公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系研究

中文摘要中文摘要公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系研究目录摘要 I第1章绪论 11.1研究背景 11.2研究的目的和意义 21.2.1研究目的 21.2.2研究意义 21.3国内外研究现状 31.3.1国外研究现状 31.3.2国内研究现状 41.4研究思路和研究内容 51.4.1研究思路 51.4.2研究内容 6第2章事业单位绩效评估相关理论研究 72.1绩效评估相关概念界定 72.1.1绩效的概念 72.1.2绩效管理的含义 72.1.3绩效评估的定义 72.2事业单位绩效评估相关理论研究 82.2.1控制理论 82.2.2系统理论 92.2.3制度变迁理论 102.3事业单位绩效评估的程序和方法 112.3.1事业单位绩效评估的程序 112.3.2事业单位绩效评估的方法 14第3章公益服务型公路科研事业单位绩效评估现状分析 183.1公益服务型公路科研事业单位绩效评估现状 183.2公益服务型公路科研事业单位绩效评估存在的问题 193.2.1评估定位指标模糊 193.2.2绩效评估指标的确定缺乏科学性 203.3.3绩效标准不明确 213.3.4沟通渠道不畅 223.3.5评估结果的应用不足 223.3公益服务型公路科研事业单位绩效评估存在问题的原因分析 243.3.1人们对绩效评估的认识不足 243.3.2缺乏合理的绩效评估方法 243.3.3缺乏严格的奖励制度 24第4章公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系构建 264.1公益服务型公路科研事业单位绩效评估必要性分析 264.1.1基本制度保障的缺少 264.1.2落后的思想意识、认识水平和事业单位文化 264.1.3主观上的政治自利性及客观上的法制缺失 274.2公益服务型公路科研事业单位绩效评估可行性分析 274.2.1多种绩效评估方法为开展绩效评估工作提供了理论基础 274.2.2国有企业绩效评估为事业单位开展绩效评估工作提供了经验 284.3绩效评估的主体 294.3.1公益服务型公路科研事业单位评估主体的界定 294.3.2公益服务型公路科研事业单位评估主体的层级结构 294.4绩效评估的价值标准和指标体系 304.4.1绩效评估的价值标准 304.4.2绩效评估的指标体系 314.5绩效评估的主要内容 324.5.1公益服务型公路科研事业单位绩效评估维度的确定 324.5.2公益服务型公路科研事业单位评估内容权重的确定 324.5.3公益服务型公路科研事业单位考评分值的设计 34第5章公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系实施 375.1公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系实施原则 375.1.1应当基于明确清晰的战略目标 375.1.2需要高层领导者的重视 375.1.3把握好突出量化、注重业绩的原则 385.1.4把握好客观公正、沟通畅通的原则 385.2公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系实施措施 395.2.1绩效评估实施前的相关培训 395.2.2消除绩效评估中的问题，提高员工积极性 405.2.3绩效评估监督职能引进 405.2.4绩效文化的建立 41第6章从云南省公路科研事业单位案例看绩效评估效果 436.1公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系运用 436.1.1薪酬制度 436.1.2奖惩制度 436.1.3员工培训与发展制度 436.2云南省公路科研事业单位绩效评估体系实施 446.2.1云南省公路科研事业单位绩效评估体系实施措施 446.2.2云南省公路科研事业单位绩效评估体系实施过程中的注意事项 446.3案例启示及绩效评估体系改进 466.3.1案例启示 466.3.2绩效评估体系改进 46结论 51参考文献 53摘要目前，我国正处于高速发展变革的时期，党政部门原有的管理理念、组织结构、人员配备、运作方式等等都已不适应新时代的要求，只有强化绩效考核，建立评估体系，才能逐步走出困境，探索到新的适合当今中国政治经济形势的行政理念和行为方式。建立绩效评估体系，能够达到规范行政行为，净化竞争环境，锻炼干部能力，提高部门绩效的目的，符合新时期党政部门公共管理的要求。同时，我国经济基础发展不均衡，出现投资过热、通货膨胀等“泡沫”现象，相对有限的行政资源投入不能满足日益增长的成本需求。开展绩效管理，建立绩效评估体系是节约行政成本，提高政府效能的重要途径。党的十六大以来，党中央要求以科学发展观和正确政绩观为思想指导，倡导建立绩效评估体系，引导各级部门和机关干部树立正确政绩观，推动各级部门实现战略目标，促进国家和地方可持续、和谐发展。在当今中国，开展绩效评估，建立评估体系，是政治经济体制改革的要求，是时代发展进步的产物。科学民主的政治氛围，人人参与的社会环境，西方各国先进成熟的评估理论，现代化的技术设备为绩效评估体系的建立和发展提供了坚实的基础。本文第一章对研究背景、意义和目的进行了阐述，介绍了国内外的研究动态，列出了本文的研究内容和基本思路。第二章首先介绍了绩效评估相关概念界定，然后说明了事业单位绩效评估相关理论研究，接着研究了事业单位中团队类型及特点，最后阐述了事业单位绩效评估的程序和方法。第三章首先介绍了公益服务型公路科研事业单位绩效评估现状，然后分析了公益服务型公路科研事业单位绩效评估存在的问题，接着对公益服务型公路科研事业单位绩效评估必要性进行分析，最后对公益服务型公路科研事业单位绩效评估可行性进行分析。第四章先说明了绩效评估的主体，然后对绩效评估的价值标准和指标体系进行分析，最后对绩效评估的主要内容进行分析。第五章首先阐述了公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系实施原则，然后阐述了公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系实施措施。第六章首先介绍了公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系运用，然后分析了云南省公路科研事业单位绩效评估体系的实施，最后阐述了案例启示及绩效评估体系改进。本文采用设置指标体系，利用权重及层次分析等方法，以公益服务型公路科研事业单位为实证研究对象，设计一套具有针对性的绩效评估体系。具有一定的实用性和可操作性。在绩效评估的体系建设上，要根据环境的变化，适时调整，注重绩效评估理论的发展趋势，在绩效评估中融入新的理念。关键词：事业单位；绩效评估；价值标准第1章绪论公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系研究-PAGE2--PAGE1-第1章绪论1.1研究背景事业单位是我国公共部门重要的组织形式之一，是我国国民经济和社会发展的重要领域。当前中国的各种体制改革正在如火如荼的进行，由于事业单位是在计划经济体制下建立和发展期来的，在照搬前苏联经济管理模式的同时，我们也基本上照搬了前苏联事业管理模式。随着经济体制改革的深入，它在管理体制和运行机制上暴露出许多与市场经济不相适应的矛盾和问题。因此，事业单位的改革是我国继国企改革之后又一大手术。自1978年起，我国就开始了对事业单位的改革，改革的目标就是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。到目前为止，改革己经经历了几个发展阶段，改革成效显著。但是很多问题依然没有得到解决，并且新的形式下又产生了许多新问题。其中如何在市场环境多变的情况下提高事业单位的效率是各种改革的重中之重，它直接关系到事业单位的工作效益和服务质量，而效率的改进和提高又是绩效评估的出发点和归宿。