农村基层的协商民主及其制度化农村协商民主制度化的地方实践研究以沛县村级事务1+5管理法为例

农村基层的协商民主及其制度化农村协商民主制度化的地方实践研究以沛县村级事务1+5管理法为例

报告第十八章。“完善社会主义协商民主制度。完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。坚持协商于决策之前和决策之中,增强民主协商时效性。积极开展基层协商民主。”“要完善基层民主制度。健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点,拓宽范围和途径,丰富内容和形式,保障人民享有更多更切实的民主权利。”这对于我们进一步深化政治体制改革,健全基层协商民主制度,具有极其重大的指导意义。在长期实践中,我国社会主义协商民主形成了多种形式,主要有以下三种:一是政治协商,主要发生在国家政治生活层面;二是社会协商,主要发生在政府治理的范畴,如公开听证、协商对话、决策咨询、媒体讨论等;三是基层协商,主要发生在社会自治领域,如农村的村民自治和城市的社区自治。本研究主要探讨农村基层的协商民主及其制度化。发展协商民主,使协商成为促进和巩固村民自治的重要资源,就必须建立健全民主协商的制度机制,让协商最终成为一种制度化、规范化的过程。所以协商民主的有力推进需要以制度性的程序设计来保证,沛县创新并实践的村级事务“1+5管理法”是有力推进农村协商民主的一种制度性程序设计,也可称为农村协商民主的制度化。村级事务“1+5管理法”的“1”是指一个核心,即村级党组织的领导;“5”是指由大家协同参与村级事务管理的提议、商议、决议、执行、监督五个环节。就是在村级党组织领导下大家通过提议、商议、决议、执行、监督五个环节决定村级重大事项、解决村级重大问题。村级事务“1+5管理法”的提出,缘起于江苏省沛县栖山镇胡楼村农民协商民主建设新社区的实践。一、村庄事务“1.5”的起源：胡楼村的民主建设(一)社区内动力沛县栖山镇胡楼行政村辖6个自然村,共650余户、2700多人,耕地总面积3663亩,村体总面积977亩,户均村体面积1.5亩。日益变差的旧村软硬环境成为农民迁居建新社区的内生动力。2005年之前,沛县栖山镇胡楼村农户建房高低宽窄不一常常发生邻里矛盾;地基有高有低给村庄雨季防汛排水埋下隐患;农村脏乱差的环境与提高幸福指数的矛盾日益加剧。另外,随着人口增长与经济条件改善,新一轮建房潮已经来临,10年内村里大部分农户将拆旧建新,如果还在旧村无序建设,上述矛盾必将进一步加剧,而建设新社区则是解决矛盾的重要途径。2005年冬季,胡楼村两委带领大家多次召开党员和村民代表大会,最后商定:从2006年开始迁移农户到交通方便的龙河路西边建设新社区。(二)过程：普遍参与和全过程谈判1.“反渗透”的型胡楼村民先期建设了“两层楼房+一个小院”的户型。后来根据生产生活实际需求,又自主建设了“1+2新农居”的新户型,农户对“1+2新农居”十分认可和欢迎。2.村民议事购地建设新社区肯定要占用土地,胡楼村民并没有出钱购地,因为占用的土地都是本集体村民的,村民商议,可以把建新用地与将来复垦的旧村土地进行调节置换。3.先拆后建,省银胡楼村民自2009年1月1日起,必须先拆旧房、后建新房。不但避免了“建新难拆旧”的难题;而且,先拆后建,旧料还可重复利用,能够节省一大笔资金。农民新居的建设,“1+2新农居”一栋楼的16家农户联合把新房的建造工作清包给本村的施工队,农民是甲方,施工队按照农民的意愿进行施工。4.管账购料5.