速发展，土地对其制约瓶颈作用越来越明显.文章在认真分析我国开发区土地利用和管理的特点、现状的基础上，对我国开发区经济存在的土地管理制度宏观失调、规模集聚效应不明显等问题进行剖析，进而从科学评价开发区土地资源、推进管理制度创新、提高土地集约利用水平与整体效益、加快开发区科学发展等方面提出相关的对策建议.【期刊名称】《福建农林大学学报(哲学社会科学版)》【年(卷)，期】2011(014)003【总页数】5页(P16-20)【关键词】开发区;土地管理;制度创新【作者】李振远;郑传芳【作者单位】福建农林大学经济与管理学院，福建福州350002;福建省教育厅，福建福州350001【正文语种】中文【中图分类】F321.1改革开放30多年来，我国的开发区建设突飞猛进，开发区面貌日新月异，对创新城市功能、优化城市生态系统、提高城市环境质量、改善城市产业结构、疏散城市人口等产生了巨大影响，取得了可观效益，促进了城市的可持续发展，在国民经济中日益发挥着不可替代的作用。但由于种种原因，我国开发区在建设发展历程中也不断暴露出一系列问题，其中土地制约瓶颈一直是一个重大难题。有效破解我国开发区土地制约难题，已成为开发区健康快速发展的当务之急。从较为宽泛的涵义来说，开发区是指根据地方工业发展水平，为繁荣相关区域经济，在一定的地理空间范围内，经政府科学规划、充分论证和严格审批的实行特殊体制机制及政策的开放开发区域，一般包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、商贸开发区、工业园、创业园、软件园、环保产业园和物流产业园等各级各类开发区（园区），通过集中配置基础设施并制定实施一系列优惠政策，吸引工业企业及相关配套产业向该地域集聚、整合的一种产业空间组织方式，它实际上是在一定地域内的相对聚合所形成的科技-工业综合体。开发区作为一种社会经济现象，是人类从事经济活动的一种区域载体，是随着商品经济和国际贸易、科学技术与国际分工的发展，逐渐形成和发展起来的，在当今世界各国普遍存在。我国的开发区从20世纪80年代初13个国家经济技术开发区，发展形成了经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、保税区等不同类型和层次的开发区。从全国总体情况和发展趋势来看，我国的开发区类型丰富、数量多、规模大，呈沿海、沿边、沿江集中布局态势，从沿海到边疆，从沿海、边疆到内地，从中央到地方，从城市到乡村，逐步形成一个多层次、多渠道、全方位对外开放的格局和布局态势。目前，已形成了一个包括国家和地方不同级别的，以经济技术开发区和高新技术产业开发区为主要类别的城市开发区大家族［1］。开发区作为各地发展外向型经济的重要窗口，是我国整体价值链中具备良好辐射、示范和带动作用的显著环节，是促进区域经济发展的强力推动器。如今，经过20多年的建设，开发区已步入持续健康快速发展的轨道，成为全国开放型经济的聚集区、体制与技术创新的示范区、高新技术产业的密集区，对国民经济的示范、辐射和带动作用日益增强，有力地促进了我国经济的快速稳定发展。开发区作为现代工业的聚集地，是区域产业发展和城市化的有效方式，可以把土地、劳动力、服务等优势要素集聚在一起，形成一定规模，产生集聚、辐射和带动效应，成为加速本地工业化、城镇化进程的有效途径，特别是集中体现于土地利用的集约效用，单位面积的资金集聚度和产出率大大高于其他地区。对人多地少、人地矛盾突出的我国而言，开发区更是一种土地资源的配置方式，主要是通过统一规划、配套服务，使某一产业能够相对集中起来，节约管理成本，产生规模效应。在土地管理范围上，开发区的范围应该是整个开发区的规划范围，含未征用的农业用地。开发区所进行的土地开发利用，主要是指对土地投入一定的资金和劳动力，通过一系列的工程建设等人为措施改变和增加土地使用价值，以提高土地利用的综合效益。它包括开发区的勘察选址、征地拆迁、土地平整、道路交通、给水排水、供电供气、公共通讯、绿化环保等基础设施的兴建。一般由政府组织进行开发整理后向入驻企业提供熟地，其用地方式一般以新增建设用地为主、旧城区改造为辅；以占用大量耕地为主、以开发利用各类荒山荒地为辅;以先征、先占（圈地）后再用为特征。据学者初步统计，目前，全国开发区总的占地面积已达3.51万km2,其中省级以上开发区经批准的规划土地面积约2万km2,省级以下自行设立的各级各类开发区占地约1.6万km2。