因此，研究我国事业单位绩效评估对提高我国事业单位效率，推进事业单位改革有重要意义。员工配置，绩效考评，人才培养和激励政策是保证企业人力资源管理有效性必不可少的四个关键系统。在这四个系统中，绩效考评是最为重要的，因为它是其他三个系统赖以建立的基础。绩效考评能够提供客观公正的衡量个人和团队贡献的标准，与薪酬等人力资源管理手段相联系，塑造积极向上的组织文化和正确的价值观，实现对人和团队的发展。同样，绩效考评也是事业单位人力资源管理的关键环节，是其他管理手段基础和保障。事业单位在绩效管理方面最大的问题是要么完全没有考核，要么为考核而考核，扭曲了考核的真正目的。“绩效考评就像汽车座位上的安全带，大家都认为很有必要，但都不喜欢去用它”[1]。我国事业单位的绩效考核主要是针对员工的绩效评估，一般是在年底或年中由人力资源部发起，员工先自评，然后由各个部门领导对员工进行考评，由人力资源部或者是行政办公室汇总考评结果。这种考核方式有许多弊端，比如考核中的平均主义现象严重，机械分配优秀名额，所有部门都有优秀，考核过程中的老好人现象等等。在非营利组织中，团队的合作往往显得更为重要，以团队为基础开展项目，强调团队内协作的工作方式正越来越流行，与之相适应，应该针对团队设计专门的激励方案和绩效考核计划，其激励效果比简单的单人激励效果好。1.2研究的目的和意义1.2.1研究目的绩效评估又称为绩效考核、人事考核、员工考核等等，是按照一定的标准，采用系统的方法、原理来检查和评定企业员工对职务所规定的职责的履行程度，以确定其工作成绩的一种有效管理方法卓越.公共部门绩效评估的主体建构.卓越.公共部门绩效评估的主体建构.中国行政管理.2004（5）伴随新的公共管理运动在世界各国的兴起，以及全球化带来的各种复杂多变的经济社会环境，政府官员不得不经常应对新的复杂事务以及面对更高的工作要求。与之相应的是，传统政府的人事管理正在向现代化人力资源管理转变，各种新的管理理念、技术和方法不断在政府部门得到应用。其中，借鉴私人部门中的绩效考核被认为是“新公共管理”运动改革的主要焦点和借以提高行政效率的主要手段，成为政府人力资源管理的重要内容之一。在国外，绩效评估已有七、八十年的历史，取得了丰硕的成果。尤其是近十多年来，绩效评估一直是世界工业管理心理学家研究的热门领域，推出了大量的研究著作和实验报告。但是我国有关绩效评估的研究远远落后于发达国家，所以应进行相应的研究，只有绩效评估过程的科学性，才能保证绩效评估结果的客观性。1.2.2研究意义良好的绩效管理可以吸引人才的加入，留住现有人才，发挥现有人才的绩效水平，从而提高组织或者团队的绩效，提高组织或团队的效率才能保证组织目标实施。所以面对越来越激烈的竞争，如何建立有效的绩效管理体系，已受到国内事业单位的高度关注。本次论文通过分析公益服务型公路科研事业单位自身特点以及目前存在的绩效管理问题，结合绩效管理相关理论知识，探索研究解决绩效管理问题的理论方法和实践措施，完善公益服务型公路科研事业单位员工绩效管理体系，并结合具体案例进行探讨分析，保证公益服务型公路科研事业单位员工绩效管理体系的实用性和全面性。通过建立行之有效的公益服务型公路科研事业单位员工绩效评估体系，为管理者与被管理者之间提供了一个实用规范的沟通平台，通过提高公益服务型公路科研事业单位员工的个人绩效来提高整个单位的整体绩效，从而实现组织的战略目标，促进公益服务型公路科研事业单位的健康快速发展。1.3国内外研究现状1.3.1国外研究现状绩效评估有着悠久的历史，美国军方于1813年开始采用绩效评估，美国联邦政府则于1842年开始对政府公务员进行绩效评估。至于绩效评估的重要意义，从安信咨询公司与经济学家情报机构在对经营主管进行的一次题为“展望2010：设计明天的组织”的全球性调查数据可见一斑，其报告中发现：（1）75%的经营主管认为人力绩效（HumanPerformance）在组织竞争力的三大根源中排位第一；其次才是生产率和技术；（2）80%的经营主管认为吸引和留住最好的员工的能力将是2010年影响企业战略的主导性力量刘桂花.刘桂花.西方各国政府绩效评估经验及借鉴.中共四川省委党校学报.2006（4）关于绩效内涵研究，学术界普遍赞同的主要是Campbell等人提出的观点。他们认为绩效是员工自己控制的与组织目标相关的行为。在这种定义中，还包含了对绩效的一些其他观点：（1）绩效是多维的，没有单一的绩效测量，在大多数背景下，与组织目标有关的工作行为有多种类型；（2）绩效是行为，并不必然是行为的结果；（3）这种行为必须是员工能够控制的。绩效评估对于企业人力资源开发与管理至关重要，同时绩效评估的实践也是一项复杂棘手的管理活动。正像Cascio把绩效评估说成是人力资源管理中的“阿基里斯的脚后跟”一样（意指绩效评估是人力资源管理的最薄弱之处）。因此，众多学者就如何进行绩效评估的问题进行了的研究，其重点是提高绩效评估结果的精度，保证评估公平、公正。Douglas等研究认为，评估的公平性对员工的绩效、组织行为、工作满意度等起着积极的作用，面对其他一些负面行为则会起到抑制作用。在这方面很多研究是从绩效本身的指标和结构入手，Borman和Motouuidlo于1993年提出了一个略微复杂的“关系绩效—任务绩效二维模式”。他们认为：关系绩效是指一组在社会和动机关系中完成组织工作的人际和意志行为。它包括五个方面的内容：（1）自愿执行的那些职务要求之外的任务活动；（2）在必要的时候坚持以格外的热情成功完成自己的任务活动；（3）对他人的帮助和合作；（4）遵循组织的规则和程序，即使那样会造成个人的不便；（5）接纳、支持和保护组织目标。任务绩效则是指任务的完成情况，包括两个方面：（1）是直接把原材料转化为产品和服务的活动：（2）是指通过补充原材料供应、分配产品、提供重要计划、监督和人事职能来维持技术的顺利和高效运转的活动，与组织的核心技术有密切的联系。人们明确对评估指标进行研究是自20世纪30年代开始的。为了使绩效评估中的不确定性和模糊性得到澄清，加拿大学者J.S.Knae和E.E.Lawler（1980）从可测量的角度提出了六条选择评估指标的标准，即确定性原则、可能性原则、客观性原则、非污染性原则、排他性原则和可验证性原则；国内对绩效评估的研究相对偏重于实际应用方面。应用最广的是以德、能、勤、绩四个方面建立的指标体系对人员进行评估。指标权重分配及其方法的研究方面也有重要的研究成果。C.E.Schneier、R.W.Beatly、C.S.Baired（1987）等人在论述“如何建构成功的绩效评估系统”时强调指出：重要的是把握工作的本质。绩效评估的目标并不是要将所有的方面加以量化才算客观，而是要减少评估时的主观臆断、怀疑与测量的偏差。1.3.2国内研究现状在国内，绩效评估理论与实践是在20世纪80年代以后才开始发展的。自改革开放以来，企业成为以经济效益为中心，企业生存和发展都需要对员工工作业绩进行评估。国内企业基本采用了国外的绩效评估理论和实践经验对本企业进行考核，在实践过程中，不断地对绩效评估理论和方法加以完善和补充，提出许多评估设计的方法与理论：如以企业战略导向为主要方法的绩效体系设计理论、企业三层级绩效管理方法，这些方法和理论对绩效评估和人力资源管理的发展都是有益的补充。国内许多知名企业对绩效评估上作十分重视。如海尔公司提出“旧事日毕，日清日高”的企业文化，就是运用绩效评估中关键事件法的原理到公司管理工作中的。著名人力资源专家彭剑锋在总结了中国企业绩效评估经历了平均主义思想下的赏罚调剂、主观评估、德能勤绩评估以及量化考核与目标考核等4个阶段后，指出绩效评估非常大的作用在于将战略目标转化成为可衡量的指标并加以落实。武欣认为绩效管理包括绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估以及绩效反馈面谈等4个环节。吕守升形象地把绩效评估比喻成“双刃剑”，认为绩效评估之所以能够帮助公司获取竞争优势，是通过其监督职能和引导职能来得以实现的。绩效评估最重要的任务就是把两种职能有效地协调起来，即将目标管理与行为评价有效地结合起来。