郑汴一体化背景下城市土地集约利用战略选择

郑汴一体化背景下城市土地集约利用战略选择

自21世纪以来，中部地区的发展越来越受到重视。国家政府提出的促进“中部崛起”战略为中部地区的发展提供了重要的政治机遇。在实施中部崛起战略的过程中,河南要进一步提升作为中心城市的竞争力,增强集聚和辐射功能,就需要通过走城市群发展的道路来提升城市的功能,把资金流、人才流、信息流聚集在一起,并通过这种功能把各种资源辐射到周边,从而形成一个有机的整体和经济高度密集区,在这一背景下,中原城市群发展战略应运而生。郑州是中原城市群核心区,因此,研究这一时期城市土地利用的新特点及如何合理、集约节约利用土地对推动和促进经济建设具有重要的意义。1郑和袁一体化的背景和现实意义1.1全面加速郑诽一体化进程郑汴一体化是指郑州与开封2座城市的联动发展。2005年河南日报“中原崛起构想”一文中提出以郑汴一体化为切入点,逐步推进中原城市群的城市一体化建设。从空间距离来看,开封紧邻郑州,目前两市建成区距离仅有30km左右,中间只隔一个中牟县;从发展趋势来看,郑州向东,开封向西,郑东新区、汴西新区是两市最大的经济增长点。中牟一旦撤县设区,两市就可以顺利实现空间对接;从历史联结来看,两市最为紧密;从功能定位来看,两市互补性明显。基于此,开封应主动融入郑汴一体化大格局,借力郑州来恢复自己的区位优势,而郑州在全省首位度仅为15.6%,提高郑州首位度最快捷、最有效的手段就是加速郑汴一体化进程。2006年10月,郑州至开封城际快速通道正式开通,至此,郑汴一体化由概念走向了现实。1.2合、优势互补原则推进郑汴一体化是实现两地优势互补,资源利用效益最大化的现实需要,这一举措将给郑州、开封带来难得的历史发展机遇。双方通过资源整合、优势互补,不仅可以使郑州发展空间和资源不足的矛盾迎刃而解,而且可以使困扰开封市多年的经济基础相对薄弱问题、招商引资问题、城市群发展问题和新兴经济园区发展问题逐步得以解决。同时,郑汴一体化可以合理布局区域产业,优化资源配置,最大限度地减少重复建设和资源浪费,共同培育区域性主导产业和支柱产业,从而形成产业集聚和联动效益,不断壮大以郑州为首的中原城市群在中部地区经济竞争实力。2土地资源的集约利用是郑瑶一体化的客观要求2.1最优集约度原则城市土地集约利用是一个包括经济、建筑、环境、城市发展、人口、就业等多个方面指标的综合性概念,土地集约利用不是追求单纯无限的高度节约或最高集约度,而是寻求最优集约度或最佳集约度,在集约利用城市土地的同时,必须是经济效益、环境效益和社会效益3者相互协调,共同提高。因此城市土地集约利用的内涵可理解为:根据城市的定位及发展目标,以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导,通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径,借助政府和市场2种手段来不断提高土地的使用效率和经济效益,并随着城市发展目标的变化而相应变化,体现动态发展趋势的土地利用方式。2.2土地集约利用的现实意义和作用2.2.1是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择。土地在保障河南省经济社会迅速发展方面作出了重大贡献,但长期以来粗放式的经济发展方式和土地利用方式使河南省付出了沉重的代价,突出表现在城镇建设贪轻挖潜、重扩张;随意圈占土地,盲目兴建开发区;基础设施建设多占少用、重复建设与超前建设现象严重。当前,河南省正处于经济全面提速,加快推进工业化、城镇化的关键时期,对土地的需求量越来越大。实现2020年全面建设小康社会的宏伟目标,必然要求经济增长、社会发展和生态环境改善等各方面都取得显著的进展,而这些都将大大增加对土地的需求。同时,要保障国家粮食安全,又要保护耕地。因此,为了保障新时期社会经济持续稳定发展,就必须改变低效粗放用地的旧模式,必然不能只寄希望于多争取一些用地指标,而要把主要精力放在节约和集约上,切实通过内涵挖潜,提高利用效率,解决建设用地需求。2.2.2是加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段。土地不仅是重要的资源,而且是庞大的资产,是国民经济良性循环发展不可或缺的一环。自从中央把土地政策作为参与国民经济宏观调控的重要手段以来,河南省根据中央指示精神加大了土地市场的治理整顿力度,不仅将开发区数量压缩了62.5%,用地规模压缩了55.0%,而且土地市场秩序明显好转,对经济平稳发展起到了积极作用。《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发32号)明确要求把节约和集约利用土地作为土地参与宏观调控的切入点、突破口,使节约和集约利用土地成为现阶段土地参与宏观调控的主要决策依据,使其在引导土地资源合理配置、调控经济发展速度与质量等方面起到积极作用。