我国南方大雪山灾害的成因分析

我国南方大雪山灾害的成因分析

一、20冰灾灾害发生的原因2008年1月中旬至2月初，中国南方发生了一场重大的冰雪灾害。这是1954年以来影响最大、影响最大、持续时间最长、经济损失最大的冰雪灾害。由于对灾害的估计不足、对冰灾的介入不及时、部门间信息不畅以及紧急应对措施不到位等因素的影响,导致出现较大的社会困难和公共危机。大面积、较长时间的断电断水,铁路、公路和航空运输的严重中断,大量返乡人口的长时间滞留,能源物资的紧缺,物价的上涨,等等,远较SARS引发的公共危机严重。类似的冰雪灾害近期在全球范围内多有出现,不能忽视偶然现象中的必然因素。1.20中国南方地区大气候变化,易引发大规模冰灾冰雪灾害是一种由极端天气因素影响而导致的自然灾害,是指一定地区长时间受低温天气的影响发生的异常的冰霜雨雪及冻雨灾害,并给当地生产、生活带来严重负面影响。据气象学家研究,南方冰雪灾害天气的发生具有三个基本条件:一是该地区出现持续低温(0℃以下)异常天气,二是强冷空气遇上强暖湿气流后在一定的地理条件下在该地区上空相持不下,三是导致出现上层暖湿、下层干冷的“逆温”现象,因此,暖湿气流中的水汽在凝结并降落的过程中,穿过0℃以下的冷气流层后,便形成持续的冰雪和冻雨天气,从而引发罕见的冰雪灾害。与北方的冰雪天气相比,所不同的是:北方冰雪天气干冷、水汽少,因此北方冬季积雪、结冰厚度相比之下不易出现异常,也在正常的承受能力范围内;而南方水汽多,一遇持续低温的冰雪天气,很容易造成积雪量、结冰量的猛增,一旦超过正常的承受力,便会导致大型冰雪灾害的发生。这次中国南方地区发生大面积、高强度的冰雪灾害,并不是一个简单的偶然事件,与全球气候变化的结果有关。专家们指出,近年来全球气候普遍变暖,容易引发两种不同后果:一是导致高纬度地区受更暖的暖流的影响而发生温度升高从而引起沿途生物物种的变化,二是导致冬季来自热带海洋的暖湿气流一旦与来自北方的干冷气流相遇,更易产生冰雪,时间一长,便导致冰雪天气的出现,比如:2008年我国南方发生的高强度的冰雪灾害,就是因为来自印度洋的西南暖湿气流气温更高、湿度更大,在与中国南方上空的冬季干冷气流汇合时,出现2008年这样高强度的持续冰雪冻雨天气,从而引发严重的冰雪灾害。这种类似的冰雪灾害天气最近在北半球的其他地方时有发生,如:从2008年2月14日开始,日本受强寒流和低气压的影响,大部分地区受到强风大雪的侵袭,部分地区降雪量超过60mm,并且持续在一星期左右。又如:从1月30日开始到2月2日,欧洲和北美地区出现普遍的暴雪和冰雪灾害天气。2月9日,玻利维亚出现大雪。2月18日,土耳其暴雪。由此可见,随着全球气候变化的加剧,异常性的冰雪灾害天气不仅在中国出现,而且在全球其他地区同时出现,且频率加强,这不是一个简单的偶然事件,而预示着更多类似灾害性天气的出现,这不能不引起各国政府和专家们的警觉。2.20生态灾害情况2008年1月中旬至2月上旬在我国南方地区发生的特大冰雪灾害就是典型的冰灾天气过程引发的气象灾害事件。据国家民政部救灾司统计,截至2月底,低温雨雪冰冻灾害已造成约2000亿元人民币的直接经济损失。低温雨雪冰冻灾害已造成湖南、江西、贵州、湖北、安徽、广西、四川、广东、上海、江苏、浙江、福建、河南、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、新疆生产建设兵团等21个省(市、区、兵团)不同程度受灾。因灾死亡107人,失踪8人,紧急转移安置151.2万人,累计救助铁路公路滞留人员192.7万人;农作物受灾面积1.77亿亩,绝收2530亩;森林受损面积近2.6亿亩;倒塌房屋35.4万间。中央财政已拨付100多亿资金用于紧急救灾。据国家气象中心评估,这是1954年以来发生的影响面积最大、受灾人数最多、持续时间最长、经济损失最大的冰雪灾害,其强度指数已经达到特大型气象灾害的标准。从冰灾发生以来给社会、经济等方面所造成的损失、损坏和困难等方面来看,这次南方冰雪灾害引发的主要公共危机较为严重,值得研究和思考。(1)安徽省农业灾势比如在电力部门,据南方电网公司统计,08冰雪灾害共导致2378.5万户停电,有6823.94条线路受损。