而魏钧则强调目标管理的最大特点是侧重目标而非方法，目标管理MBO不是灵丹妙药，不能全盘处理工作流程中的问题，应针对不同的员工制定不同的量化目标，并且强调自我控制、双向沟通，但这并不意味着要放弃管理。1.4研究思路和研究内容1.4.1研究思路作为现代企业管理实践与理论研究的难题之一，绩效评估没有绝对完善的评估模式。而由于不同企业的文化背景、发展战略、组织结构、所有制结构等具有差异性，所采用的绩效评估体系也就会有所不同，也就是说不存在一种通用的、适合于所有企业的绩效评估体系。任何组织都可以采取适合本组织的方法来进行绩效评估，而最有效的绩效评估方法往往是那些将各种绩效评估方法结合起来使用的绩效评估体系。本研究的研究思路为：首先对选题背景及意义、以及本研究的基本思路进行了说明和阐释，并对绩效评估的概念、方法、模式选择和国内外成熟经验进行了系统学习，以用来指导和支持本文其后的相关论述；接下来对公益服务型公路科研事业单位现行员工绩效评估体系进行分析并找出其中存在的问题；并结合公益服务型公路科研事业单位的实际情况，提出符合公益服务型公路科研事业单位特点的员工绩效评估体系优化设计方案；并建立与之相适应的配套措施。1.4.2研究内容第1章绪论。在介绍了公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系研究的选题背景后，阐述了本文的研究目的和意义、国内外研究现状、研究思路和研究内容。第2章事业单位绩效评估相关理论研究。首先介绍了绩效评估相关概念界定，然后说明了绩效评估及事业单位绩效评估相关理论研究，接着研究了事业单位中团队类型及特点，最后阐述了事业单位绩效评估的程序和方法。第3章公益服务型公路科研事业单位绩效评估现状分析。首先介绍了公益服务型公路科研事业单位绩效评估现状，然后分析了公益服务型公路科研事业单位绩效评估存在的问题，接着对公益服务型公路科研事业单位绩效评估必要性进行分析，最后对公益服务型公路科研事业单位绩效评估可行性进行分析。第4章公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系构建。先说明了绩效评估的主体，然后对绩效评估的价值标准和指标体系进行分析，最后对绩效评估的主要内容进行分析。第5章公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系实施。首先阐述了公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系实施原则，然后阐述了公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系实施措施第6章从云南省公路科研事业单位案例看绩效评估效果。首先介绍了公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系运用，然后分析了云南省公路科研事业单位绩效评估体系的实施，最后阐述了案例启示及绩效评估体系改进。针对以上各章节进行总结。第2章事业单位绩效评估相关理论研究第2章事业单位绩效评估相关理论研究2.1绩效评估相关概念界定2.1.1绩效的概念到目前为止，对绩效这一概念的各种解释，概括起来主要有三种典型的观点，即认为绩效是结果、绩效是行为和绩效是结果与行为的统一体。从绩效管理的理论探讨和发展历程来看，必须要以发展的观点来看待和理解绩效这个概念。根据对绩效这一概念进行解释的各种典型观点，考虑到人们对这一概念认识的发展状况，在此把绩效这一概念解释成经过考评的工作行为、方式与结果。这是对绩效这一概念较为宽泛的解释，而从实用的角度来看，这种宽泛的解释也更符合现实的需要。一般而言，在一个组织中，绩效不仅包含行为也包含结果。同时，对于不同的组织以及同一组织的不同人员，在其总体绩效中行为和结果所占的比例也可能不同。例如，处于高速发展阶段的组织更加重视结果，而进入稳步发展阶段的组织则更加强调过程；组织中高层人员更加以结果为主，而低层人员更加以行为或过程为主。通过把绩效这一概念作宽泛一些的解释，可以使现实的组织能根据自身的情况和需要来具体地对绩效的含义进行界定[3]。2.1.2绩效管理的含义程[4]。2.1.3绩效评估的定义绩效评估是人力资源管理中技术性最强的环节之一。要想给绩效评估下一个完整而准确的定义，并非一件易事。因为绩效评估的设计和实施是一个系统工程，并不是三言两语能够说清楚的；另外，人们对它的理解也由于管理理论的演变和现实中管理目的的不同而有所变化。不同的人从不同的角度、不同的侧重点来理解绩效评估。比较有代表性的有以下几种：弗利波（E.B.Flippo）认为，绩效评估是指“对员工在现任职务中的表现情况以及担任更高一级职务的潜力进行有组织的、定期的、并且是尽可能客观的评估。”罗斯勒（A.Longsner）认为，“绩效评估是为了明确员工的能力、工作状况和工作适应性，以及对组织的相对价值进行有组织的、实事求是的评估；绩效评估的概念包括评估的程序、规范和方法的总和。”松田宪二认为，绩效评估是“人力资源管理系统的组成部分，由评估主体对被评估者的日常职务行为进行观察、记录，并在事实的基础上按照一定的目的进行评估，已以达到培养、开发和利用组织成员能力的目的”。通过以上看法的总结，可以给绩效评估下这么一个定义：绩效评估是指评估员工个人工作绩效的过程和方法。2.2事业单位绩效评估相关理论研究2.2.1控制理论不同管理学家对管理职能的分类是不一样的，但是无论怎样分类，计划和控制都是必不可少的。计划和控制工作贯穿于企业管理的全过程，所有管理活动几乎都与计划和控制过程相联系。计划和控制与各组织中各个层次、所有成员相关。组织中各层次、各部门、各类人员，都在一定程度上和一定范围内从事计划和控制工作，通过计划和控制履行自己的职能。控制是在计划执行过程中出现偏离时予以调整和修正的过程。控制有两种形式，即直接控制和间接控制。直接控制是指从事具体作业的人员自己在工作过程中的控制，控制者是作业者。间接控制，也叫影响控制，是指作业人员的上级管理者对作业人员的控制。随着规模的不断扩大，以及管理层级与管理幅度的增加，间接控制将成为最主要的控制形式，绩效评估又是最有效的间接控制形式[5]。控制理论对事业单位绩效评估的影响在于：首先，绩效评估是管理控制系统的有机组成部分。绩效评估体系也有控制的目标，也要与战略规划有机地联系在一起。在制定战略目标时，就要考虑如何将这些指标转化为可计量的绩效评估指标，以便在战略实施中进行有效的控制。其次，绩效评估体系的设计以清晰的战略目标为前提。目标越是明确、全面和完整，设计的绩效评估指标体系就越能反映目标的要求，评价也就越有效。再次，绩效评估体系必须与组织结构相联系。组织结构越是明确、全面和完整，设计的绩效评估指标体系就越是能反映组织结构中的岗位责任制，评估就越有效。最后，绩效评估必须采用适合不同评估对象的信息。信息是管理人员赖以进行控制的手段，也是进行绩效评估的基础。传统的绩效评估以信息为基础，随着环境的变化，新的绩效评估所需要的信息不仅包括内部信息，还要包括外部信息曹茉莉.曹茉莉.我国政府绩效评估若干问题的探讨.广西社会科学.2007（1）2.2.2系统理论系统论的基本思想就是把所研究和处理的对象当作一个系统，考虑事业单位经营绩效评估体系时，要把事业单位作为一个系统来看，无论哪个指标都要看它对事业单位整体的贡献如何，看它对事业单位整体制定的总目标的贡献如何。把事业单位作为系统来安排和经营时，就叫做系统管理。系统管理具有很明显的特征：它是以目标为中心的，决策时要以是否对目标有利作为评价标准；它是以整个系统为中心的，决策时强调整个系统的最优化而不是强调子系统的最优化；它是以责任为中心的，每个管理人员都被分配给一定的任务，能衡量其投入和产出；它是以人为中心的，每个工作人员都被安排进行有挑战性的工作，并根据其工作成绩来付给报酬[6]。系统论对事业单位绩效评估的影响表现在：首先，准确理解绩效评估体系在事业单位管理这个大系统的地位及作用。绩效评估体系是事业单位管理系统的子系统，绩效评估的目的就是为了实现事业单位的目的。事业单位管理系统可以分为计划与控制两大部分。