建房款的使用是农户最为敏感、最为关心的事情。如何理财,把钱花在刀刃上?农民充分发挥智慧。选人:一栋楼的16户充分协商讨论,选出其中两名代表,一名负责购料,一名负责收料和看料。两名代表也有劳动报酬,16户给他们按日记工,支付工钱,每人25元/日(2011年增加到30元/日)。管账:每户预先拿出4万元交到村里群众最信得过的两位老党员手里,一位管账,另一位管钱。两位老党员被聘请坐镇村委会,常年为乡亲们服务,发挥余热,由村委会支付每人每天13.3元的辛苦费。购料者从两位老党员处签字支取购料款,购料票据一式三联,管账、管钱、购料者各执一联。工程结束后,每栋楼的建筑费用清单和各户结账清单,一式17份(其中1份村委会存档备案),发放到16家农户手中,各家各户清清楚楚,心如明镜。管物:农户商定,所用的钢筋、水泥等建材一律购买正规厂家、相应型号的合格品。购料者货比三家,挑质量过关、价格合理的建材购买。由于批量购料,使得房料价格较低,减少了交易和运输成本。2010年,胡楼村农民自建的160平方米的“1+2新农居”,每户只占0.16亩宅基地,总造价5万多元(由于物价上升,2011年造价为6万余元)。“1+2新农居”在胡楼村收到了造价低、质量高的效果。5.组建农民绿化队伍农民入住新社区后,由村两委提议,村民代表商议、决议,筹建了由农民自己组成的绿化管养、卫生保洁、文明宣教(村文艺队)、民事调解(和事佬协会)、治安联防五支队伍。二、“1+5管理法”程序上述胡楼村新社区建设过程中的几件主要事务,几乎都包含村支部领导下提议、商议、决议、执行、监督的环节,下面作简要分析和归纳,用以体现村级事务“1+5管理法”的程序。(一)审议是协商民主的敲门砖胡楼村在群众和村支部的一次次提议中,推进着新社区的建设。在此过程中,提议的主体有群众,有群众代表,有村支部,还有镇政府和县业务部门等。谁的提议有道理,谁的提议有利于大家伙,那么此提议就可以摆上桌面供大家讨论,然后采纳和实施。提议是协商民主的敲门砖,是开端,是基础。“提议”环节给了所有人最基础的发言的平台,也是集体决策最基础的思想来源和最基础的环节。(二)磨刀不误伐柴工事关百姓切身利益的大事,商议是重要前提条件。尽管商量过程中费尽周折、嘁嘁喳喳乱如麻,甚至出现吹胡子瞪眼欲打架的情形,表面上是很乱,但正是通过“乱”的过程,越是争吵越是明白,越辩论理越清,终究能够“乱”出“理”来,终究能够理出个思路来。从表像上看,群众商议的过程很麻烦,好像耽误时间,而实际上,磨刀不误砍柴工,以后的村务进展会更顺利。所以商议是协商民主的必经过程和必然内容。(三)以民主决议为之,是推进基层组织建设的关键。我国“决议”是五个环节的关键。提议和商议是过程性的,最终是要决策,要有结果,如果没有决策,提议和商议都是白搭,当然也无执行。只有通过民主决议,才能科学制定政策、合理解决争端。决议一旦形成,任何人都不能随意更改,必须坚决贯彻执行。(四)设的过程所顺当多有了提议、商议、决议,胡楼村建设的过程就顺当多了。“执行”环节是水到渠成的决策实施过程,是协商民主的具体化,也是协商民主的归宿。(五)村民对社区的监督在提议、商议、决议、执行的全过程中,胡楼村民、村民代表的眼睛都是雪亮的,即“监督”在一切环节中进行,是全程的、全方位的,既有村民、村民代表对党员、干部的监督,也有村民对建楼代表的监督,还有村民对于施工队建设质量的监督,等等。监督是“1+5管理法”推行的保障,是协商民主的得力措施。因此,协商民主的透明环境促进了胡楼村干部对权力的敬畏和自律,让村干部习惯在监督的环境中工作,进而真正服务于广大农户。