据湖北省民政部门统计,截止1月26日16时,此次雪灾和低温冰冻灾害造成全省17个市、州、直管市、神农架林区不同程度受灾,受灾人口1023.6万人,因灾直接死亡7人,提前转移住危房群众和倒房灾民10.68万人;农作物受灾650.8千公顷,其中绝收74.5千公顷;因灾倒塌房屋23015间,损坏房屋63178间;因灾造成直接经济损失27.9亿元,其中农业经济损失23.1亿元。又如据安徽省救灾办有关负责人介绍,根据1月25日晚的统计,安徽省全省受灾人口363万人。有119个乡镇和780个村交通中断,影响165万人;42个乡镇和118个村供电中断,影响33万人;44个乡镇和116个村通信中断,影响23万人。(2)长沙—对灾害介入不及时,缺少紧急应对机制经统计,因冰冻雨雪灾害无法返乡过年而留在福州的农民工有39175人。1月30日京珠高速湖北段5000车辆滞留,排队25公里。1月28日19家机场关闭,逾50万旅客滞留广州,2月3日广州市公安局设立了5道交通管制线。投入各类安保力量14万人次。1月25日晚10时38分由长沙开往深圳的N557列车原本7个小时就可以完成的火车旅程竟然一直走了近39个小时。截至1月27日18时,湖南省主要路段滞留车辆2.5万台、旅客和司乘人员6万人左右。京广线受衡阳白石渡至郴州段电力供应影响,近50趟客货列车晚点,长沙车站滞留旅客近1万人。一些重要机场关闭。1月29日北京西站启动黄色预警,广州警方封闭火车站附近道路,湖南黄花机场25日晚间空港因冰雪关闭后连续4日关闭,万余旅客滞留长沙。广州站疏散40万旅客28万人退票留当地过年。广东省1200万民工留省过年,占50%以上外来人口。上述情况的发生,与有关部门介入不及时、缺少紧急应对机制有关。(3)大力推进高速基础设施建设,解决交通不畅和机场长期关闭的难题由于大面积雪积冰,缺乏必要的扫雪除冰手段和技术,道路关闭特别是高速公路的长时间关闭,交通不畅直至全面瘫痪,京珠高速首先成为南北东西大通道的主要梗塞点。机场出现长时间关闭,一是跑道积雪积冰,一是连接机场的高速道路积雪积冰,难以短时间消融人工除尽。陆路瘫痪,航路不畅,水路运输成为鸡肋,几乎所有交通方式中断。(4)广东多企业运煤综合运,1.2日福建电网成孤网湖南电网基本中断,全省220千伏以上线路75%以上严重覆冰。2月2日湖南郴州停水停电进入第9天。1月29日,贵州省宣布进入大面积一级停电状态。1月30日广东多数电厂库存仅够2天,只剩下海上通道,急调125艘货轮运电煤,大秦铁路日运煤极限百万吨,日照港日运10万吨,2月1日福建电网成孤网,500KV德龙线和500KV宁双线,分别于1月30日20时50分和2月1日23时53分中断运行,福建电网成独立运行的“孤网”。总之,一方面是由于灾害强度前所未有,另一方面是由于缺少紧急应对预案,及时应对不够,使本次冰雪灾害导致了一系列社会困难和公共危机的出现。二、冰灾灾害预警与预防长期以来,国际社会一直关注减灾防灾研究。联合国成立了国际减灾署,其中也包括对冰雪灾害的救助和研究,每年举行一次国际减灾研讨会。俄罗斯设立了“俄罗斯联邦民防、紧急情况与消除自然灾害后果部”,冰雪灾害的研究主要集中在灾害形成机理和灾害预防方面。新加坡实行的是全民救助减灾机制。英国政府各个部门根据自己的工作职责制定了不同的预警防灾体系。日本成立了专门的“防灾省”,中央政府设有防灾担当大臣,建立了从中央到地方的防灾信息系统及应急反应系统,并制定了《防灾基本计划》、《地区防灾计划》、《灾难对策基本法》等法律,在冰雪灾害预警系统的研究方面走在前列。瑞士建立了从预报到技术装备的冰雪防灾体系,寻求技术帮助减少雪崩、暴风雪等自然灾害可能带来的损失,对公路风吹雪的研究很有特色。美国各地方政府也建立了全套的暴风雪防灾机制。在德国,建立突发灾害联动防范体系,并重视普及、加强公众防灾意识,在中小学开展灾害预防教育,并重视环境管理与生态保护工作。总结国际上冰雪防灾减灾研究的状况,可以概括为三方面特点(表1)。但是,以往国内外关于冰雪灾害关注的重点主要集中在寒冷和较寒冷地区,在中国主要是集中在秦岭-淮河一线以北的传统北方地区。