在计划过程中，要结合事业单位的目标、组织结构来设计绩效评估指标体系并设定评估标准；在控制过程中，要通过对绩效的计量来衡量计划目标的实现程度并及时反馈执行中出现的偏差，以便修正。其次，注重事业单位各个部门之间的协调。绩效评估涉及事业单位的各个部门和领域，各个部门和领域的绩效既相互独立，又相互联系。此外，反映每个部门绩效的指标及其所需信息也不相同。因此，必须从系统的观点来考虑不同绩效指标之间的关系以及从不同部门来获取绩效评估所需的信息。最后，事业单位绩效评估体系的不同要素之间是有机地联系在一起的。一个有效的事业单位绩效评估体系包括评价主体、评价客体、评价目标、评价方法和评价指标等构成要素。这些要素也构成了一个系统。2.2.3制度变迁理论制度是用于约束人的行为、调整人与人之间利益关系的一系列社会规则，属于生产关系的范畴。生产关系必须适应生产力的发展，因此当生产力进步的时候，制度也会做出相应的修订和调整，或干脆被一种新的制度所取代，这就是制度的变迁。制度变迁的经济含义是，有的变迁推动了经济的增长，有的则阻碍了经济的增长。制度变迁理论在很大程度上解释了影响经济发展诸因素中被人们长期忽略的制度因素[7]。运用制度变迁理论来看绩效评估体系，绩效评估体系的变迁也可以看做是制度的变迁。运用制度变迁理论，我们就可以解释为什么绩效评估指标体系由单一财务指标发展到财务指标与非财务指标相结合的综合评估指标体系，为什么会出现绩效评估制度的改革，为什么要设计绩效评估体系。并且，更有意义的是，在制定或修订绩效评估体系的过程中，应当注意不能为制定绩效评估体系而制定绩效评估体系，为修订绩效评估体系而修订绩效评估体系，一定要认真地看一看是否需要制定或修订，制定或修订绩效评估体系在加强国家对事业单位的管理和监管等方面，其意义是积极的还是消极的。2.3事业单位绩效评估的程序和方法2.3.1事业单位绩效评估的程序事业单位绩效评估过程并不是一个单一的行为过程，而是由许多环节和操作系统组成。通过对事业单位绩效评估体系的操作程序进行分析，概括出绩效评估的几大重要步骤：（1）确立绩效评估的合理目标绩效目标是指对被评估对象所期望的结果，是整个绩效系统运行的指南，对部门或项目绩效的衡量就是以其既定目标来衡量其结果是否达到最初目标，如果没有绩效目标，评估者就无从知晓评估什么[8]。绩效目标要服从整个部门或项目围绕公众利益运转的理念，每一部门每一项目标需达到什么目标，多变性、高度综合性的，要把目标转化具体的、可操作的目标有时就比较困难。如果要求项目的目标是可观的，可衡量的，那么确定可操作性的法定目标就更复杂了，而且公共政府部门绩效目标的确定还是个利益的博弈过程，各利益团体，从部门外部压力到内部压力都有着不同目标和考虑侧重点，都有着自己不同取向的目标，在现今大多数实行绩效评估制度的部门都要求取得内部工作人员的共识和利益相关者的认同的情况下，如何综合协调、平衡、满足这些不同的利益需求是一件特别困难的事情，因而在细分某一法定目标时必须谨慎。绩效目标一般以定量和定性两种方式表达。确立绩效目标和设置绩效标准是相关的。绩效评估系统不仅需要处理好目标转换问题，而且需要把个人努力的目标方向有效归于组织前进的轨道，传统上总认为如果雇员完成集体任务，组织也就达到其目标，但事实上这只是个想当然的臆断：个人目标并不总是和组织目标一致，有时双方所持的价值理念甚至是相互冲突的。组织和个人需求的整合是设计和实施绩效评估方案的关键所在，成功取决于把绩效评估看作是一个学习的过程，而不是把它看作一个指导和控制的程序。确立绩效目标最简单也是最理想的开端即准备一个清楚明了的目标至少要达到以下要求：源于法定目标，可识别且清楚界定，可衡量，代表组织内外的一致同意[9]。（2）构建绩效评估的指标体系由于综合性的绩效评估体系具有多重的价值标准，多向的维度和多元的评估主体，而传统的单一的成本、效率、产出等指标已难以反映出组织的绩效状况和未来的发展，因而，构建一个可行的绩效评估体系成为实施绩效评估的重要前提。管理者都希望能够获得数量化的指标体系，但这一愿望往往难以实现，在实际评估工作中，绩效结果经常通过人们对行为强度的判断取得，从某种意义上来讲，绩效指标都可以形成量化数据，并成为人们衡量和判断绩效高低的依据[10]。绩效指标是测量组织在实现既定的目标下所取得的进展情况的方法彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价指标体系研究.湘潭大学学报(哲社版).2005（3）。绩效指标的制定一定要周密、合理、客观，要能涵盖事业单位的重要绩效，因而需要遵循一定的原则，在指标的设计原则方面，目前国际上较流行的是“彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价指标体系研究.湘潭大学学报(哲社版).2005（3）评估事业单位绩效是质的标准和量的标准的有机统一，但根据具体内容的不同各有侧重。评估标准主要有三方面：一是数量标准，包括投入与产出比率、效益比率和能力比率，这也是评估行政效能的标准；二是行为标准，即依据一定的法规、制度、程序、指标等实现的程度，判定行政效能的高低；三是功能标准。行政功能的实现程度，直接关系到社会的进步、经济的繁荣和国家的强盛，每一行政部门的功能发挥得愈好，就意味着效能也愈高。由于事业单位的绩效测量存在着固有的困难，绩效指标很容易受到批评，因为它试图详细说明模糊的问题。有的部门的利益是不能量化的，或者说以经验为基础的测量方法由于把注意力放在可量化上而使所做的事情发生了扭曲，对于这一困难，我们可以通过设定以结果为导向的评估标准加以克服；另外，由于部门目标的经常变化，绩效指标也必须是灵活的，并且不断进行修改[11]。（3）收集相关信息资料对评估对象认识的科学性是评估合理性的前提。认识和判断都是建立在相关信息的了解基础上，所以必须取得详细、有说服力的相关资料来评估产出成果的有效性。收集信息时必须围绕绩效目标进行，否则必然造成收集工作的盲目性和收集信息的离散性，重点主次不分，也不一定有用。评估者应根据评估目的和所选择的评估视角对所收集的信息加以筛选、核实、鉴定，进行合目的化的处理。绩效评估的资料来源通常包括：行政机构的记录、民意调查或咨询专家等。也就是说，需要的信息不仅可从管理和实施某项目、提供某服务的部门那里取得，从得到项目，服务益处方面取得，还可以从部门的项目和项目专家那里取得。从内部来说，在实施项目或服务的过程中，组织会产生大量的信息，如对工作人员的行为的日常记录、资金预算；所提供服务的水平；外界的祝贺、要求；项目的进展、背景、服务的使用等，还有一些记录日常发生事件的档案如修理日志等，这些数据便于测量工作量，如从工作日志和其它行政记录中得知所办的案件数，而这些数据也很容易转化成工作量比率，如每人所办案数等。这些数据的广泛易得性使其成为基准比较的理想选择。很多的基准实际上都是基于工作量而不是结果数据，如接待员处理的电话数，救生员有效监视的游泳者数目。除了项目实施基准比较或全面质量管理，行政记录中很少收集关于结果方面的数据。（4）信息的指标化与方案选优在收集到充足的事业单位绩效评估相关信息之后，需要对不同的信息进行归类，并设立不同的指标来充分而又全面地反映事业单位的绩效。由于经济现象十分复杂，而且活动也多种多样，单靠一个指标很难反映事业单位绩效的全貌，要全面反映或评估绩效，就需要借助于一系列绩效指标，即需要一个绩效指标体系。一系列相互联系，相互制约，相互补充的绩效经济效益指标所形成的一个整体，即绩效指标体系。对于指标体系的设计原则可参与前面提到的“SMART”原则。接下来，就要根据评估的目标与指标体系确定各种不同的备选方案，选用适当的评估方法对各个方案进行评价，如指标体系优化方法、层次分析法、主成分分析法等，最后选出最优方案，进行绩效评估。（5）反馈和控制在有效的绩效评估循环中，反馈和控制是必不可少的，绩效管理应当是一个动态过程，只有把决策执行中的各种信息不断地，及时地反馈到管理层，管理者才能对偏离绩效目标的各种情况进行调整、修正和完善，进而达到不断提高绩效的目的。定期反馈能使工作员工和事业单位在绩效标准上更达成一致，非正式的反馈或每天都反馈比在进行年度绩效管理评估得到的反馈更重要，有效地使用评估信息可以使人们反思过去、思索现在，规划未来，在理性的反思基础上做出明智客观的判断以科学地规划未来的行动。