(六)基层党组织核心作用的充分发挥俗话说,“家有千口,主事一人”,五个环节的实施都始终有一个主心骨,这就是村级党组织的领导。村级事务“1+5管理法”运行的每一个环节,都在党的方针指引下进行,胡楼村支部始终起核心性的领导作用,党员起先锋模范作用。所以“1+5管理法”的“1”是核心、是重点,如果村级党组织不作为,是不可能有提议、商议、决议、执行、监督五个环节的;如果“1”作为了,“5”自然而然就有了。三、农村事务“1.5管理方法”的普及、作用和影响(一)推行“1+5管理法”,提升基层党组织典型的做法需要总结提炼,需要程序化、制度化,才能便于推广。沛县县委县政府高度重视,抓住胡楼这个典型,政策研究部门、组织部门、民政部门等多家联合,对胡楼实践进行剖析,归纳总结出了协商民主管理村级事务的程序——“1+5管理法”。从群众中来,到群众中去。沛县县委县政府把民政局作为业务指导部门,把来源于群众的程序化、规范化的民主制度运用到更广泛的农村,要求各镇村因地制宜运用到实践中。具体推广措施为:1.形成规章,建立机制。沛县出台了村级事务“1+5管理法”《工作意见》和《实施细则》,把村级事务“1+5管理法”的运用纳入对镇、村年度目标考核的范围。2.部署动员,组织实施。沛县召开了推行村级事务“1+5管理法”部署动员会,对各镇组织委员、民政助理及试点村支部书记和村主任进行培训,每镇至少确定一个行政村进行试点,并逐步推行,以便培树典型,示范带动。3.加强督导,稳步推进。一是在“法治沛县建设”活动中对各镇落实情况进行督查;二是组织部门在调研村党两委换届选举时进行调度;三是民政部门对贯彻落实情况进行指导检查,常态化督导,推进“1+5管理法”的开展。4.结合创建,引向深入。在省、市级“民主法治示范村”创建中,把推行村级事务“1+5管理法”作为重要申报条件之一,以进一步提高村级事务“1+5管理法”覆盖的深度和广度。5.七簿一册,规范台账。运用“七薄一册”规范台账资料,对议事决策的事项全过程认真登记,做到文字记载规范,档案资料齐全。(二)“1+5”管理模式在县级事务管理中的作用沛县推行“1+5管理法”以来,各村根据自身情况,因地制宜运用于村务管理中,涌现出了一个个民主管理生动的例子,例如,杨屯镇西姚桥村通过协商民主销售煤矸石、管理集体资产,河口镇孟庄村通过协商民主大力整治村庄环境、旧貌换新颜,鹿楼镇蔡集村通过协商民主实施土地集零归整,河口镇张李庄村通过协商民主创新了“村统建统调、户分包”的土地流转办法,张庄镇潘庄通过协商民主创新发展了江苏省第一家真正意义上的土地股份合作社,胡寨镇草庙村和沛城镇的任庄村通过协商民主建设了新社区、长茄生产基地、大棚葡萄基地,张寨镇陈油坊村和张庄镇的姚楼村通过协商民主改造民居、村容村貌各具特色,等等。归纳起来,“1+5管理法”在沛县村级事务管理中发挥了重要作用,取得了一系列成效。1.大大增强了农村基层党组织的执政能力。实施“1+5”程序管理的村干部纷纷反映,很多村务放手让群众去做,村干部工作起来更顺利、更省力,多难的事情只要通过群众出点子、想办法,就变得相对容易,甚至迎刃而解。2.推进了基层民主建设,促进了农村社会各方面的和谐发展。农户与村两委和谐共融。实施“1+5”管理程序的村两委坚持:农户能够自己做的自己做,能够联合做的联合做,村两委从不包办,而是放手引导农户民主理财、自我管理,创造了一系列新农村建设的成绩。村干部给予了农民自主,让一切事务在公开透明环境中运行,实施了村务管理过程中的群众有效监督,消除了干群之间的猜疑抵触情绪,建立了彼此互信的基础。