在土地利用管理方面，开发区坚持可持续理念，严把规划关，科学管控，合理开发;按照新区规划用地，采取以项目带动、分期滚动开发和先征后供的用地模式;就其布局而言（一般指与母城的相对位置），主要有2种方式：依托老城区开发和远离城区独立开发。实际上，因旧城改造成本高、土地权属复杂、利用效率低、用地规模小、连片开发度差，开发区用地多数表现为外延式扩张，以占用耕地开发为主，通过征用方式把集体土地转变为国有土地，纳入开发区管委会统一管理。多数开发区选址都较为独立，距母城十几公里或几十公里，采取类似城市新区或新兴工业基地的建设方式，选择这样一种外延式的扩张，是城市空间产业布局的突出表现。开发区以地方政府为主进行成片开发，以工业用地为主，土地产出率高，土地开发投资量大;开发区的区位条件优越，土地资源增值潜力大，土地开发受市场机制调控，投资与收益并存，同时带有一定的投机性，土地利用也有较大弹性，土地开发的相应过程可逆性小，土地用途变更代价大。土地利用现状是现阶段人类对土地利用方式和利用程度的综合反映。当前，我国开发区土地利用与管理的总体水平还不高，土地开发模式相对滞后，一些开发区的土地管理体制尚未完全理顺，甚至缺乏统一规划，存在很多自相矛盾之处，土地供应〃门槛”过低，政出多门、重复设置、各自为战等土地管理混乱现象仍然比较突出。(1)在土地供应方面缺乏一个科学、合理、统一的标准，直接导致了开发区招商引资、项目审批、供地流程的主观性、任意性和模糊性，不利于从土地供应源头上把握土地集约利用的程度。(2)土地利用管理流程复杂多变，没有形成系统、高效、持续、环保的开发理念，资金链断裂问题时有发生。在现实中，我国多数开发区的土地利用管理模式，主要是地方政府通过征用变更土地性质，把集体土地转为国有土地，然后由开发区管委会负责进行〃三通一平”或〃七通一平”，再出让给用地企业。由于转变用地性质，一般会涉及土地补偿和人员安置等问题，在具体操作过程中比较复杂，易出现差错和违规现象，也不利于解决〃三农”问题。即使政府能够拿出大量资金征地，但在土地开发整理中还需巨资投入进行基础设施及配套建设，也必然致使政府投资负担过重，造成有些开发区土地闲置撂荒、利用率低下，严重制约开发区乃至整个区域经济社会的进一步发展。同时，在实际操作中，开发区建设过多考虑招商引资的功能，将土地作为一种低成本、甚至零成本的资源参与市场要素的配置，各地的开发区都期望通过土地的低成本优势，实现资金和技术的引进，以提高经济的增长速度。这种低水平、浅层次的开发区土地利用与管理模式，造成了一系列突出问题，不利于开发区的科学发展，不利于土地集约利用和可持续开发，不利于打造和谐社会。因此，构建科学、合理的土地利用与管理体系是实现开发区健康快速发展的重中之重，必须引起高度重视。在开发区的土地利用过程中由于缺乏适当的产业规划和政策导向，各开发区不同程度地存在着功能定位不清、结构趋同、土地利用效率不高、财力物力分散、过于封闭而自成一体等弊端。同时，规划编制和实施管理在不同程度上存在欠缺：规划的市场适应性不够，缺少对土地效益的研究和调控，缺少科学的人均用地指标和用地结构指导，对土地开发时序的调控手段不足，建筑设计市场管理不完善;开发区内部各产业主体之间关联性不强，用地结构不合理，布局缺乏科学性，规划开发面积过大。许多地方政府还违法授予开发区土地审批权，开发区用地未批先用、非法占用、占而不用、违规交易等不法现象十分突出。当前，开发区过多过滥，普遍存在产业结构雷同、环境污染严重、生态系统恶化等问题，导致各开发区无序发展、恶性竞争，在招商引资上各自为政，〃先下手为强”，都优先发展电子信息、生物制药、新能源、新材料等新兴产业，各开发区之间的工业产品、研究项目和产业结构极为近似、缺乏自身特色，低水平、重复建设、资源浪费问题十分突出。由此产生的土地利用随着项目跑、土地利用结构跟着产业布局走等现象广泛存在，开发区内科学规划与有效协调度远远不够。由于规划缺乏科学性、前瞻性，一些开发区在土地利用布局上较为混乱，缺乏明确的产业布局导向和优先过滤作用。一些开发区设立上过于超前，未将开发区的规划建设与当地的经济发展水平联系起来，缺乏充分论证，占地面积缺乏有效制约;土地管理体制不够顺畅，制度尚不完善由于开发区种类繁多，且不同的开发区分属不同的部门管理，造成开发区管理分散、政出多门的局面，使开发区土地管理体制不顺，制度难以完善［2］。