但绩效在现实中并没有得到应有的重视，常常是评估者认为有效的项目、服务被削减或取消，而评估者认为无效的项目、服务却依然在继续进行甚至被扩张。另一方面，控制是根据绩效目标和相关的各种标准，检查管理活动中行为与结果是否偏离绩效目标，并督导人们按标准办事的过程。控制可以使各项管理活动在既定的轨道上正常运行，保证绩效管理活动与目标的一致，当发现目标有偏差，对其进行修正。有效的绩效评估系统应该是一个连续不断的循环过程，每个环节都至关重要，在这个过程中，需要随时反馈并及时予以纠正，这就需要对运作过程进行持续的、周期性的评估监控并反馈、运用结果。以便重新设定不当的评估目标，调整侧重点，最有效地利用现有资源，帮助其改进提高绩效[12]。2.3.2事业单位绩效评估的方法绩效评估所评估的内容一般包括工作能力、工作态度、工作业绩三个方面，在评估过程中，评估者不仅要对明确的、可直接把握的因素进行评价，而且还要对一些较为模糊的因素进行评价，这样，选择一种科学合理的评估方法，对于评估结果的可信度和评估过程的可操作程度来说至关重要。专家学者为此已经进行了大量的研究，开发了一系列的绩效评估方法。（1）360度绩效评估法360度绩效评估也称为全视角评估，是由被考评人的上级、同行、下级以及被考评者本人担任考评者，从多方角度对被评者进行全方位的评价，考评结束后再通过反馈程序，将考评结果反馈给本人，达到改变行为、提高绩效等目的。与传统的考评方法相比，360度绩效评估扩大了考评者的范围和类型，从不同层次的人员中收集考评信息，从多个视角对被考核者进行综合考评。这样可以集中各种考评者的优势，达到互补，使考评结果更加公正全面。由于从不同角度对员工的评估皆有利弊，因此，近年来出现了多方人员共同考核员工的全方位绩效评估，即结合上级、同级、下级、员工自己、外部服务对象、专家的意见，从不同的角度对员工进行评估，使评估信息更全面、更详细、更具体。同时，各类信息之间能够互相补充、互相验证，从而避免单方评估的主观武断，增强绩效评估的效度和信度。其缺点是实施成本高，对评估决策人素质要求较高。（2）MBO法“目标管理”的概念最早由美国著名的管理大师德鲁克于1954年在其著名的《管理实践》中提出。德鲁克认为，并不是有了工作才有目标，而有了目标才能确定每个人的工作。他认为，“企业的使命和任务，必须转化为目标。”如果一个领域没有目标，那么这个领域的工作就会受到忽视。因此管理者必须通过目标对下属进行管理。当组织的高层管理者确定了组织的目标后，必须对其进行有效分解，转变为部门以及个人的目标，管理者根据分目标完成的情况对下属进行考核、评估和奖惩。所谓目标管理，是一种程序或过程，它使组织中的上下级一起协商，根据组织的使命确定一定时期内组织的总目标，由此决定上下级的责任和分目标，并把这些目标作为组织评估和奖励的标准。要确定绩效评估目标，首先要明确组织的目标体系，即组织的整体目标、部门目标与个人目标。组织首先要有明确的总体战略目标，这是组织目标体系的核心。然后各个部门、各个成员为达成整体的总目标而分别设定自己的单位目标和个人目标，个人目标不仅支持组织的目标，同时也支持单位目标，是二者的基础。单位目标、个人目标要和组织目标协调一致。目标管理具有如下的优越性：第一，重视人的因素。目标管理是一种参与性、民主性、自我控制性强的管理制度。在这一制度下，上级和下级的关系是平等、尊重、互相信任和支持的，下级在承诺目标和被授权之后，需要自觉、自主和自治。第二，建立目标锁链与目标体系。目标管理将组织的整体目标逐级分解，转换为各部门、各成员的分目标。在目标分解的过程中，可以层层明确责任。各个层次的目标方向一致、环环相扣、相互配合，形成协调统一的目标体系，只有每个人完成了自己的分目标，组织的总目标才能完成。第三，重视结果。目标管理以目标制定为起点，以目标完成情况的评估为终点。工作结果是评估目标完成情况的依据，也成为评估工作绩效的唯一依据。在目标管理制度下，评估者对被评估者监督的成分很少，而控制目标实现的能力却很强。目标管理的指导思想是以Y理论为基础的，即认为在目标明确的情况下，人们能够对自己负责，主导思想是管理的成功有赖于自我调节。（3）KPI法由于我们所设定的绩效指标往往集中在对一项工作来说最关键的一系列指标上，因此，又可以称为关键绩效指标。关键绩效指标是用于评估和管理被评估者绩效的定量化或行为化的标准体系。也就是说，关键绩效指标是一个标准体系，它必须是定量化的，如果难以定量化，那么也必须是行为化的。如果定量化和行为化这两个特征都无法满足，那么就不是符合要求的关键绩效指标。确定关键绩效指标的重要原则即SMART原则，其含义见表2.1表2.1“SMART”原则的含义Tab.2.1ImplicationofSMARTprincipleSMART含义S即Specific指绩效指标应是具体的、明确的、切中目标的，而不是模棱两可的、抽象的M即Measurable指绩效指标最终是可衡量的、可评估的，能够形成数量指标或行为强度指标，而不是笼统的、主观的描述A即Achievable指绩效指标是能够实现的，而不是过高或过低或者不切实际的R即Realistic指绩效指标是现实的，而不是凭空想象的或假设的T即Timebound指绩效指标具有时限性的，而不是仅仅存在模糊的时间概念或根本不考虑完成期限的通过在关键绩效指标上达成的承诺，员工与管理人员就可以进行工作期望、工作表现和未来发展等方面的沟通。关键绩效指标是进行绩效沟通的基石，是组织中关于绩效沟通的共同辞典。有了这样一本辞典，管理人员和员工在沟通时就可以有共同的语言。但是，KPI的确定难度较大。（4）BSC法平衡计分卡是1992年由Dr.RoberKaplan与Dr.DavidNorton在对美国12家绩效管理成绩卓著的公司进行一年的研究之后，总结其经验提出的一种新的战略性绩效管理系统和方法。目前，世界上前1000家企业中，有超过40%的大企业使用BSC作为管理流程的中心及衡量工具。在美国，有50%的企业训练课中，教授BSC技巧。因此，BSC被《哈佛商业评论》评为近几年最具影响力的经营理念。平衡计分卡从公司战略目标出发，将传统的财务指标和非财务指标结合起来评估企业的绩效，着重从以下四个方面分别设定有助于达到战略目标的绩效管理指标来进行评估：财务角度、客户角度、内部营运角度、学习与发展角度。它是高层主管为其事业部或公司规划远景并将它与整个组织分享的工具。但是，BSC只是成为一种教育手段而非控制工具，这一工具最大的力量在于建立及沟通掌控商务的关键性能因果关系。通过平衡计分卡，企业能逐渐学会如何推动事业，成功地达到目标。（5）层次分析法层次分析法（AnalyticHierarchyProcess）是由美国运筹学家T.L.Saaty于20世纪70年代初提出的。层次分析法是一种基于定性和定量分析的层次化、结构化决策方法，是一个先分解、再判断、最后综合的过程。基本思路是将一个复杂的系统分解成几个独立的组成因素，并按一定的关系将这些因素分成一定阶层，形成有序的层次，建立起描述系统内部特征或功能的层次结构。然后结合定量和定性的方法，对每个层次中的各元素进行比较，按元素之间相对的重要性做出定量表示。通过这种量化的描述，层次分析法使人们在面对多目标、多准则的决策问题时，能做出更为可行、有效、可靠的决策[13]。第3章公益服务型公路科研事业单位绩效评估现状分析第3章公益服务型公路科研事业单位绩效评估现状分析3.1公益服务型公路科研事业单位绩效评估现状（1）评估计划一般地说，公益服务型公路科研事业单位的评估计划规定考核的目的是为了解和检验员工的绩效以及组织的绩效，并通过结果的反馈实现员工绩效的提升和企业管理的改善；其次评估的结果将用于确定员工未来的晋升、奖惩和各种利益的分配。事实上长期以来公益服务型公路科研事业单位的评估目的主要是为了年底奖金发放，考核周期过长，没有明确的考核计划。（2）评估对象公益服务型公路科研事业单位的绩效评估对象包括主管部门及各层员工。评估的内容主要包含两个方面：被评估单位的经营情况，包括该单位的财务情况、经营情况、部门目标的实现等方面；下一步工作打算，重点努力的方向。