节约集约利用土地,有利于充分发挥其他要素的生产潜力,促进企业的技术提升、产业的更新升级与集约发展,降低单位经济活动的经济、社会和环境成本,是促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段。2.2.3是实现郑汴一体化进程中城市可持续发展的必要前提。可持续发展是既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。只有开源节流,坚持可持续发展,才能形成人口适度增长、资源永续利用的良好生态环境,才能把经济发展建立在资源节约的基础上,促进经济、社会、生态效益的全面提高,才能为经济社会持续快速发展提供资源保障。郑汴一体化要求对土地的开发和利用立足现在,兼顾未来。土地集约利用保护了土地资源特别是耕地资源,提高了城市土地使用率,是促进可持续发展的有效手段。2.2.4是实施郑汴一体化发展的战略要求。经过改革开放以来多年发展,河南已形成了以郑州为中心,包括洛阳、开封、新乡、焦作等9市在内的500km2的城市密集区。2003年,中原城市群中居于龙头地位的郑州市生产总值首次突破了1000亿元大关,人均国内生产总值突破1000美元,成为经济发展阶段的新起点。国际经验表明,人均国民生产总值达到1000美元即意味着社会经济发展进入一个新的关键阶段。郑汴一体化正是在这一时期提出来的,在这个阶段,经济结构变化大,技术进步、产业升级和城市化加快。如能顺利实现经济转型和结构优化,经济发展就会跃上一个新台阶,否则就有可能停滞不前。在这个阶段,城乡之间、区域之间、产业之间以及占有资源不同的人群之间的收入差距还会拉大,各种利益关系日趋复杂,如果处理不当,就容易引发社会不稳定;在这个阶段,由于经济总量比过去大得多,粗放的增长方式还没有根本转变,资源消耗增加,资源短缺的矛盾将进一步加剧。为此,郑汴一体化进程中一定要树立和落实科学的发展观,包括关系到满足经济建设用地需求、城乡协调、以人为本和可持续发展的节约用地问题。3在郑和郑氏一体化背景下，土地资源集约利用3.1建立土地利用集约集约节约的规划体制转变土地利用总体规划思路,以区域经济发展需求为基础,修编两地的土地利用总体规划,构建促进土地资源集约节约利用的综合规划体系。土地利用总体规划作为土地供应的龙头,对土地利用具有引导和制约作用,是为了落实社会经济发展目标,在土地上进行合理布局,以达到土地资源的集约节约利用。郑汴两地的1997～2010年土地利用总体规划已实施多年,但要进一步推进郑汴一体化的战略,两地的土地利用总体规划因行政因素等各方面的局限已不能从更为宏观的层面上很好地推进郑汴一体化进程,很难起到引导和制约两地土地资源的合理高效利用。因此,要实现两地土地资源的集约节约利用,首要问题是修订和编制与一体化发展战略相适应的综合规划体系。建议由省政府牵头成立,由郑汴两市政府有关领导和相关部门参加的“郑汴一体化土地资源集约节约规划领导小组”,负责协调两市尤其是郑开大道两侧土地集约节约规划问题。调整编制土地利用总体规划的思路和依据,用区域经济发展的战略布局和目标指导规划的思路,用郑汴一体化的发展计划和需求作为编制规划的依据,使土地利用的宏观控制和区域、产业等的布局能落实郑汴一体化对土地资源整合利用、优势互补的目标之中,体现区域经济发展的需求,进而在今后土地利用上提供保障。郑汴两地应积极配合,通过城市总体规划的合理编制,积极合理预测城市发展中各业用地的需求,研究制定能够推进一体化进程,促进两地区域协调发展和土地资源集约节约利用的综合性规划,以适应郑汴一体化进程的需要。在制定发展战略时,对郑州、开封两地自身经济发展的历史阶段做好分析工作,对两地发展中各业用地需求做出长远预测,进行城市土地利用结构的优化,努力改善城市建设的布局、适当增加住宅、基础设施建设、第三产业用地。充分考虑各业用地的合理搭配,依据城市区位理论对城市土地进行布置。恰当制定项目建设标准,统筹安排各类建设项目,提高城市生态环境质量,科学确定建设规模和发展速度,宜工则工,宜商则商,合理布局城市中央商务区(CBD),中央居住区(CRD)等集中区。如将郑开大道沿线地区建成中原城市群核心区的先导区、郑汴一体化发展的产业集聚区、全省节约集约用地的示范区,以点带面,带动整个中原城市群的发展。依托郑开大道,对两侧区域按照规划进行集中优化布局,促进两市功能、产业、服务、生态对接,推动两市共同协调发展。郑开大道沿线地区应突破行政及现有规划限制,从区域协调发展的角度,引导郑州的制造业、物流业、研发等产业向东布局,支持开封新上工业、职业教育、高新技术等产业向西集中,以建立以企业为主体、市场为导向、产学研紧密结合的技术创新体系,逐步形成郑汴紧密相连的产业带。同时结合产业发展布局,制定实施不同性质项目的建设用地标准和投资强度标准,提高土地开发利用效率和产出效益,集约利用土地,将规划区建设成为全省节约集约用地的示范区,发挥示范作用,引导其他地区土地集约建设。