农户与农户和谐共融。农户在自我联合、自我管理和民主理财的过程中,不断商量各种事情,加强了交流和沟通;这种紧密的合作和互帮互助,很大程度上消除了过去邻里之间的诸多矛盾和隔阂,大大培养了农户的团结意识和合作精神,使村集体变成了名副其实的“村集体”。3.增强了农村社会信任度,成为构建农村社会信任的重要路径。“1+5”程序下村级事务的管理为村民合作共事、高度信任提供了一个相互交流、了解、合作的载体和平台:为了共同的事务和利益,村民之间融为一体,找到共同的语言、增进了友谊、提高了合作能力,民主成了生活的一部分。4.“1+5”程序体现的协商民主成为创新社会管理、化解社会矛盾、维护社会稳定的妙方。村级事务“1+5管理法”,是从最基层的源头做起,通过群众积极主动参与村务的“管”,达到社会的条理和顺。它充分发挥协商功能,基层群众有了利益诉求和表达的渠道,诸多矛盾冰消雪融。四、农村事务“1.5管理”的理论思考(一)推进基层协商民主需要有制度程序保障村级事务“1+5管理法”是实现“协商民主”目标的有效途径,也是“协商民主”的具体体现。协商民主的有力推进需要以制度性的程序设计来保证。村级事务“1+5管理法”是有力推进“协商民主”的制度性程序设计,也可说是程序化、规范化的一种民主制度。即,它既是一种制度,又是一种实际工作方法,体现了鲜明的机制创新特点。(二)明确党支部对支部的领导核心作用村级事务“1+5管理法”的1个核心和5个环节之间,是一个相互联系、相互协调、相互促进、相辅相成的有机整体,不能“顾此失彼”,也不能“单兵突进”。其中,村级党组织的领导是核心,提议是基础,商议是重要前提条件,决议是关键,执行是归宿,监督是保障。这里需要特别强调的是,对于村支部的领导核心作用,应当明确村支部的领导主要是政治上的、方向性的领导,而非代替村委会直接办理村民自我管理的各项事务。凡是村民自己能够管理好、处理好的事务,村支部要尽可能让村民自己去做,依据法律法规以及村规民约自主管理。村支部要把主要的精力放在把握村里发展方向、协调村级各阶层相互关系上,放在做好党组织的自身建设上。要保持以村级党组织的领导作为核心的村级事务“1+5管理法”的生命力,绝不能以偏离村民自治的根本方向为代价。(三)推动村级事务“1+5管理法”的动力:村民的重大利益从沛县多个村庄实施“1+5管理法”的实践来看,三个方面的“自觉”是推进村级事务“1+5管理法”的动力:村民对村内重大利益的关切是推行“1+5管理法”的根本动力;上级党委政府主持公平正义是推行“1+5管理法”的外在导向;村两委顺应来自上下的共同要求是推行“1+5管理法”的必然选择。(四)村民协商中的行动体现了当1.最显著的特点是协商。村干部与村民代表协商,村干部与村民协商,村民代表与村民协商,村民与村民协商,大大小小的事情在协商中达成共识,形成决议,进而执行。即使在执行的过程中,也是在协商中执行、执行中协商。协商作为广大村民为重大村务决策出谋献策的重要方式,是参与村集体事务管理的重要途径,是监督村支部和村委会依法施政的重要渠道。它不但实行于决策之前,而且存在于决策执行过程之中,可以随时发挥参谋、警示和纠错功能。2.立竿见影,成效明显。村里不论多难的事情,只要老百姓共同参与、齐心协力,充分运用村级事务“1+5管理法”,办法总比困难多,总是能够找出切实可行的办法来。(五)树立和践行社会主义核心价值观,发挥群众主体作用。在乡村自治单从“1+5管理法”的程序来看,与全国其他地区类似的总结相比,好像是老生常谈。但是,从全国来