教育仲裁制度

论我国教育仲裁制度的构建——以大学生权利救济为视角韩德利摘要：随着教育纠纷的日渐增多，尤其是在高等教育领域，高校与学生的纠纷日趋复杂化、多样化，学界对教育纠纷的救济方式也各抒己见。现行法律设计的救济制度在解决高校教育纠纷的过程中虽发挥着一定的作用，但也存在着诸多的缺陷和不足，因此有必要在高等教育领域建构教育仲裁制度。它的建立能够更加有效地疏导、化解和处理各种教育纠纷,为大学生的权利救济发挥其独特的作用。关键词：教育纠纷权利救济教育仲裁随着我国教育体制改革的不断深化，在依法治国理念的推动下，教育纠纷从隐性、内在性走向显性、外在化。而教育纠纷在高等教育领域更为突出，主要表现为三大类：一是高校与教师之间的纠纷，包括教师资格认定、职称评定、职务聘任等；二是高校与学生之间的纠纷,包括违纪处分、学历或学位证书颁发、成绩评定等；三是教师因教学管理或教育管理行为与学生产生的教育纠纷。其中最令人关注的是高校与学生之间的纠纷，自1999年田永一案0以来，大学生与母校对簿公堂的案件时有发生，而且案件性质纷繁复杂。这些鲜活的案件不仅让实务界应接不暇，令新闻媒体热议纷纷，更引起了理论界的广泛关切。纵观高校与大学生之间的纠纷，笔者认为无外乎存在三种纠纷：第一种是民事纠纷，表现为高校与学生之间因校方提供的学生受教育过程中所需的教学设施、生活设施、安全设施不足导致的侵权等引起的纠纷；第二种是行政纠纷，表现为高校在日常管理、处分惩戒方面行使行政权力与学生之间的纠纷，包括作息管理、学籍管理、评优评先、违纪处分、颁发毕业证书、派遣证书等决定引起的纠纷。但是这类纠纷没有直接涉及到高校教学研究专业知识领域；第三种是学术纠纷，表现为高校在学术管理活动中行使学术权力与学生之间发生的纠纷，包括成绩评定纠纷、学位论文判定纠纷、学位授予纠纷等。然而，我国当前教育纠纷解决机制并不健全，无论从立法规制上，还是在权利救济实践上都凸显出明显的缺陷和不足，使很多案件的解决令人扼腕，导致大学生的受教育权不能得到有效的保护。一、现行大学生权利救济制度的缺陷（一）立法上存在的缺陷我国关于高等教育方面的立法主要包括：《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）、《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《学生管理规定》）。但是这三部法律、规章中，关于大学生权利保障和救济的规定却寥寥无几，惜墨如金。只有在《教育法》第四十二条作出如下规定：受教育者享有下列权利：（四）对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼；在《学生管理规定》第五条规定：学生在校期间依法享有下列权利：（五）对学校给予的处分或者处理有异议，向学校、教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。当然，在《学生管理规定》中，对申诉制度也做出了较为具体的规定。另外《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。从以上规定能够看出，我国关于大学生不服学校的处理或处分，在法律上确实规定了救济方法，但是也存在明显的不足。首先，教育申诉制度存在以下问题：公正性令人质疑。一则，“学生申诉处理委员会”属于高校内部机构，自己不存在独立性，它的复查结论根本没有法律效力，最后的决定还是由高校做出，实质上，这种申诉制度违背了“自己不做自己法官”的自然公正原|」。二则，校外申诉制度的权力归属于教育行政部门，而高校与教育申诉部门之间存在千丝万缕的联系，它的复查决定的公正性也难以令人信服。没有明确规定教育申诉制度与行政复议和行政诉讼的衔接。如果学生对教育行政部门的复查决定不服，能否进一步提出复议或者直接提出行政诉讼，在以上相关法律、行政规章中，都没有具体而明确的规定，导致学生的权益难以得到真正能保护，刘路一案②就是明证。其次，教育纠纷行政复议制度和行政诉讼制度存在在以下问题：《行政复议法》规定只有对教育行政部门不履行保护学生教育权才能提出复议。言外之意对于学生的其他权利我国复议制度是不予保护的，同时对于学校的处理决定不服，学生是不能直接提出行政复议的。这种制度设计是典型的特别权力关系理论的体现。我国《教育法》和《行政诉讼法》对于学生不服学校的处理决定，能否提起行政诉讼都没有规定。