而对南方地冰雪灾害研究极少关注。而且国家关于突发事件的紧急预案也主要是地震、公共卫生等方面的,针对冰灾尤其是南方冰灾的紧急预案尚未出台,以致在今年初中国南方地区发生高强度冰雪灾害之时,让我们的政府和专家在第一时间都感到很突然,甚至束手无策,因此,我们有必要在以往研究减灾防灾尤其是北方冰雪减灾防灾工作的基础上,总结这次南方特大冰雪灾害防御中遇到的各种问题,结合南方冰雪灾害防御的具体情况,探索中国南方地区冰雪灾害安全防御体系的建设之路,为南方地区的冰雪防灾减灾提供科学的决策参考。三、应急预案的编制为了建立健全应对类似突发重大冰雪灾害紧急救助体系和运行机制,规范紧急救助行为,提高紧急救助能力,迅速、有序、高效地实施紧急救助,最大限度地减少人民群众的生命和财产损失,维护灾区社会稳定,依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国环境保护法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国减灾规划(1998-2010年)》及国家有关救灾工作方针、政策和原则,文章从基本原则、组织机构、应急准备、预警预报、信息管理、应急响应、信息发布、灾后处理等方面探讨应急预案。1.实行分工协作,加强事中打击监管在进行类似特大灾害的处理工作过程中,应当坚持以下几项基本原则:①以人为本。最大限度地保护人民群众的生命和财产安全。②政府统一领导。分级管理,分工负责,条块结合,以块为主。③部门密切配合。分工协作,各司其职,各尽其责。④依靠群众。充分发挥基层群众自治组织和公益性社会团体的作用。⑤预防为主。坚持“安全第一、预防为主”的方针,加强安全管理,落实事故预防和隐患控制措施。⑥保证重点。在事故处理和控制中,将保证核心地区的安全放在第一位,采取各种必要手段,防止事故范围进一步扩大,防止发生系统性崩溃和瓦解。2.地方反思机构及应急预案制定情况总体要求是:组织指挥体系完整、职责任务明确。一方面,国家减灾委员会为灾害救助应急综合协调机构,负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划,协调开展重大减灾活动,指导地方开展减灾工作,推进减灾国际交流与合作,组织、协调全国抗灾救灾工作。另一方面,在民政部设立减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室。减灾委各成员单位按各自的职责分工承担相应任务。具体而言,分三级设立:①国家应急机构。下设应急领导小组、应急领导小组办公室和相关应急机构;②地方应急指挥机构。各省(区、市)人民政府按照国家应急预案,结合本地实际制定预案并成立相应的应急指挥机构,建立和完善相应的应急救援与处置体系。③具体实施机构。包括各调度机构、相关企业和重要对象。3.应急的综合准备基于应急工作的系统性和突发性,应该从资金、物资、通信、信息、技术、装备、人员、社会、宣传、培训和演习等方面进行应急的综合准备,如表2所示。4.建立灾害信息机制首先,要及时准确的进行灾害预警预报。①根据有关部门提供的灾害预警预报信息,结合预警地区的自然条件、人口和社会经济背景数据库,进行分析评估,及时对可能受到自然灾害威胁的相关地区和人口数量做出灾情预警。②根据灾情预警,自然灾害可能造成严重人员伤亡和财产损失,大量人员需要紧急转移安置或生活救助,国家和有关省(区、市)应做好应急准备或采取应急措施。其次,做好灾害信息共享工作。减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室及时汇总各类灾害预警预报信息,向成员单位和有关地方通报信息。再次,完善灾情信息管理机制。主要有以下方面:①灾情信息报告内容:包括灾害发生的时间、地点、背景,灾害造成的损失(包括人员受灾情况、人员伤亡数量、农作物受灾情况、房屋倒塌、损坏情况及造成的直接经济损失),已采取的救灾措施和灾区的需求。②灾情信息报告时间。做好灾情初报、灾情续报和灾情核报工作。具体程序安排可参照《国家自然灾害救助应急预案》相关规定。