具体的评估细目侧重于经济目标的完成、政治思想品德，对于能力的考核则比较抽象。（3）评估方法采取主管评估法为主、自我评估为辅的评估方式，由人事部具体负责绩效评估制度和评估方案的制定，领导与相关职能部门人员组成评估小组。评估的方式和程序通常包括，被评估者填写述职报告，评估小组进行汇总填写出评估意见并征求主管副总的意见后报上级。其中对于业务人员一般根据经营指标对其进行评估，而对于非业务人员均由各部门的领导自由进行评估。通常的做法，都是到了年底要发放奖金为了拉开差距，部门领导才会对自己的下属做一个笼统的绩效排序。（4）评估结果的反馈对管理者评估完成后，领导会在年终总结会上进行说明，并将具体情况反馈给个人。尽管考核的方案中明确说明评估与人事升迁、薪酬升降等方面挂钩。但这种挂钩是不普遍的、不紧密的。对于一般的员工的评估则由各部门的领导自己掌握，会将业务人员的考核情况（通常是有经营指标评估情况通报给本人，作为奖金发放的依据）反馈给个人。（5）评估周期评估各层员工的周期都是一致的，即采用一个季度一次考评的方式，主要是对员工季度工作计划和工作表现情况的检查，最后会有一个年度总结，但基本上是季度评估的累计。（6）评估工具虽然对不同类型的工作人员采用不同的绩效评估表格，但实质上表格上的评估内容没有多大的区分度，表格上所设计的一些指标除个别具体化的经营指标之外，多侧重于对员工学历、行政级别、技术等级、工作年限等指标的评估，而忽略员工的实践创新能力和实际工作绩效。另一方面问题是评估表格中涉及了工作态度、思想觉悟等一系列定性的评估因素，能够从这样两方面去考是很好的，但是对于如何科学地确定绩效评估的指标体系以及如何使评估的指标具有可操作性，考虑得还不很周到[14]。3.2公益服务型公路科研事业单位绩效评估存在的问题3.2.1评估定位指标模糊（1）对评估定位的模糊与偏差评估的定位是绩效评估的核心问题。所谓评估的定位其实质就是通过绩效评估要解决什么问题，绩效评估工作的管理目标是什么。定位的不同必然带来实施方法上的差异，进而直接影响到评估的实施。对绩效评估定位的模糊主要表现在部分领导对评估缺乏明确的目的，仅仅是为了应付评估而进行评估，这样做的结果通常是评估流于形式，评估结束后，评估的结果不能充分利用起来，耗费了大量的时问和人力物力，结果却不了了之。除此之外，由于对绩效管理的精神与认知了解不同，绩效评估都是以过去的表现为基准，而忽略了前瞻性的发展。评估定位的偏差主要体现在片面看待评估的管理目标，对评估目的的定位过于狭窄。进行绩效评估的主要目的是为了月度效益工资和年底奖金的发放，并为组织留用与解聘员工提供依据。根据现代管理思想，绩效评估的首要目的是对组织管理过程进行的一种控制，其核心的管理目标是通过了解和检查员工的绩效评估以及组织的绩效，并通过结果的反馈实现员工绩效的提升和组织管理的改善。公益服务型公路科研事业单位将绩效评估定位于一种确定利益分配的依据和工具，这确实会对员工带来一定的激励，但势必使得员工在绩效评估过程中，只强调自己的业绩而避开问题不谈。在实施绩效评估过程中，只重视员工的评估结果，忽视了与员工的沟通，不利于组织绩效的改善。（2）绩效评估定位指标主观化这是目前公益服务型公路科研事业单位绩效评估中的核心问题。比如“工作态度是否端正”、“思想是否上进”等等。如果对这些评估定位指标不进行具体化、量化，在考核时只能根据上级领导的主观感觉进行判断从而丧失了评估的客观性和公平性。而将所有的管理人员和普通员工都用一套考核量表进行评估，这显然无法对不同岗位的人员进行具体评估。绩效评估定位指标主观化，不具体、量化不仅影响了评估的客观性，而且还会助长与领导拉关系的不良风气[15]。3.2.2绩效评估指标的确定缺乏科学性（1）绩效评估指标选择不恰当第一，主观性指标多，评估结果难以得到员工的认可。困扰绩效评估工作的一个重要问题是员工的工作绩效存在很多的难以量化的指标，公益服务型公路科研事业单位目前的绩效评估工作同样存在这样的问题，如对职能部门工作任务总结的评估、对中层干部德能勤绩的评估、对员工的考核评价和民主测评等。评估人员在实施绩效评估时，对指标的操作存在很大的主观性，绩效评估标准过于模糊，基准欠缺、评估的依据不明确，评分的标准不详细，很难使被评估者对评估结果感到信服和认可。第二，指标项目繁杂，评估权重分散，评估导向性不强。公益服务型公路科研事业单位绩效评估导向不明，评估重点不突出，评估激励形同虚设，被评估部门努力的目标极不明确，往往造成越评估差距越大的现象，造成公益服务型公路科研事业单位评估管理职能作用无法发挥。（2）绩效评估指标设置不科学绩效评估指标体系的设计应当以绩效评估内容为基础。完整的绩效评估内容应该包括业绩评估、能力评估、态度评估和潜力评估等四项内容。要对员工进行业绩、能力、态度、潜力四个方面的评估，就需要设计相应的评估指标来反映员工在这四个方面的表现。在实际工作中，由于潜力评估往往是通过能力评估进行推断而做出的，因此一般只设置业绩评估指标、能力评估指标和态度评估指标三类绩效评估指标。尽管由于评估目的的不同，评估内容的侧重点也不一样，但是这三类绩效评估指标在绩效评估过程中一般会用2—3类，很少单独使用。在评估指标设置中存在问题主要有：第一，绩效指标的设立过于简单。其评估指标中只包括业绩评估指标，缺乏能力评估指标和态度评估指标等。在能力评估指标方面仅仅从销售额等指标去衡量，过于单一化。第二，评估指标没有量化要求。评估指标主要分为优秀、良好、合格、称职、不称职五个绩效等级。但是每一个绩效等级的标准以及不同绩效等级的差距没有具体的说明，容易出现评估偏差。第三，评估指标没有进行细分，大多是一些综合类的评估指标，评估主体只根据员工的工作业绩和工作中的综合表现来进行评估，每一项指标没有具体的细分，也没有根据其重要程度设置相应的权重，很难真实地反映员工的工作情况。选择和确定什么样的绩效评估指标是评估中一个重要的同时也比较难于解决的问题。由于领导对绩效评估认识上存在问题，评估者也没有一一对评估指标进行很好地论证和研究。一般来说，员工的绩效中可评价的指标一部分应该是与其工作产出直接相关的，也就是直接对其工作结果的评价。公益服务型公路科研事业单位现行的绩效评估指标过于单一化，很多指标没有包括进去。评估时多依赖评价者的主观感觉，缺乏客观性。3.3.3绩效标准不明确在企业战略目标分解的过程中，由于没有充分考虑到岗位的特点，管理岗位员工自身的工作职责没有很好地纳入评估范围，导致管理人员绩效目标比较模糊，偏离了自己的工作重心。同时，管理人员工作责任书中的评估内容偏重于工作进度，而较少考虑工作质量；没有按照工作性质和工作重要程度来分解绩效指标。各部门强调自身工作的难度和重要性，待遇上互相攀比，自行制订的部门职责、标准比较宽松；与薪资密切相关的评估体系、目标体系存在标准宽严尺度不一的现象，有时执行过程中还有走样现象。如：工人岗位指标比较实，管理岗位相对较虚。组织常常将能力、态度、业绩等三方面混在一起评估；绩效评估的要素和标准设计不合理；评估分类不科学、不细致。绩效标准模糊，从而造成评估的尺度模糊；绩效观察不力，造成评估时的依据没有说服力或下属在事实上看法不一，评分时发现“硬指标”没几条，左右为难；基本没有绩效面谈；绩效改进流于形式等[16]。3.3.4沟通渠道不畅（1）评估沟通流于形式在绩效评估程序中虽然有评估沟通环节，但是大多数的评估沟通流于形式，只是将评估最终结果告之被评估者，让被评估者认同评估结果，很多被评估者对评估成绩内心并不认同，同时评估者也没有真正向被评估者讲清楚得出评估成绩的依据。久而久之，评估者与被评估者都不愿意进行评估沟通，有的时候评估以后出现了不与员工交流、面谈的情况，甚至考核成绩不与被评估者见面。这就是员工无法准确了解自己某方面的业绩如何，也无法了解自身表现与组织期望之间的差距和原因，使整个评估丧失其应有的价值张创新、芦刚.张创新、芦刚.地方政府绩效评估信息失真的成因及其治理.学术探索.2006（6）（2）评估缺乏反馈制度和沟通渠道评估面谈反馈目的不仅仅是让评估者知道评估的结果，更重要的是要和被评估者一起，通过双方的沟通，找出存在的问题，并共同讨论、研究制定出改进方案，提高工作绩效。