尤其是，地方上省级开发区缺乏统筹规划、设立过多过滥，用地审批缺乏有效管控，越权批地现象比较突出，未经批准的开发区仍然大量存在;小规模开发区数量多，点多零散、用地粗放，投入资金往往不足，单位土地面积投资密度低、产出少，土地利用率较为低下。开发区设立审批管理政策缺乏严肃性、权威性和长效性，各地为了追求在吸引投资、上缴税收、解决就业等方面的潜在利益，仍然采取各种方式在沿高速公路两侧、国家重点工程周边、城乡接合部以及原有开发区内部等地段，擅自设立名目繁多的各类开发区，甚至无原则地引进低端项目，致使一些不符合开发区性质定位的低科技含量项目或易造成污染的项目也进入了开发区。〃开发区热”导致建设用地出现严重浪费。20世纪90年代以来，随着我国经济的快速发展，各地盲目攀比，竞相设立开发区，占用了大量耕地。据有关统计，到2004年8月，全国清理出各类开发区6866个，规划面积3.86万km2，超过城镇建设用地总面积（2003年底为3.25万km2）o-些根本不具备招商引资条件的开发区，征而不用的现象十分普遍，造成大量土地〃撂荒”。相关统计表明，全国省级以上开发区实际开发面积仅占规划面积的13.51%，即2700km2左右。在已经占用或者开发的土地上，又存在大量的土地闲置，其闲置面积达43%。随着国家开发区的清理整顿，开发区占用耕地面积大大减少。据国土资源部调查，截至2004年4月20日，全国原有各级各类开发区中己撤销3763个，规划用地面积已核减1.7万km2。但是，尽管面积大量核减，却仅退回土地1600多km2,复耕土地1100多km2。开发区占用耕地问题远未解决，而且由于种种原因，也很难解决。在这样的情况下，一方面，大量土地特别是耕地荒芜闲置，造成土地浪费，必将影响粮食供给;另一方面，征地过程中选址不当，占用耕地现象严重，且征地补偿标准低，失地农民得不到较好的安置，给社会造成不稳定因素。土地市场价格偏低，土地出让方式单一，而且大多以协议出让方式进行，同时还存在大量拖欠土地出让金现象，造成开发区土地的国有资产严重流失。优惠政策失控，盲目竞争，以低廉地价为首推优惠政策，开发区之间相互压低地价，不符合国际惯例，恶化了投资环境。开发土地用途随意改变，一方面导致耕地等农业用地的大量被占用，影响了国家的耕地保护政策和农民的生产生活;另一方面使工业用地易受暴利驱使，往往转变成房地产开发项目。总的来看，地方政府以土地作为原始资本积累手段直接推动了开发区土地无序扩张，致使开发区供求矛盾严重。一些地方政府为加快区域经济发展，招商引资欲望强烈，建立开发区成为一种招商引资手段，使得开发区出现供过于求趋势，投资上总量不足，各开发区往往陷入过度竞争、恶性循环;土地征用范畴的模糊导致开发区存在扩张用地的原始冲动，土地收益分配机制不顺导致开发区大肆征用土地，地方政府的片面〃政绩观”、“发展观”引导其过量供给土地。同时，干部考核偏重以招商引资量、经济总量等为指标，考核标准过于单一，激励制度被扭曲，造成地方政府在开发区兴建过程中重数量、轻质量，政府领导将开发区的建设作为一项〃政绩工程’、“形象工程”；对于开发区内土地违法行为的惩罚力度不够，没有形成真正的震慑作用。开发区土地利用存在的上述弊端，导致了土地资源的闲置与浪费，使开发区土地利用方面外延扩张、用地粗放、效益低下等问题未能得到根本解决，严重制约着我国开发区的建设与发展。土地是开发区及其母城存续发展的基本资源条件之一，必须转变用地观念和用地方式，确立科学理念，走集约式内涵挖潜的发展道路，以实现开发区土地资源的可持续利用。要积极开展对开发区土地资源的科学评价，通过对开发区内的工业用地、商业用地与住宅用地的集约利用状况的调查研究，建立起开发区土地集约利用的量化管理指标，实现对不同类型土地集约利用度的定量认识，挖掘存量土地利用潜力，正确发现和解决存在的问题，为制定开发区土地管理政策提供科学依据，为我国的开发区土地持续利用管理和产业结构提升以及解决农村土地城市化问题探寻科学路径。加强土地资源的可持续利用管理，凭借技术、法律和行政等各种手段，有效协调、规范开发区土地利用类型的结构、比例、空间分布与当地自然特征和经济发展之间的关系，使土地资源充分发挥其生产与环境功能，在积极承载开发区建设发展的同时，达到社会、经济和生态的最佳综合效益，保持土地的生态合理性、经济有效性和社会可接受性。