《教育法》规定对学校、教职员工侵犯学生人身权、财产权等合法权益的，可以提起诉讼。可见关乎学生受教育权乃至发展权的教育行政纠纷和学术纠纷是不能提起行政诉讼的。虽然现实中部分人民法院已经存在处理教育行政纠纷的实践，但是这只能是一种大胆的创新，也是对现行法律规定的突破，甚至存在违法的嫌疑。（二）救济实践中暴露的问题根据以上分析，由于我国在立法上存在缺陷，导致在大学生权利救济实践上暴露出很多问题。校内申诉制度流于形式，无法发挥应有功能。由于学生申诉处理委员会属于校内机构，不具有独立性，它的复查结论即使对学生有利，但是最后的决定权归属于学校，复查意见能否被学校采纳法律上没有硬性规定。另外，申诉程序是采取公开的听证形式，还是书面形式，相关法律、规章中也没做出规定，导致很多高校在复查时多采取书面复查制度。由于以上原因，复查与否对于学生来说意义不大，只能走走形式，对学生只能起到安慰性的作用。而学校可以以此为理由，规避法律，因为校方可以理直气壮的说，我复查过了，完全符合法定程序。校外申诉制度，即教育行政机关的对学生的申诉处理制度，实践上也不尽如人意。从笔者掌握的大量资料来分析，教育行政机关最常见的做法有两种。一是教育行政机关对学生的申诉，或者不予答复，或者不认真复查，直接维持学校的处理决定；二是发现高校的处理或处分确实存在问题，但是以尊重高校自治权为由，要求高校重新处理。这两种做法的直接后果是学校照常我行我素，学生的权利没有得到救济。在教育行政复议中，复议被申请人是教育行政机关，一般是省教育厅，而作出处分或者处理决定的高校只能作为第三人的身份出现。实践中的常见做法是教育行政复议机关撤销被申请人的复查答复或者复查决定，并责令被申请人重新复查，而被申请人又要求第三人即学校重新作出处理决定。可见，最后的处理权还是在学校。同时这种制度设计消耗了大量资源和时间，最终结果形成互相扯皮，根本无法有效保护学生权利。在教育行政诉讼中，最大的问题是，法律规定只能对侵犯人身权和财产权的民事纠纷部分提起民事诉讼，而对于行政纠纷和学术纠纷，由于没有明确的法律规定，很多法院以此类案件不属于行政诉讼受案范围为由，或者不予受理，或者驳回起诉。虽然有的法院受理并且作出裁判，但是终归缺乏法律上的根据，这种判决或裁定的合法性令人质疑。从以上分析看出，我国现行教育纠纷解决机制，不论从立法上，还是救济实践上，都存在缺陷和不足。笔者强烈建议建立教育仲裁制度，以解决纷繁复杂的教育纠纷。二、教育仲裁制度的可行性分析由于教育申诉制度、教育行政复议制度、教育纠纷诉讼制度不能有效解决客观存在的教育纠纷，因而建立教育仲裁制度是必要的，也是可行的。（一） 教育仲裁具有对抗性较弱的特征。教育仲裁制度是指教育纠纷当事人向专门设置的教育仲裁机构申请仲裁，由教育仲裁机构对教育纠纷的事实依法做出判断并裁决的一种法律制度。与诉讼相比较而言，教育仲裁制度对抗性较弱，比如采取书面审理方式，双方当事人不需要面对面的质证辩论，因而更容易被我国人民接受。因为作为教育纠纷主体的学校、教师与学生之间不可避免存在着传统意义上的伦理关系，这就决定了教育纠纷不适宜采取对抗性的解决方式，避免感情决裂、有伤伦理。采用“非对抗性”的教育仲裁方式,通过中立的仲裁机构的裁断程序达到纠纷解决的目的，兼顾到教育纠纷的“伦理性”，不失为两全齐美之策。（二） 教育仲裁制度具有低成本、高效率的特征。迟到的公正即不公正。如果一个教育纠纷经过校内申诉、校外申诉、行政复议、一审、二审，甚至再审程序，这个过程是漫长的。即使最后问题得以公正解决，往往也要经过若十年的时间，这样的效率对于学生和学校都是难以接受的。而教育仲裁制度，不以申诉为必要前提，采取一裁终局制，则明显节约了时间，提高了效率。另外，教育诉讼需要当事人缴纳不菲的诉讼费和其他费用，成本较高。而对于没有任何收入的学生，教育仲裁制度当然是免费的，这就降低了救济成本。（三）教育仲裁制度具有专业性和公正性。教育仲裁委员会的仲裁员由各类专家组成，与法院的审判员相比较，他们做出的裁决更具有专业性，更容易被双方当事人接受。同时，与教育申诉制度相比较，教育仲裁委员会与学校和学生都没有任何利害关系，处于超然的地位，它的裁决的公正性不容置疑。通过以上分析，笔者认为教育仲裁制度在我国既符合客观需要，又能为人们所普遍接受，因而这种制度的设立是必然的、可行的，也是紧迫的。关键是如何设计这种制度呢？三、教育仲裁制度的构建思路（一） 模式选择我国现行仲裁制度有两种，即商事仲裁和劳动争议仲裁。