而公益服务型公路科研事业单位虽然有绩效反馈这一环节，但只仅仅是在内部网上公布评估结果，仍然缺乏有效的面谈反馈机制，评估组成员就如何同被评估者进行面谈缺乏必要的培训，不知道如何面谈。绩效评估结束后评估组只是将绩效评估的结果通报给被评估者，对不足的地方提出批评，从而丧失了和被评估者进行沟通的机会江易华.江易华.新公共服务理论对建立政府绩效评估体系的启示.广西社会科学.2007（1）3.3.5评估结果的应用不足（1）评估结果缺乏应有的作用从对公益服务型公路科研事业单位人员绩效评估现状分析，可以看到其程序缺失反馈环节。评估结束后，将评估结果束之高阁，未将评估结果正式向职下公开与反馈，也没将评估结果与下一轮绩效计划联系起来。对公益服务型公路科研事业单位人员的年终绩效评估单从《年度评估登记表》的设计流程来看，应是先填写思想下作总结，再由主管领导、评估委员会小组和部门负责人分别依次签署对被评估人的评估意见，最后还要由被评估人依据以上三个层次领导的考评意见，填写自己的意见。可见这一流程是被评估者—评估者—被评估者的一个有反馈信息的循环流程。而公益服务型公路科研事业单位在评估工作的实际操作过程中却没有按照这一流程工作，往往是要求被评估者在填写完“本年度思想工作总结”的同时，填写好“被评估人意见”。因此，被评估人无法知道组织对自己的考评意见，更无从依法行使对评估结果的复议和申诉权力。被评估者也不知道前一年度的工作中，有哪些地方做得比较好，有哪些地方不符合领导的要求，有一哪些地方需要完善，评估结果形同虚设，未能起到总结工作，促进工作的作用。由于在年终评估中需要连续三年被确定为“优秀”，才能在本职务对应级别内晋升一级，这样导致评估领导成员在评定被评估者的等级的时候，会更多的考虑对上年度以获“优秀”等级员工的等级连续性，使其能有晋升工资的机会，从而导致“优秀”员工荣誉感不强，对其他员工的表率作用不大。对于获得“合格”等次者来说，晋升工资也属于了保健因素，无之，会引起职工不满，有之，也不会令职工特别满意。获得“不合格”等次的几近与无。因此，难以通过绩效评估达到奖优汰劣、选贤任能、激励先进、鞭策后进的作用。绩效评估体系应建立在这样的假设基础上，即大多数职工为获得更多的报酬以及自我提高和发展的机会而努力工作，而且只有能够实现上述目标，他们才会关心绩效评估。绩效评估结果的使用，正是为了实现激励、奖惩、培训等功能，改进和提高职工的绩效。如果评估结果不能切实促进职工进一步成长与发展，那么，评估的激励、竞争和行为引导作用就会变得徒有其名，并最终失去职工对它的信赖。现代行为科学和组织行为学，从多个角度为评估结果使用的必要性提供了理论依据。（2）评估结果应用不足评估本身并不是目的，其作用一是在于通过薪酬体系体现对于企业机制分配的影响，二是通过培训体系实现对员工能力的提升，现有的年终述职评估方式无法发现员工绩效的不足，也就无法为培训计划的安排提供指导，组织不清楚需要安排什么样的培训，也不清楚什么样的员工需要参加培训。即，这是一个绩效评估的反馈问题。评估体系、薪酬激励体系以及培训体系的建设，只有建立以业绩为导向的绩效评估体系，并将其结果有效延伸到薪酬与培训体系中，才能共同构筑有效的人力资源管理平台。3.3公益服务型公路科研事业单位绩效评估存在问题的原因分析3.3.1人们对绩效评估的认识不足在我国长期的人事管理工作中，绩效评估是作为一种考核行政人员个人行为的方法而存在的，而把政府作为一个整体来进行评估，只是最近几年的事情，所以有些人尚未转变旧的绩效评估观念，形成一种全新的评估公益服务型公路科研事业单位绩效的观念。同时，还有一部分人对公益服务型公路科研事业单位绩效评估工作的重要性认识不足，没有意识到绩效评估作为人事管理的基础环节，这都阻碍了绩效评估工作的正常开展。3.3.2虽然我国已制定了评估公益服务型公路科研事业单位绩效的方法和标准，以及各种具体的行政法规之中，缺乏独立、专门的绩效评估制度和科学具体的评估方法，而且在现有的绩效评估标准中，抽象性、原则性的标准多；具体性、操作性的标准少；评估公益服务型公路科研事业单位人员的个体行为标准多，整个评估公益服务型公路科研事业单位绩效的行为标准少。所以目前评估公益服务型公路科研事业单位绩效的绩效评估，基本上是套用干部考核制度而衍生出的评估方法，它偏重于对领导干部个人政治决策的过程进行考核，而很少对政策本身、政策行为的结果做出评估，这就必然影响绩效评估的效果。3.3.3对绩效评估的结果，能否在公正的基础上与严格的奖励制度挂钩，是决定评估工作效果的关键因素。但评估公益服务型公路科研事业单位绩效目前缺少具体的、独立的奖励制度与措施，用来约束评估结果，导致绩效评估的结果对评估公益服务型公路科研事业单位的声誉及领导个人的前途并无太大影响。对工作绩效高的评估公益服务型公路科研事业单位，没有有效的激励措施，形不成推动力；对工作绩效差的评估公益服务型公路科研事业单位绩效，没有相应的处罚措施，无任何压力感，从而不能形成重视绩效、努力工作的意识；同时，由于没有建立相应的责任追究制度，导致一些评估公益服务型公路科研事业单位在绩效评估时弄虚作假，妨碍了绩效评估工作的正常开展，降低了绩效评估的权威性，使评估失去了应有的作用。第4章公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系构建第4章公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系构建4.1公益服务型公路科研事业单位绩效评估必要性分析4.1.1建立和实施公益服务型公路科研事业单位绩效评估体系，缺少基本的制度保障。我国许多事业单位绩效评估管理还处在探索阶段，对衡量和评估履行职能情况、完成工作任务的重视程度较低。对于事业单位来说，我国尚未从法律范畴，设立责任追究制度、行政成本考评制度等等；我国还未建立起完善的职位分类、培训发展、薪酬管理、激励奖惩等建立绩效评估体系所必备的配套制度。只有加强立法建设，才能增强各事业单位的责任心，使其承担相应的法律责任，建立引导并帮助我们开展绩效评估的责任机制，公众通过对相关立法精神的了解，才能够知晓公益服务型公路科研事业单位追求的价值目标，并享有法律规定的权利，参与到我们的绩效评估中，体现民主政治的优越性[17]。4.1.2相对落后的思想意识、认识水平和特有的事业单位文化，成为阻碍绩效评估发展的软因素。首先，我国绩效评估理论研究和实践探索起步较晚，尚未形成成熟的研究环境，主观臆断往往取代科学的评估标准，现代绩效评估理念还难以深入人心，甚至等到问题成堆时，才采取调查问卷等突击形式被动应付。其次，事业单位文化的主流是碌碌无为的中庸思想，以和为贵，以“情理”作为利益分配和调节工具，优秀的工作业绩不一定得到褒奖，无所事事的工作状态反而会得到默许，“关系最重要，能力做参考”成为评价事业单位干部表现的依据。因而，通过绩效评估提高工作效率，达到优胜劣汰的目的几乎无法实现。再次，我国是法制化国家，也有浓厚的“人治”色彩，在“官本位”思想指导下，绩效评估的基础不是制度的权威，而是领导的权威。有些地方，评估主体以权代法，甚至权大于法，长官意志和奴才理论成为左右绩效评估结果的重要砝码；而一些不务正业的干部则容易利用绩效评估这一考评工具，达到获得晋升或奖励的个人目的左林.左林.我国政府绩效评估的困境及其对策分析.云南行政学院学报.2006（6）4.1.3主观上的政治自利性及客观上的法制缺失等因素，造成绩效评估的信息失真，影响绩效评估的效度。首先，从公共选择理论中“自利的经济人”论点引伸来看，事业单位各部门行为动机也具有自利性，绩效评估本质上是对公益服务型公路科研事业单位干部业绩的考核和监督，必然触及评估对象的利益，评估对象必然会隐瞒部分真实信息（不利信息），并阻碍信息的及时提供。其次，公益服务型公路科研事业单位绩效评估的主体尚为各级领导及全体员工，由于他们在认识水平、知识结构及价值取向等多方面存在认知差异，影响对绩效评估体系内容的理解和执行效果，这是造成信息失真的主观因素。再次，由于绩效评估的信息多来源于观察记录、统计资料或民意调查等，数据来源和收集过程容易受到各种因素的干扰，这是造成信息失真的客观因素。