3.2节约和集约用地的研究土地利用的存量调整是指通过土地投资在一定限度内的增加或更加集约利用现有的城市土地等方式,在土地面积不增加的情况下,提高土地的使用效益,从而相对扩大城市土地经济供给。郑汴一体化进程中,开封、郑州要走内涵挖潜之路,从节约和集约用地的研究来看,主要把握2个重点。一是分析各业、各类用地集约利用的潜力,研究建立建设用地集约利用规划指标体系,提出盘活存量用地的措施,结合“四查清,四对照”工作,坚持因地制宜,根据两地不同发展阶段建立相应的集约利用规划指标体系。包括人均用地指标、单位用地的投资强度、土地的产出率、土地利用结构等等,并且参照这个指标体系,科学测断土地的集约利用潜力,分析影响盘活的因素,提出盘活的相关措施和建议,真正做到节约用地。二是根据经济社会发展的要求,分析集约用地水平提高的长期变化趋势,预测各业、各类用地的合理需求,提出统筹安排存量和增量用地的措施。搞好两地建成区范围内土地的二次开发,包括城市用地置换,改变旧城区土地利用结构等。3.3土地利用方式调整实施城市土地置换工程,充分利用城市存量土地施行城市土地置换工程是依据城市区位理论中关于城市中各产业在城市中的区位分布原理对城市中各业用地进行空间调整。具体来说,就是通过地租、地价、税收等一系列手段,促使地租支付能力高的商业、金融服务业等集中在城市中心;工厂、仓库等地租支付能力低的行业分布在城市边缘,形成城市土地利用方式同心圆或扇形状;居民住宅汇集在城市中间层,土地使用由粗放向集约过渡。这样就有利于提高城市土地的使用效率而改变城市土地供地方式,盘活城市中现存的闲置土地。在充分消化吸收存量土地的基础上再开发新增土地,有助于克服城市化发展的盲目扩张,充分利用城市的每一块土地。郑汴一体化要求郑州、开封两地充分发挥市场机制对土地配置的基础作用,通过级差地租和税费杠杆共同作用,结合城市建设及产业结构调整和国企改革,调整土地利用方向,积极推进城市用地置换,提高土地利用结构性效率。市区内第二产业用地要逐步置换为第三产业用地,实现市区土地的“退二进三”,针对目前商业设施建设过多的情况,把发展第三产业的目光转向金融、保险、信息产业以及各种层次的服务业上,最终实现集约用地和高效用地的目的。3.4建立政府主导的土地使用机制健全土地市场体系是优化配置城市土地资源的根本途径,也是理顺商品经济条件下土地产权关系、搞活企业、发展外向型经济所要求的,有利于提高城市土地利用效率。郑汴一体化进程中,实现土地集约利用,两地应联合起来,建立政府主导型的土地使用机制,坚持政府宏观调控和市场优化配置资源相结合,培育规范的土地市场,确保土地市场健康有序发展。对于郑州、开封发展过程中的增量用地,全面推行土地有偿使用制度和落实经营性用地“招拍挂”出让制度,有效发挥市场配置资源的基础性作用以及更好地促使用地者集约节约利用。探索工业用地市场化配置机制,试行以“招拍挂”方式供应工业用地,运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地现象。建立土地市场的预警机制,定期向社会公布商业、住宅、工业等用途的土地级别和基准地价,定期公布地价指数,引导和规范土地市场健康有序发展。3.5深化土地管理体制改革,提高基层土地管理人员的专业水平进一步加快土蒂管理的立法工作,健全法规、规章体系,完善审批程序,使管理工作建立在有法可依的基础之上,深化土地管理体制改革,推进土地集约利用。健全基层土地管理机构,提高土地管理人员的专业水平和道德素养,强化其在批地管地过程中知法、守法和依法办理的自觉性。加大对违法用地行为、闲置土地浪费土地行为的查处力度,做到有法必依。3.6从制度上防止材料转移进一步完善土地集约利用监督机制,首先,完善土地出让合同,增补土地投资强度,开工和竣工时日以及违约责任等条款,从制度上防止虚报投资圈地行为。其次,加强土地供应的跟踪管理和加大对闲置土地查处力度。3.7基准建设原则根据经济发展以及一体化的需求适时更新和调整适应一体化进程的地价,注重运用价格手段促进土地资源的集约化利用。地价在一般情况下是土地质量和区位好坏的判断标准,尤其对城市土地而言更是土地区位情况在经济上重要的反映指标,因此市场机制下所呈现的地价是土地利用程度的一种表征,同时在市场机制下形成的地价也能够使土地资源资产效益得以充分发挥,进而实现一种优化的配置状态,促进土地资源的集约利用。按照国家现行土地定级估价的体系要求,是按行政区划进行的,以某行政区内城镇整体为单位,根据该城镇土地的自然条件、地理位置、社会经济状况、人口、城镇繁华程度、交通条件、公共设施及基础设施水平等因素综合评定的。但从目前情况看,两地地价由于受到历史的和现实因素的影响而出现的不协调是比较突出的问题,如何做到既能发挥郑州的地价优势,又要保持同一经济区域内地价的协调,并在技术规范上有充分的依据,需要进行研究。如郑州市区与开封城区同一类型在同一级别内的基准地价在目前城市性质、功能等不同条件下有所差别(表1)是自然的,