商事仲裁解决的是平等主体间的涉及财产权益的民事争议和经济纠纷，强调双方当事人的平等性和仲裁协商自愿原则。而劳动争议仲裁解决的是用人单位和劳动者之间的劳动争议，双方当事人之间地位不平等，权利也不对等，同时一方提起仲裁也不需要对方同意，具有显著的行政性。那么，教育仲裁采用哪种模式呢？学界和司法实务界普遍认为高校虽然是事业单位，但是在行使对学生的管理权时，高校属于法律、法规授权组织，它所行使的学生处分权、学籍管理权、学术处置权属于行政权的范畴。高校与学生之间权利不对等，存在管理与被管理的行政法律关系。虽然高校与学生之间存在民事纠纷，但是争议的主流是行政纠纷和学术纠纷。因而笔者认为采取劳动争议仲裁模式较为恰当。（二） 机构设置教育仲裁委员会不按照行政级别层层设立。可以在设区的市设立也可以按照学区设立。仲裁委员会之间没有隶属关系。仲裁委员会由教育行政部门、学校代表、学生代表组成。教育仲裁委员会依法履行下列职责：聘任、解聘专职或者兼职仲裁员；受理教育争议案件；讨论重大或者疑难的教育争议案件；对仲裁活动进行监督。仲裁员应当公道正派，并且应当由法律方面和各学科具有副高职称以上的专家组成。（三） 仲裁范围其他国家也设有教育仲裁制度，比如美国，该国的仲裁范围仅限于学校与学生之间的民事争议。我们是否可以拿来主义呢？笔者认为法律移植不能照搬照抄，应结合本国实际。鉴于我国当前教育纠纷矛盾焦点在于行政纠纷和学术纠纷，而高校与学生之间的民事纠纷通过调解、协商、诉讼等方式能够有效解决，因而笔者建议我国教育仲裁的范围应当限于行政纠纷和学术纠纷。当然如果民事纠纷也涉及到学校的管理行为，而不是单纯的民事争议，这类纠纷也应属于仲裁范围。（四） 主要制度回避制度。仲裁员有下列情形之一，应当回避，当事人也有权以口头或者书面方式提出回避申请：（1）是本案当事人或者当事人、代理人的近亲属的；（2）与本案有利害关系的；（3）与本案当事人、代理人有其他关系，可能影响公正裁决的；（4）私自会见当事人、代理人，或者接受当事人、代理人的请客送礼的。教育仲裁委员会对回避申请应当及时作出决定，并以口头或者书面方式通知当事人。证据制度。在教育仲裁中，应坚持谁主张谁举证的原则，但特殊情形下举证责任倒置。即学生无法提供由学校掌握管理的与仲裁请求有关的证据，仲裁庭可以要求学校在指定期限内提供。学校在指定期限内不提供的，应当承担不利后果。缺席裁决。为了防止一方当事人逃避法律责任，挑战法律的权威，应当设立缺席裁决制度。即被申请人收到书面通知，无正当理由拒不到庭或者未经仲裁庭同意中途退庭的，可以缺席裁决。时效和期间。为了及时解决纠纷，恢复紊乱的社会关系，应当建立时效和期间制度。即教育纠纷申请仲裁的时效期间为六个月。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算，因为学校每学期是半年时间，学生与高校的争议理应在一学期内解决。另外，仲裁委员会自受理案件之日起，应当在30日内作出裁决。（五） 制度衔接问题的关键是教育仲裁制度是否设置前置程序，对于仲裁决定不服可否提起行政诉讼两个方面。笔者认为，不应在教育仲裁制度中设立前置程序。当事人如果知道自己的权利被侵犯即可以直接提出仲裁申请，而没有必要必须经过申诉或复议，才得以提起仲裁。这样有利及时解决问题，提高效率。但是有一点要强调，在教育仲裁中，应当在自愿的原则下坚持庭内调解制度，这样更有利于友好的解决纠纷。对仲裁裁决不服的能否提起行政诉讼，应当区分不同情况分别处置。对于行政纠纷的仲裁裁决不服当然可以提起诉讼。但是对于学术纠纷的仲裁裁决不服的，原则上不能提起诉讼。因为这类纠纷专业性、技术性强，人民法院的法官受自己专业局限性限制，他们的判断远不如专家组成的仲裁庭的判断科学。但是，如果存在以下情况，对于学术纠纷的仲裁裁决也可以提请诉讼：（1）适用法律、法规确有错误的；（2）教育仲裁委员会无管辖权的；（3）违反法定程序的；（4）裁决所根据的证据是伪造的；（5）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；（6）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。参考文献：[1]沈岿.高校如何走出法治的真空[M]//罗豪才.行政法论丛:第五卷.法律出版社,2001.⑵劳凯声.中国教育法制评论:第一辑[M]•教育科学出版社,2002:172,173,176.范履冰，阮李全.高校教育纠纷性质探析 兼论解决