最后,做好灾情核定工作。①部门会商核定。各级民政部门协调农业、水利、国土资源、地震、气象、电力、交通、统计等部门进行综合分析、会商,核定灾情。②民政、地震等有关部门组织专家评估小组,通过全面调查、抽样调查、典型调查和专项调查等形式对灾情进行专家评估,核实灾情。5.突发灾害应对方案一方面,按照“条块结合,以块为主”的原则,灾害救助工作以地方政府为主。灾害发生后,乡级、县级、地级、省级人民政府和相关部门要根据灾情,按照分级管理、各司其职的原则,启动相关层级和相关部门应急预案,做好灾民紧急转移安置和生活安排工作,做好抗灾救灾工作,做好灾害监测、灾情调查、评估和报告工作,最大限度地减少人民群众生命和财产损失。根据突发性灾害的危害程度等因素,可设定四个响应等级,如表3所示。另一方面,即时准确地做好信息发布工作,需要注意两方面要求。①信息发布坚持实事求是、及时准确的原则。要在第一时间向社会发布简要信息,并根据灾情发展情况做好后续信息发布工作。②信息发布的内容主要包括:受灾的基本情况、抗灾救灾的动态及成效、下一步安排、需要说明的问题。6.进行灾后重建工作灾后处理工作包括灾后救助和恢复重建工作,要坚持“依靠群众,依靠集体,生产自救,互助互济,辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作方针,灾民倒房重建应由县(市、区)负责组织实施,采取自建、援建和帮建相结合的方式,以受灾户自建为主。建房资金应通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。房屋规划和设计要因地制宜,合理布局,科学规划,充分考虑灾害因素。具体说来,有以下措施。一方面,搞好灾后救助。①县级民政部门每年调查灾民生活困难情况,建立需政府救济人口台账。②民政部会同省级民政部门,组织有关专家赴灾区开展灾民生活困难状况评估,核实情况,制定救济工作方案。③发展改革、财政、农业等部门落实好以工代赈政策、灾歉减免,粮食部门确保粮食供应。④根据各省、自治区、直辖市人民政府向国务院要求拨款的请示,结合灾情评估情况,会同财政部下拨特大自然灾害救济补助费,专项用于帮助解决灾民吃饭、穿衣等基本生活困难。⑤灾民救助全面实行《灾民救助卡》管理制度。对确认需政府救济的灾民,由县级民政部门统一发放《灾民救助卡》,灾民凭卡领取救济粮和救济金。⑥向社会通报各地救灾款下拨进度,确保救济资金发放到户。⑦对有偿还能力但暂时无钱购粮的缺粮群众,实施开仓借粮。⑧通过开展社会捐助、对口支援、紧急采购等方式解决灾民的衣被等基本问题。另一方面,做好恢复重建工作。①组织核查灾情。灾情稳定后,县级民政部门立即组织灾情核定,建立因灾倒塌房屋台账。省级民政部门在灾情稳定后将全省因灾倒塌房屋等灾害损失情况报民政部。②开展灾情评估。重大灾害发生后,民政部会同省级民政部门,组织有关专家赴灾区开展灾情评估,全面核查灾情。③制定恢复重建工作方案。根据全国灾情和各地实际,制定恢复重建方针、目标、政策、重建进度、资金支持、优惠政策和检查落实等工作方案。④根据各省、自治区、直辖市人民政府向国务院要求拨款的请示,结合灾情评估情况,民政部会同财政部下拨特大自然灾害救济补助费,专项用于各地灾民倒房恢复重建。⑤定期向社会通报各地救灾资金下拨进度和恢复重建进度。⑥向灾区派出督查组,检查、督导恢复重建工作。⑦商务等有关部门制定优惠政策,简化手续,减免税费,平抑物价。⑧卫生部门做好灾后疾病预防和疫情监测工作。组织医疗卫生人员深入灾区,提供医疗卫生服务,宣传卫生防病知识,指导群众搞好环境卫生,实施饮水和食品卫生监督,实现大灾之后无大疫。⑨发展改革、教育、财政、建设、交通、水利、农业、卫生、广播电视等部门,以及电力、通信等企业,金融机构做好救灾资金(物资)安排,并组织做好灾区学校、卫生院等公益设施及水利、电力、交通、通信、供排水、广播电视设施的恢复重建工作。7.建立自然灾害救助预案,建立激励机制首先,高度重视国际沟通与协作。按照国家外事纪律的有关规定,积极开展国际间的灾害救助交流,借鉴发达国家灾害救助工作的经验,进一步做好我国灾害突发事件防范与处置工作,并在相关工作