具体目标应包括以下方面：(1)合理利用目前的开发区土地以获取最大的经济效益;(2)在开发区土地的开发利用过程中，保护那些对人类未来发展至关重要的土地利用方式(如耕地);(3)协调区内各组成部分的关系，兼顾生态、美学及文化等因素，以实现区内社会、经济和生态的和谐发展;(4)坚持以人为本，重视对人的关怀，是经济开发的出发点和落脚点，要实现开发区以人为中心的社会发展，创建美好的人居环境。要不断强化开发区的规划管理，通过全面分析研究开发区的地位、功能和作用，来科学、合理地制定区内土地利用规划，充分发挥规划的统筹、调控作用［3］。要进一步强化统一审批制度，加强开发区土地修编工作，统一规划，科学开发，合理调整用地布局，对目前一些地方开发区进行有效整合，避免低水平、重复建设和恶性竞争。根据区域社会经济发展规划和产业政策目标，以国家级、省级重点开发区为龙头，以低碳、环保为导向，形成在空间上经济功能明确、结构互补、联动性良好的产业布局。各开发区独具特色、分工协作、优势互补，在整个产业链中逐步形成上、中、下游产业带，降低交易成本、物流成本，提高产品质量和核心竞争力，发育成整个产业链的短途生产聚集区。对一些本来在地域上有很大相联性的同质化开发区，可共同建立相应的服务配套设施，避免资源闲置或重复建设提供功能类似的配套服务。通过有机整合、有效联动，使开发区土地利用结构、价值功能更明确，土地要素配置更为合理，土地利用效率更高，土地利用集约化水平更好。要坚持开发区土地集约化利用，必须在有限的土地利用总面积和建设用地供应总量上，通过宏观调控，优化配置土地资源，以坚持节约用地、高效用地、科学用地、提高土地效益为主旨，最大限度地提高土地利用率和单位面积的土地投入产出率，促进土地作为生产要素的市场、行政的最佳配置，走内涵式发展和可持续发展道路，达到社会价值和经济价值的最大化。通过增加存量土地投入、充分利用闲置土地、改善经营管理等途径来充分挖掘开发区土地资源经济供给潜力，使其土地投入产出比和土地利用率最佳，从而不断提高土地的使用效率和经济效益。要更加注重提升开发区内的项目质量效益，合理调整产业结构，孵化和培植更加适合开发区的企业实体，有力调控土地供应总量，适当改革供地方式，落实政策导向和服务承诺，改善区内投资环境。要科学研究和积极确立开发区土地利用效益的指标体系与方法，从企业化土地资产经营的角度，稳妥实施开发区土地资源的资产化管理，遵循市场规律和原则，量化土地资产价值，明晰土地产权关系，规范区内土地市场交易行为，使开发区管委会和入区企业都能通过对土地资源的成本核算，提高生产经营和资本运营的效率，从而提高土地产出和单位用地效益，避免对土地资源的闲置浪费和低效占用。建立完善的土地价格评估及地价管理体系，提高土地投入产出率。目前，我国工业用地出让正在试行招、拍、挂方式，工业用地可以采取市场化配制，并将逐渐扩大这种市场化操作模式。建立健全工业用地价格评估体系，可以促进土地交易更加规范，从一定程度上也可推动资本市场的进一步规范化。要着力优化开发区土地资源配置，改革现行征地制度，探索土地市场化运作的新模式，提高运营效率。如可以进一步改革和完善土地税收分配体系，促进土地合理流转，从体制、机制、法制上寻找提高开发区土地资源效用的路径，以市场化的土地出让方式和统筹发展战略提升开发区集约经营水平。我国开发区土地大多是采取集体土地国有土地开发模式，如再加速土地流转则更为有利。目前，我国土地流转形式有以下几类：入股，转让，出租，置换，反租承包，储备经营，等等。在一些地方农村还出现了土地股权化形态，由村委会成立集体土地股份制公司。可按照〃流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转机制，积极稳妥地促进开发区土地流转市场发育。政府在不转变土地性质的前提下，与村集体的股份制公司达成租用集体土地协议或以集体土地入股等多种合作开发形式，设立一定规模的开发区。在这种情形下，地方政府开发的土地是集体土地，因而提供给企业的土地也只能以出租的形式而非出让方式。借此模式，政府可省下大量征地资金，使开发区运作的资金更充裕、负担更轻，必将有利于促进开发区经济健康、可持续发展。随着我国社会主义市场经济体制的成熟，开发区土地开发利用的方式也将不断由实践来探索创新。如导入工业房地产开发模式。目前，我国一些开发区提供公共产品性质逐渐开始改变，在某些领域，如供热、电信、天然气、道路交通等方面已出现了竞争，开发区工业用地的传统开发利用方式也有所突破，具备公共产品性质的工业房地产模式应运而生。这种工业房地产的标