最后，国家相关法律制度的缺失，是造成信息失真的最主要原因，在我国，《统计法》、《会计法》早已颁布多年，对弄虚作假事件的处理，往往只重视追究单位责任，忽略法人代表和业务主管的责任，只重视经济、行政处罚，忽略法律处罚。国家法律体系的不健全，有法不依，执法不严的现状，使绩效评估主、客体产生了“趋利避害”的思想意识，从而造成评估信息的恶意失真。4.2公益服务型公路科研事业单位绩效评估可行性分析4.2.1基于生产有效性的绩效评估理论，基于行为和能力的绩效评估以及基于战略管理的绩效评估理论从不同的角度研究了绩效评估。截止目前，关于绩效评估的方法也日益完善，更加科学、全面和系统。当前主要的评估方法有财务比率评价法、经济增加值评价法、价值评估法、平衡记分法和关键指标评价法。前三种方法属财务评估范畴，后两种方法属于综合评估。不同的评估方法的优缺点、适应范围不一样，在各行各业均有应用。如今，绩效评估理论已进入利益相关者理论深入研究的崭新阶段。经营绩效已经与利益相关者理论紧密结合起来，在评估经营绩效的时候，越来越多地考虑到利益相关者的价值取向和利益需求。这些理论研究成果和实践案例为建立公益服务型公路科研事业单位绩效评价体系提供了丰富的理论依据[18]。4.2.2我国曾先后制定并实施过三个企业绩效评估指标体系，具体见表3.1表3.1三个企业绩效评估指标体系Tab.3.1Threeenterpriseperformanceevaluationtargetsystem序号三个企业绩效评估指标体系11993年财政部出台的《企业财务通则》所设计的一套财务评估指标体系21995年财政部制定的企业绩效评估指标体系31999年由财政部等四部委联合颁布实施的国有资本金绩效评估指标体系以及2002年由四部委联合颁布的《企业绩效评价操作细则（修订）》的指标体系另外，国资委2003年底专门制定了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，先后在1%家中央企业建立起年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、业绩考核与奖惩紧密挂钩的业绩考核制度。其考核指标体系更加简单、明确，突出反映了国有资产运营的绩效和质量，降低了考核成本，提高了监管效率。2006年5月7日国务院国有资产监督管理委员会颁布的《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》开始施行，对我国国有大型企业的绩效评估理论与实践成果进行了进一步总结与提炼。我国国有企业绩效评价的理论探索与实践为公益服务型公路科研事业单位开展绩效评估研究提供了现实的理论依据和经验，公益服务型公路科研事业单位可以联系自身实际，参考国有企业绩效评估的研究成果，合理设定评估指标，科学界定经营业绩，既是对国有企业绩效考核制度的完善，也是国有企业绩效评估制度在公益服务型公路科研事业单位的应用探索。4.3绩效评估的主体4.3.为了实施参与式管理，培养员工的参与意识，所有被评估人员都有机会参加绩效评估。根据公益服务型公路科研事业单位的具体状况，充分调动员工的积极性，绩效评估的构成包括被评估者的自我评估和评估小组两个部分。员工考核量表中的自我评估部分由被评估者自己填写，主要是根据评分标准，检查个人工作的完成情况并进行工作业绩及有关方面的自我评价。评估小组评估部分由评估小组根据被评估员工的日常工作情况，对照评分标准进行评价。员工的自我评估和评估小组的评估分别按一定的比例计入总分。对部门负责人的评估，除了评估小组对其绩效进行评估和自我评估外，还应由下级部属进行评估。这种下级对上级的评估，不仅是对各级管理人员的工作能力、管理水平的自下而上的评鉴，也是一种来自部属的监督与帮助。通过下属的参与，使下属和管理者之间建立良好的绩效伙伴关系，促进管理者与下属的沟通，提高员工对管理者的信任度和对事业单位的忠诚度，有利于增强凝聚力。对管理者的绩效评估中，评估小组的评估、自我评估和下属评估各按一定比例计入总分。4.3.2为保证绩效评估工作顺利进行，保证绩效评估工作得到员工的重视，使其真正落到实处。根据公益服务型公路科研事业单位的现有规模和人员构成状况，组建相应的评估领导小组。（1）领导者：绩效评估领导小组。在公益服务型公路科研事业单位，以总负责人任绩效评估领导小组组长，主要组成成员包括：总负责人、人力资源部负责人（行政办公室负责人）、部门负责人代表、员工代表。主要职责：领导和指导绩效评估工作，认真听取各部门主管的初步评估意见和汇报；有效掌握和解释评估尺度及标准；纠正评估中的偏差；对员工的重大行为实践予以考核审定；对员工的申诉进行仲裁；确保绩效评估的客观与公正。（2）主管部门：人力资源部。其职责为：制定和完善绩效评估管理制度；拟定绩效评估时间，检查监督绩效评估工作的执行情况，提出改进意见和具体的实施方案，并负责对各部门的评估执行者进行绩效评估培训；负责收集、整理、汇总各部门绩效评估的结果，对总体结果提出初步分析意见，供绩效评估领导小组讨论；根据绩效评估领导小组平衡和纠正后的考核意见，建立员工绩效评估档案，为员工的发展和调整、薪资计发、激励、合理调整岗位提供依据并组织实施；接收员工有关绩效评估意见的投诉并转交评估领导小组；接受有关具体事项的咨询和解释工作；总结绩效评估结果，为下一次绩效评估提出新的改进意见和方案。（3）执行者：各部门及员工。相应的层级结构如图4.1总负责人总负责人绩效评估组人力资源部具体执行人图4.1公益服务型公路科研事业单位绩效评估层级机构图Fig.4.1Gradationinstitutionofperformanceevaluationofroadscientificresearchinstitutionunitaspublicwelfareservicepattern4.4绩效评估的价值标准和指标体系4.4.1绩效评估的价值标准（1）经济。经济性标准是指公益服务型公路科研事业单位实施职能所投入的成本及所取得的经济成果，要以尽可能低的成本（资金）获得最大限度的效果，注重成本（资金）的节约程度。一方面，经济性表现在提供社会服务的质量评价，如办事效率高低、收费是否合理等；另一方面，经济性表现在对特定管理活动投入的资源及效果，如办公经费是否超支、工作人员是否过剩等等。（2）效率。效率是单位时间内所完成的工作量，在有限的资源条件下提供更多更好的服务，注重投入与产出的比例，多用于评估量化的或货币化的公共产品或服务。效率标准评估公益服务型公路科研事业单位在单位时间内、有限的物质投入情况下，定量的工作人员，提供管理服务的数量。效率与资源成反比，与成果成正比。资源定量的情况下，成果越多，效率越高；成果不增长的情况下，人力、物力、财力和时间等资本耗费越多，效率越低。（3）效果。效果标准是指管理活动的成果能够满足社会公众需要的程度，工作成果对完成组织目标的贡献程度。注重衡量活动结果与实现整体目标的关系。效果标准可以用数字和文字两种形式表达。对易于量化、货币化评估的工作，可以用数字直接反映工作效果，如：生产总值、财政收入、出勤人数等；对公共服务等难以量化的工作，可以用文字反映管理服务工作实施前后的改善状况，如：服务对象的满意程度等指标形式。（4）公平。自新公共行政以来，公平问题日益受到广泛重视，公平性标准强调党政部门提供公共服务的平等性，只有当行政行为既实现了整体的经济效率和社会效益，又实现了公平合理，行为才算取得较好的绩效。（5）责任。责任标准是指在制定政策和管理服务过程中对公众的要求做出积极的回应。在制定和执行政策时，管理服务的客体认为满足了自己的需求，说明此项管理行为具有绩效。需要及时获取社会公众对其管理服务工作的意见和建议，了解实际需求，改进工作方式，直至得到满意评价。因而，进行管理服务活动，是反映社会公众利益与意志的过程，不能以追求自身利益的满足为目的，行为结果要得到公众的认可，才能确定为是有绩效的工作[19]。4.4.2绩效评估的指标体系根据绩效评估指标和平衡计分卡的要求，分别从财务方面、客户方面、内部经营过程方面以及学习和成长方面建立公益服务型公路科研事业单位的绩效评估指标体系。第一，财务方面绩效评估指标体系。财务指标的思考方向为：增加收入，提高生产效率和降低成本，